农村水利影响建设管理论文

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伴随着我国正式加入WTO，我国经济全面融入全球经济，改革开放事业也随之进入一个全新的阶段。加入WTO将会大大加速中国的社会、经济和政治变革，对国民经济的各个领域将产生深远的影响。作为在我国农业和水利领域发挥重要作用的农村水利也面临着机遇和挑战。

一、农村水利建设在国民经济和农业生产中的地位

农村水利包括农田水利、农村饮水和乡镇供水，其中农田水利是其主要内容。农田水利是为农业生产服务的水利事业，主要内容包括：农田灌溉与排水、水土保持、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、草原灌溉、供水及治理沙漠等水利措施。农田水利是农业的命脉，是农业发展的物质基础，是农村经济、农村社会发展的重要基础设施。因而考察WTO对农田水利的影响，必须从农业角度来看。

经过几十年来大规模的水利建设，我国已初步建成了防洪、排涝、灌溉和供水体系，为国家发展提供了基本保障。但旱涝灾害还未得到有效控制，水资源短缺的矛盾日益突出，水污染问题在不断加剧，农业生产的基础条件还比较薄弱。具体来看，农田水利事业当前存在的突出问题包括：旱灾和涝灾的受灾面积和损失程度逐年加大，农业抵御自然灾害的能力仍然脆弱；农田灌排水利工程设施，特别是国有大中型灌区老化失修，缺乏更新改造资金；基层管理单位改革迟缓，难以适应市场经济发展的需要；建设占用农用水源和灌溉面积以及水质污染的状况尚未得到遏制。

农业和农村基础设施薄弱，抗御自然灾害能力偏低，是制约农村经济发展和农民增收的重要因素，同时也对我国的粮食安全构成潜在威胁。农村水利是农业和农村最基本的基础设施，在农业生产和国民经济发展中占有十分重要地位。1998年党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》强调：“加快以水利为重点的农业基本建设，改善农业生态环境”，“要坚持不懈地搞好农田水利基本建设，努力解决干旱缺水问题。加快现有大中型灌区水利设施的修复和完善。鼓励农村集体、农户以多种方式建设和经营小型水利设施。制定促进节水的政策，大力发展节水农业，把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用效率，努力扩大农田有效灌溉面积”。

21世纪初期，我国的农村水利建设的任务还十分艰巨，主要工作包括：一是继续开展农田水利为重点的农业基础设施建设，增加农田灌溉面积，推广节水灌溉，改造中低产田，建设商品粮基地；二是改善农村居民饮水质量和卫生状况，提高农村自来水普及率；三是充分利用农村劳动力资源，兴修水利，修筑道路，开垦荒地，大搞农田基本建设，扩大淡水和近海养殖；四是依法保护开发自然资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系；五是建立资源更新的经济补偿机制；六是发展生态农业，控制农田污染和水污染。

二、WTO对我国农业的影响简述

加入WTO对我国农业的影响将是巨大的。从积极的方面看，加入WTO有利于我国按照国际规则有效利用国际农业资源与市场，有利于深化农村经济体制改革，提高增强农业的综合生产能力和国际竞争能力。从不利的方面看，加入WTO对我国农业的冲击是很大的。首先，国内农产品市场面临对外开放的压力。目前国内主要农产品价格尤其是粮食价格已接近或高于国际市场，加入WTO后，进口压力增大会对一些大宗农产品生产造成一定影响，冲击较大的有玉米、大豆、小麦、棉花、油料等。其次，加入WTO增大了解决农村社会经济矛盾的难度。近些年来，由于农业卖粮难、农民收入增长缓慢、农村劳动力转移受阻等问题，我国农村社会积累了大量的矛盾。这些矛盾随着加入WTO和市场开放，可能会更加突出甚至激化。

概括说来，加入WTO对我国农业发展创造的有利条件是潜在的，还需要采取措施使其进一步升华为市场上的竞争优势，而WTO的冲击却是现实存在的，而且是非常严峻的。无论是发挥优势，还是弱化冲击，都需要国内作全方位的调整，包括农业管理体制、农业政策、流通体制等诸多方面。调整的目标是全面提升我国农业的国际竞争能力，减少市场开放所带来的冲击，增加农民收入，保持农村稳定。在全方位的农业政策调整中，最重要的是农业支持政策的调整，包括加大农业支持力度，调整农业支持方式，改革农业支持制度。

三、加入WTO后政府支持农业方式的政策调整

WTO《农业协议》国内农业支持措施分为两类：不要求做削减承诺的“绿箱政策”（GreenBoxPolicies），要求做削减和约束承诺的“黄箱政策”（AmberPolicies）。

