洪水灾情评估管理论文

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一、美国洪水灾害管理概况

美国地广人稀。辽阔的国土，孕育了密西西比河、科罗拉多河等大河流水系，江河洪水较为频繁。美国海岸线长，沿海地区受飓风、台风及地震的影响，风暴潮、海啸比较严重。美国受洪水威胁的面积约占国土总面积的7%，影响人口约3000万(约占总人口的9%)。根据陆军工程兵团的资料，有洪水风险的城镇达5539个，其中人口超过1万的有1637个。

洪水灾害是最受美国联邦政府关注的自然灾害，一是因为洪灾损失占各种自然灾害损失的比重最大；二是因为根据灾害分级管理的原则，只有超出州政府防御、救援、重建能力的重大灾害，才向总统申请联邦政府的支援，而流域性的大洪水往往涉及数个州，大规模的防洪活动需要联邦政府出面协调有关各州和各部门的行动，并给予人力、物力、财力的支持。

美国国会在1917年、1928年、1936年、1938年的防洪法(FloodControlAct)中，明确规定国内所有可通航河流都要制定、实施防洪计划；水库建设与维护管理及河道整治等全部费用由联邦政府负担。1938年的防洪法中，授权陆军工程兵团主要负责防洪工程建设与防汛活动。随后的25年中，陆军工程兵团耗资90亿美元，修建了900项防洪工程，包括220座大中型水库、1.45万km长的堤防与防洪墙，整治了1.2万km的河道。此外，垦务局与农业部也兴建了一些有防洪效益的水库。据介绍，目前，陆军工程兵团仍负责国内大型防洪工程的可行性论证、设计、施工管理以及水毁工程的修复，是联邦和地方防洪区域的主要工程力量。

50年代中期以后，洪泛区管理在美国逐渐受到重视。联邦政府投资兴建的大量防洪工程所取得的防洪效益是毋庸置疑的，但水灾损失与政府的灾害救济费用仍呈增长趋势。损失增长的主要原因是洪泛区土地的无序利用以及其中人口、资产密度的提高，又缺乏必要的防洪减灾措施。为了改变这一状况，美国的防洪政策作了极大的调整，强调防洪工程措施与非工程措施相结合。为加强洪泛区管理，美国陆续制定了一系列的法规和计划，著名的有《洪水损失管理的全国统一计划》(AUnifiedNationalProgramforManagingFloodLosses，1966)、《全国洪水保险法》(NationalFloodInsuranceActof1968)、与《全国洪水保险计划》(NationalFloodInsuranceProgram)、《洪水灾害防御法》(FloodDisasterProtectionActof1973)、《洪泛区管理的全国统一计划》(AUnifiedNationalProgramforFloodPlainManagement，1975)等。洪泛区管理的内容主要包括洪泛区土地利用规划、洪水保险、洪水预报和警报系统、应急避难和救灾计划等。洪水风险分析与洪水风险图的绘制为洪泛区土地的合理利用与科学管理提供了基本的依据。

联邦紧急事务管理局(FEMA)的总部设在华盛顿区，在全美设有10个区域办公室(Re-gionalandAreaOfficesoFEMA)，每个区域办公室负责协调若干州的紧急事务管理。此外，FEMA在弗吉尼亚州设有一个紧急救援中心(TheMountWeatherEmergencyAssistanceCenter)，在马里兰州设有全国应急培训中心(TheNationalEmergencyTrainingCenter)。

各州设有州紧急事务管理机构，负责各州的紧急事务管理。当灾害的规模超出了地方和州的抗灾救灾能力时，州政府就会向总统请求联邦政府的救援。联邦的救援可以动用国会设立的特别基金。

对于总统宣布的灾害(apresidentiallydeclareddisaster)，FEMA将负责：

①评估灾害的损失并决定救援的需求；

②组织灾害救援，处理贷款和保险理赔的申请、审批和发放等；

③建立联邦与州的灾区办公室，根据联邦应急反应计划，协调其他26个在联邦应急反应计划上签约的联邦部委的抗灾救灾活动；

④通过FEMA主办的报纸(TheRecoveryTimes)、广播(24小时播音的TheRecoveryChannel和FEMARadioNetwork)以及电子网络信箱及时向公众通报灾情；