绿箱政策：用来描述不需要做出减让承诺的国内支持政策，这些政策对贸易只产生极小的影响。主要包括：一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检疫、市场促销、基础设施服务等），食物安全目的的公共储备国内食品援助，与生产不挂钩的收入支持，自然灾害救济支付，通过投资提供的结构调整计划，地区援助计划，通过生产休耕计划提供的结构调整援助，通过资源休闲计划提供的结构调整援助，环境规划计划。

黄箱政策：指那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策。这类政策包括：价格支持，营销贷款，牲畜数量补贴，面积补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的贷款计划。黄箱政策以1986～1988年为基期，具体操作上设置了综合支持量（AMS）上限、“微量允许标准”（deminimis）、“蓝箱政策”（BlueBoxPolicies）、对发展中国家的“特殊和差别待遇”（SpecialandDifferentialTreatment）等规定。

中国政府已承诺将来在农业支持上的所有政府支出保证符合WTO关于绿箱和黄箱的有关政策规定。强化国内对农业的支持，必须把支持政策纳入WTO框架之内，借鉴国际上的通行做法，严格按照我国的承诺，充分利用农业协议的条款，实施并强化对农业的支持。根据WTO规则和我国农业长远发展的需要，农业支持政策调整的趋势包括以下几个方面：

农业支持力度要加大，特别是补贴要增加。从总体上来看，我国对农村的公共支出大大小于对城市公共支出。按照WTO国内支持总量（AMS），发展中国家“黄箱政策”范围内所有对农业生产的补贴，减让的临界点为基期1986～1988年平均年农业生产总值的10％。我国约为485亿元人民币（约57亿美元），这个数字是发展中国家的最低水平，更是大大低于发达国家的同期水平，如美国为191亿美元，日本为283亿美元。即使如此，我国目前“黄箱政策”补贴还远远没有达到基期水平。据测算，1996～1998年中国特定农产品AMS年均为－252亿元。这说明，我国农业国内支持在“黄箱政策”范围内，仍有一定的补贴空间，在现有支持水平的基础上，对粮食、棉花的价格等补贴可增加617．5亿元。

农业支持力度要加大，但是支持方式要相应调整。虽然加入WTO后，“黄箱政策”补贴还可以增加，但今后的方向主要是充分利用“绿箱政策”。从WTO成员国的实践来看，“绿箱政策”支持在整个农业支持中占有重要的地位。到1995年，美国和欧盟“绿箱政策”支持占整个农业支持水平已达76％。各国均力图将各类农业支持纳入“绿箱”范围。这与“绿箱政策”支持范围非常广泛，且不受限制是密不可分的。农业科研、病虫害控制、技术推广、基础设施建设、粮食安全储备、农业结构调整、环境保护、扶贫等，都属于“绿箱政策”支持范围。农业“绿箱政策”的补贴，将更多地用于强化农业基础地位，改善农业发展条件，加强农田水利设施、大江大河治理，科研投入，防灾减灾，气象服务等基础设施建设。

改进农业补贴方式。首先是变暗补为明补，减少对间接、中间环节的补贴，直接补贴农产品的生产者。其次要更多利用政策性金融信贷投入，通过农业政策性金融以贴息的方式向农业提供短期或长期贷款。第三，建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。强化农业支持政策要两手抓，一手抓加大粮食流通领域的市场化改革，深化农业市场化，一手抓增加基础设施等准公共物品的供给，包括科技、环保、水利建设和农村义务教育。继续开展农田水利为重点的农业基础设施建设，增加农田灌溉面积，推广节水灌溉，改造中低产田，建设商品粮基地。

四、加入WTO对中国农村水利建设的影响分析

可以预见，加入WTO后，由于将直接面对国外施工企业和跨国大型制造企业的竞争，水利系统受冲击最大的将是水利工程企业和制造企业，而对农村水利建设的影响将十分有限。

1．农田水利建设可以纳入WTO《农业协议》的“绿箱政策”

WTO规则是全球贸易的国际规则，其宗旨之一是扩大货物、服务的生产和贸易。由于农业是基础性产业，市场化程度低，产业发展风险高，农业WTO协议规定了很多保护条款，加强对国内农业的支持和保护，是全世界所有WTO成员国的通行做法。加入WTO虽然将对我国的农产品及其市场产生很大冲击，但我们可以充分利用WTO农业协议中的保护条款和对发展中国家的特殊规定，减少对国内农业的冲击。只要政策应对得当，我们就可以趋利避害，规避风险，减少冲击。

农田水利建设是农业的基础服务部门之一，其绝大部分内容可以纳入WTO“绿箱政策”的支持范围。农田水利建设，如农田灌溉与排水，水土保持，中低产地改良等措施，属于WTO农业协议中的“一般服务”范围，属于政府对农业基础设施服务的支持。另外，农业环境和生态农业建设也属于WTO“绿箱政策”范围，水利系统实施的生态农业、节水农业、农村生态政治等措施，同样可以纳入WTO允许的范围内。

国务院发展研究中心对1996～1998年中国农业支持与补贴的分类测算表明，对农业的“一般服务”补贴占“绿箱政策”补贴的52％，是农业支持政策的主体，平均每年为785．6亿元，其中农业基础设施支持比重最大，为485．9亿元，农业技术推广和咨询服务支持水平为62．5亿元，农业培训服务为2．1亿元，农业科研为40．58亿元，病虫害控制为21．32亿元；其次是粮食安全储备支出，年平均为383．78亿元，占绿箱支持水平的25．3％；对农业环境和生态农业建设的支持为53．45亿元，占绿箱支持水平的3．5％。农田水利建设纳入上述农业基础设施服务、农业环境和生态农业建设的支持范围内，既符合WTO规则，也是全世界的通行惯例。

2．“黄箱政策”对农田水利建设几乎不会构成影响

在WTO农业协议的“黄箱政策”中，对农田水利建设可能构成影响的是对农业生产资料补贴限制的条款，包括限制种子、肥料、灌溉等投入的补贴。从目前掌握的信息来看，该条款几乎不会对我国的农田水利建设构成影响。

国务院发展研究中心研究了1996～1998年中国“黄箱政策”补贴水平，通过定量测算综合支持量（AMS），分析我国目前实施的“黄箱政策”主要分两种：一是对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购；二是对农业生产资料的价差补贴。结果发现，1996～1998年中国特定农产品AMS年均为252亿元，即不仅没有给农民以价格上的支持，反而以低于国际市场价格的国家干预，拿走了属于农民的利益，大量的价格补贴实际上是补给了流通部门和流通企业。测算还表明，我国对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通等补贴也有一定的调控空间，可在目前的基础上增加1768亿元。这些定量分析说明，至少在短期内，“黄箱政策”还不会对我国的农业政策构成有力的约束，相应的政策调整主要来自内部的改革压力，包括保护农民利益、提高农民收入、提高公共支出效率等因素。

对农业灌溉的支持属于对农业生产资料的投入补贴。这种支持并不是直接补贴水费，而主要是各级政府直接投资兴建水利工程和设施，因而主要是一种“间接补贴”，这种补贴方式符合国际惯例。即使是对水价的直接补贴，由于水价占生产成本比例很小，一般位于种子和化肥之后，因而对水价的补贴对农产品贸易的扭曲可能很小。目前我们还没有发现由于农业灌溉补贴引发WTO成员国争端的材料。

3．我国的农田水利建设体制走在国际接轨的道路上

按照我国《水利产业政策》的规定，农田灌排骨干工程属甲类项目，主要由各级政府通过政策性资金建设，其维护运行管理费用也由几个财政预算支付。地方农田灌溉、中低产田改造、节水灌溉等工程设施采取多方联合投资的办法，由农民投资投劳及地方政府预算内资金、低息或贴息贷款、农业综合开发资金、以工补农资金、以工代赈资金等多渠道统筹安排。虽然实际操作中尚存在一些问题，目前农田水利建设大体上如上述的方式运作。

我国的农田水利建设体制大体是和国际接轨的。例如在美国，农田灌溉工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50％，其余50％由地方负责，由税收支出或政府担保优惠贷款，灌溉骨干工程的田间工程由农户自建、自管、自用、自有，政府给予适当补助，灌区的运行管理及维修经费一般由水费获得，但灌区的管理单位为非营利的事业单位。再比如日本，农业生产基础设施整治根据受益规模，分为国营、县营、区营三种，国营项目由农林水产省直接负责实施，县营项目由都道府县实施，国营事业的建设费用75％由国家和县级政府补贴，国营灌溉事业国家出资建成后，由农民支付运行、维护费用，资本金剩余部分由农户以低息长期贷款方式偿还。

按照水价政策的规定，农业用水中粮食作物的水价按供水成本与费用核定，经济作物和水产养殖用水执行微利水价，实际操作中，由于很多复杂的因素，农业用水价格的良性机制还没有形成。但是农业用水制度在积极的改革之中，一方面是加强节水管理，大力推行节水灌溉，包括实施用水定额管理，提高水价，实行两部水价等，另一方面是降低用水成本，改革供水管理体制，积极引入用水户参与，减轻农户用水负担。无论是从农田水利建设体制，还是用水体制来看，随着市场经济改革的深入进行和政府职能的转变，我国的农田水利在逐渐和国际通行做法接轨。