⑤探讨减轻未来灾害的途径。

FEMA的总部中设有应急指挥中心，其组织形式类同于我国国家防汛抗旱总指挥部及其办公室。在重大灾害发生时，根据联邦应急反应计划，有关的26个部委将迅速派出负责人和高级专家到应急指挥中心工作。应急指挥中心设有三个大的房间。第一个大房间为FEMA的信息处理工作人员的工作室，房间隔离成方格状，每个工作人员占用一个方格，各人都有计算机，按照分工收集处理各自负责的信息，互不干扰。第二个大房间为高级专家及助手的工作室，专家们按六人一组分成五个小组，每个组的办公桌隔离成星状，每个专家占用60°的一个角。每个角的桌面上也都有计算机，既便于专家查询消息，又便于相互讨论。室内沿墙为FEMA工作人员与各部委专家的助手们提供了一排长桌，桌面无间隔，挨个摆着许多计算机。室的一端设有记者室，中间隔着玻璃墙。记者们可以清楚地看到专家们的工作，并可向工作人员了解情况，但不能与专家对话，以免干扰工作。第三个大房间为各部委负责人的会议室，他们对专家组提出的方案进行讨论并作出决策。FEMA应急指挥中心的这种布置方式充分体现了决策过程中信息处理层、决策辅助层的特点和需要，值得国内借鉴。

美国一项大型防洪工程从立项到建成应遵循的程序包括：

①由地方政府提出存在的问题和防洪工程立项的请求；

②国会授权并资助陆军工程兵团研究；

③陆军工程兵团进行前期调查研究；

④陆军工程兵团进行可行性研究；

⑤政府行政部门同意立项；

⑥国会批准工程计划；

⑦陆军工程兵团组织工程招标并负责施工监理；

⑧中标单位负责工程建设。按上述程序，建一项工程通常需要17年左右的时间。

二、美国的洪涝灾害调查与评估

(一)美国洪涝灾害调查与灾情评估的基本特点

美国的洪涝灾害调查及灾情评估具有以下几个方面的显著特点：

(1)洪涝灾害调查与全国洪水保险计划密不可分

与洪水保险计划紧密结合是美国洪涝灾害调查的基本特征，它同时决定了调查的其它诸多方面，如调查的组织方式、基本数据获取、计损方法、统计程序与规范等，可以说该特征奠定了美国洪涝灾害调查的基础。美国于1969年兴起洪水风险图的研究工作且于1973年制定出相应的操作规范后，洪水保险计划随之在全国范围内逐步深入地展开，迄今已大约有60%以上的家庭和企业参加了洪水保险。高比率的投保率为灾情调查与统计提供了十分可靠而准确的数据源。

(2)洪涝灾害调查具有一条主线，两种层次

美国洪涝灾害调查基于洪水保险计划的支持，主要灾情数据从保险系统获得、汇总，从而构成了洪涝灾害调查的主线。从保险的对象和责任来看，联邦紧急事务管理局(FEMA)负责全国范围内中等以下家庭(家庭财产总值低于25万美元)和小型企业的财产基础保险；对于财产超过25万美元的家庭及大中型企业，FEMA不实施基础保险，该部分财产一般由私人保险公司负责承保。因此，从洪水保险系统中获取灾情数据具有两种层次，即联邦保险和私人保险。从前者获取基础保险对象的灾情损失数据，从后者获取非基础保险对象的灾情损失数据，二者互为补充。

(3)灾情调查的反应速度快，人力投入充分

FEMA的联邦保险业务一般是委托私人保险公司具体承办，并通过私人保险公司等雇佣专门的业务和技术人员负责灾后的损失核定。在全国范围内，FEMA组建了一支大约2000多人的灾情核查队伍，一旦发生洪涝灾害，则可迅速组织人员深入灾区进行具体、细致的灾情调查与核实，从而大大保证了灾情数据获取的快速性与准确性。