4．加入WTO对农村水利的其他方面也不会构成不良影响

除了农田水利，农村水利还包括农村饮水和乡镇供水，由于这部分属于农村人口的基本公共服务，不在WTO规则的调节之列，所以加入WTO不会对其产生负面影响。反而从宏观形势来看，更多的外资涌入，以及设备制造和安装业的竞争更加激烈，反而有望成为解决农村饮水和乡镇供水的有利条件。

五、结论和对策建议

WTO的加入，使我国的水利事业面临新形势，同时带来一系列新的机遇和挑战，客观上要求水利部门做相应调整。本研究认为，WTO对水利系统的机遇间接地来自变化的外部环境，包括观念的更新和调整、更多外资的涌入、更健全的法制环境等等，所构成的最直接的挑战，是水利工程企业和制造企业将会面临较大的冲击。总体来看，对于中国几乎所有的行业来说，加入WTO最大的变数来自政府职能转变的挑战。水利部门和其他行业一样，管理部门需要加速以下几个方面的转变：一是政企分开、政社分开，将企业推向市场，政府从越位到回位，当好市场经济的裁判员。二是政府转向提供公共服务，从缺位到补位，当好市场经济的服务员和协调员。三是政府自身运作更加透明化、规范化，披露信息，提供信息服务，并受法规制约。政府运作方式的转变是发展市场经济的客观需要，这个趋势不会因我国加入WT0而有所变化，但是加入WT0提出了加速政府运作方式转变的迫切需求。

本研究认为加入WT0对农村水利事业的直接影响十分有限。一方面是农田水利建设可以纳入WT0不要求做削减承诺的“绿箱政策”，另一方面是WT0要求做削减和约束承诺的“黄箱政策”，尚不会对农田水利的建设和运作体制产生现实的约束。但是由于WT0对我国的农业构成了现实的冲击，农业迫切需要提高劳动生产率和国际竞争力，同时还要保障粮食安全和农村的社会稳定，农村水利事业的发展服从于农业发展的这个大局。因此，虽然WT0的加入对农村水利事业并不直接构成影响，但是农村水利建设必须更加受到重视，建设和运营机制也迫切需要进一步改进，这是国民经济和农业发展的现实要求，也是市场经济转型的客观需要。有鉴于此，以下对农村水利建设和运营体制转变提出若干对策建议。

1．实行补贴转换

从“黄箱政策”补贴转向“绿箱政策”补贴，增加农村水利事业的财政投入。虽然我国在“黄箱政策”方面尚有不少空间，但从农产品的价格补贴和生产资料的价差补贴转向“绿箱政策”补贴，将是今后政府补贴支出的趋势。增加农村水利事业的财政补贴，是今后“绿箱政策”操作的重要组成部分。

2．更多地运用政策性信贷资金支持农村水利建设

由于各级政府面临的财政预算压力较大，直接财政投资力度有限，对农业政策性金融支持是更为现实的选择，今后可以更多地通过农业政策性金融以贴息的方式支持农田水利建设。在操作上，农业政策性金融要与商业性金融分开，由政策性银行来运作，在贷款利率、贷款期限、贷款额度和贷款条件等方面采取优惠措施。

3．完善农业水利建设的多元化投资体制，多渠道筹措资金支持农田水利建设

《水利产业政策》规定的国家和农民责任分摊的办法，是一套市场经济下合理的运作模式，目前主要的问题是各级政府对农田灌排骨干工程投资不足。在加大政府投入力度的同时，要完善水利工程投资体制，比如某些水利项目政府垫付一定比例的资本金，使水利工程成为可以营利项目，吸引社会资金的投入。水利系统一直在推进投资体制的改革，实践中也探索出很多好的经验，加入WT0后，加速这方面的改革显得更为迫切。

4．完善水利工程的运营机制，实现农业水价和工程运营的良性互动

改革大中型灌区的管理体制，提高其运作效率，积极推广用水农户参与，促进灌区减水增效。放开小型水利设施的建设和经营，进一步推行农户自建、自营、自我管理。继续探索农村产权改革的新形式，使农村水利工程和设施的运营更加灵活多样化。

5．将解决农村饮水、乡镇供水和建设生态农业的工作放在更加优先的地位

加入WT0要求加速政府职能转变，包括从直接兴建和运营工程转向提供公共物品和公共服务。农村饮水问题，特别是贫困地区和贫困人口的吃水问题是基本公共服务，生态环境更是全国人民的公共物品，需要政府部分予以特别的关注。建议将乡村自来水的普及、控制农田污染和水污染的工作置于政策更加优先的领域。