(4)损失计算遵从保险赔付的计算原则

财产的赔付额定义为财产因受灾损坏而造成的损失赔付额度。因此，财产损失值即为保险赔付额，计算方法上述二者等同。根据美国财产保险赔付计算原则：对于灾后尚可修复的财产，按恢复于灾前标准的费用投入计损；对于不可修复的财产，按该财产全部投保金额计损。对于损失赔付，美国的保险部门，尤其是私人保险公司(如FM公司)，制定了一整套完善的核损方法，从而保证了灾情统计的精度。

(5)逐户的精细调查与宏观的评估分析相结合

对于60%以上已参加洪水保险的那一部分家庭和企业，由于涉及到灾后核损和赔付问题，因此国家更直接地关心他们的利益，灾后，FEMA分派调查人员深入灾区进行逐户的精细调查。此外，精细调查还包括由联邦负责建设和管理的交通、水利工程等设施的水毁损失调查。对于近40%的非保险受灾户，因不涉及到赔付问题，FEMA对他们并不进行逐户的灾情调查和统计，而通常使用损失评估模型进行宏观分析与评估，在宏观尺度上，运用模型估算的损失在总体上具有较高精度。由于保险面大、投保比例高、灾后调查精细，从保险系统上报及汇总的总损失值已在宏观量级上接近全国总的洪灾损失，即使运用评估模型估算非保险受灾户的损失出现较大偏差，也不会过分地影响到全国总的灾情统计精度。

(6)信息充分共享，灾前灾情预评估作用显著

与灾害相关的各类基础信息如社会经济现状、地形、洪水风险图、雨情、水情、防洪工程运用情况等，数据分类详尽完备、检索查询极其便利、且这些信息为灾前的损失预评估及防洪决策提供了可靠而迅速的信息保障。信息充分共享与洪水风险图相结合，建立了各类财产洪灾损失率与洪水淹没要素的关系，如FEMA和陆军工程兵团等早在70和80年代就分别建立了诸如各类房屋、工程设施等资产相应的洪灾损失率评价关系并不断进行修正，依据这样的关系可评价出不同频率下可能的淹没损失。快速的灾情预评估已大量地运用于灾前的防洪避难和灾中应急决策，同时为灾后的灾情统计提供了对比与参考。

(二)中、美洪涝灾害调查与损失评估的对比及存在的不足

中、美两国洪涝灾害调查的异同主要表现在以下几个方面：

(1)调查的组织及核损方式具有显著差异

美国的洪涝灾害调查由联邦政府机构FEMA负责，以几种不同的途径调查及核实灾情：

①由FEMA雇佣专门的灾情核查人或通过FEMA的承包商(如私人保险公司)组织人员进行逐户核查，这是灾情调查的主要方式；

②由受灾户(一般是针对已保险户)通过通讯渠道汇报灾情，再派专门人员核查；

③组织专门人员对诸如陆军工程兵团等联邦部门修建和管理的国家大型工程设施的损失进行核查；

④由各州、县政府上报所估算的可能的灾害损失(该上报损失一般仅作参考)。由于美国的洪水保险面大，灾后灾情调查一般与保险赔付相结合而采用精细调查的方式，使灾情调查结果比较真实和可靠。

我国的洪涝灾害调查由国家防办(类似于美国的FEMA)负责组织，由各省、市、县防办具体承担，调查的基本组织单位为县级防办。各县灾后调查一般以各乡镇上报损失为主，兼派工作组赴重点受灾地区核查灾情；上报损失同时涉及到多个职能部门，如工业、交通等部门，则通过县防汛指挥部(或行政首脑机关)进行协调。由于我国未建立全国洪涝灾害保险制度，调查的方法和核灾规范不够具体和完善，调查的人力、物力、财力投入不足，人为模糊性较大，致使灾情调查结果的真实性和可靠性较差。

(2)灾前的资产调查与评估差距明显

美国的信息产业相当发达，在较完善的税收、保险、档案管理等制度的支撑下，建立了一套快速准确的财产信息查询网络，提取最新的财产信息极其便利。特别是保险系统，每年派出专门的资产评估人员对各类财产可能的价格变化进行及时的评估与更新，保证了资产价值的现实性。

相比较而言，我国的灾前资产调查和资产评估工作还相当匮乏，举步维艰。虽然某些省、市已陆续开展了资产调查和评估工作，但全国范围内尚未建立统一的资产调查和评估方法、程序和规范，调查队伍及信息传输网络还不健全，从而影响了洪灾损失评估的全面开展。在这一方面，我国与美国相比具有相当大的差距。

(3)洪灾损失评估系统的应用差距较大

美国开展洪灾损失评估的工作较早，70年代以来，通过洪灾损失调查就已积累了大量的基础资料并建立了相应的财产损失评估关系且加以不断的完善。现阶段，在资产评估的支持下，洪灾损失评估已大量地运用于防洪减灾决策中，同时也作为灾后灾情定损的重要手段，如对于未参加洪水保险的约为40%的家庭或企业，洪灾损失主要是通过灾情评估的方式加以确定的。美国的洪灾损失评估注重与其它先进技术的结合，如与遥感遥测、气象预报、地理信息系统、仿真模拟等技术的结合，使灾害评估的时效性、准确性较高。

我国的洪灾损失评估工作尚处于起步阶段，虽然一些地区和部门依据本区域的洪灾损

失调查建立一些损失评估关系并与相应的计算机技术，如数据库、图形技术、地理信息系统技术等相结合，取得了一些进展和突破，但就整体而言，还比较落后，还需要逐步地规范化、科学化。最重要的是应首先建立和完善洪灾损失调查的规范和方法，完备区域的人口与资产调查，迅速积累基础资料，以建立符合我国国情的多区域洪灾损失评价关系，注意结合和应用新技术，才能逐步建立和完善我国的洪涝灾害评估系统。

(三)经验借鉴、思考和建议

综观中、美的洪涝灾害调查和损失评估工作，从调查和评估的基本思路、原则、指标定义和评价方法上并未存在显著的差异或不足，但在调查和评估的法规和规范性、基础资料的积累、投入的人力和物力、新技术的运用及与诸如洪水保险计划相结合等方面存在显著的差距。通过对美情况的考察，结合我国洪涝灾害调查与评估工作的实际状况，提出以下建议：

(1)尽快地建立和完善我国洪涝灾害调查的统一规范，明确计算指标的定义和方法，规范化地实施灾前资产调查与洪灾损失调查；

(2)组建专门的洪涝灾害调查队伍，投入更多的必要的人力、物力和财力实施调查计划；

(3)进一步规范和完善资产调查和灾情调查的统计报表制度，建立调查资料数据库，不断积累基本资料，逐步建立具有各区域特征的洪灾损失评价关系并不断地修正与完善；

(4)建立和完善信息交换网络，将新的技术方法和手段同洪灾损失调查和评估结合起来，体现快速性、先进性与科学性；

(5)在全国范围内逐步建立和推广洪水保险计划，将洪灾损失调查与保险赔付调查结合起来，使调查结果更加精细、准确和可靠；

(6)将洪灾损失调查与评估同洪水风险图的制作统一起来，使之有效地服务于防洪减灾决策。

三、美国的洪水保险制度

(一)美国的洪水保险制度的沿革

洪水保险是美国重要的洪泛区管理措施之一。地价低廉使洪泛区土地的开发利用产生极大吸引力。而一旦受灾，根据美国的法律，联邦政府要承担救济的责任。

50年代初，美国已开始重视洪水保险的研究。1956年国会通过了《联邦灾害保险法》(TheFederalDisasterInsuranceAct)，创设了联邦洪水保险制度，希望通过对洪泛区征收洪水保险费，一方面可以部分抵消地价低廉的诱惑；另一方面，能减轻政府的财政负担。但是，这时期的洪水保险业务是由民间保险公司承担的，一场大的洪水可以导致数家保险公司破产。因此，国会意识到民间保险业应得到联邦政府的支持，否则不能承担洪水保险。但是，由于保险行业意见分歧和对保险措施有效性的怀疑，保险基金一直未获批准。

1968年国会通过了《全国洪水保险法》，据此制定出了《国家洪水保险计划》(简称NFIP)，建立了国家洪水保险基金。国会授权住宅与城市建设部(DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)组建了联邦保险管理局(FederalInsuranceAdministration，简称FIA)，负责国家洪水保险计划的管理。FIA与国家洪水保险协会建立了合作关系。国家洪水保险协会是120多家私营保险公司的联合体。联邦政府对保险费收入和实际支出的差额给予补助，并承付超过私营保险公司财力的赔偿费。联邦补贴率约占实际保险费的10%。

根据新法律，只有参加国家洪水保险计划(NFIP)的社区(Community)，才能购买由联邦补贴的洪水保险。而参加NFIP的社区必须承诺加强洪泛区的土地利用与管理，包括：

①采取措施限制洪水风险区的开发；

②引导拟建项目避开洪水风险区；

③协助减轻洪水破坏；

④采取其它长期改善洪泛区土地管理和利用的措施。

考察中了解到"Community"一词，在NFIP中被定义为“任何州、地区或政治分区(有权在其管辖范围内实施洪泛区管理条例的印地安部落或印地安人组织、阿拉斯加土著人村或土著人组织等)”，即参加NFIP的可以是不同级的行政管理区域。本报告中，对"Community"仍沿用国内习惯的“社区”译法，但应按NFIP的定义理解其含义。

1968年的洪水保险法实施之后遇到两大困难：

①计划是自愿性的。因为短期内要增加居民的负担，许多社区对此不感兴趣。

②为了确定保险费率，需要对各社区逐一进行详细的洪水风险研究，确定洪泛区范围，并对洪泛区进行风险区划。而这项工作至少需要5年才能完成。结果，计划实施的头一年，全国仅有4个社区有条件参加保险，总共只办理了20件保险业务。

为了克服这一矛盾，1969年国会修改了原法规，制定了洪水保险应急计划，允许各社区在洪水风险研究未完成的情况下，以部分投保的形式先参加保险计划。应急计划中，洪水保险费率暂时采用全国平均的保险费率，但是，洪水保险费的最高限额只能采用正式计划中的低档级。应急计划实施后，洪水保险的参加者有所增加，但直到1973年5月，也只占到应参加者的15%，国家的救灾费用仍不断上升。

1973年，美国国会通过《洪水灾害防御法》，将洪水保险计划由自愿性改为强制性。该法规定不再向确认为有洪水风险的资产提供联邦资助，除非①财产所在社区参加了国家洪水保险计划；②资助申请者已购买了洪水保险。联邦资助不仅包括所有形式的联邦政府的直接援助，而且包括联邦机构保险和管理的私人贷款。该法授权联邦政府确定洪水风险区并通知有关社区。社区接到通知后，须申请参加洪水保险计划，或证明其不属于洪水风险区。社区在收到通知一年后仍未参加洪水保险计划，将受到惩罚。

强制性保险计划实施之初，激起了大量的矛盾和反对。国会不得不对该法的某些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令，1977年又取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告之借贷人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。

1977年底，由于工作中的矛盾难以协调，联邦保险管理局(FIA)解除了与国家洪水保险协会的合作关系。1979年，FIA转归联邦紧急事务管理局(FEMA)统一领导。1981年，FIA开始谋求重新发挥私营保险公司在NFIP中的作用。经过与几家大的保险公司和保险业协会代表的艰苦谈判，提出了一个“以你自己的名义”的计划(WriteYourOwnprogram，简称WYO)。私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险，但不承担赔付的风险。私营保险公司将售出的保单全部转给FIA，按保单数量获取佣金。FIA负责保险金的统一管理和使用。1983年8月，FIA向私营保险公司发出参加WYO计划的邀请，至1986年10月，已有200多家私营保险公司与FIA签约向社会提供洪水保险服务。

尽管存在争议，1973年之后，国家洪水保险计划(NFIP)进展比较顺利。从1985年起，NFIP实现了自负盈亏，不再需用纳税人的钱来补贴赔偿和运营费用。考察期间得到的最新资料表明，至1996年4月，全美参加NFIP的社区数已达18469个(占应参加数的87%，其中参加正式计划的18277个，参加应急计划的192个)，共售出3416842份保单，平均每份支付保险金284美元，收入保险费11.415亿美元，投保总额达3496.447亿美元。国家洪水保险计划总体上作到了收支平衡，尚有2600万美元的结余，另有向财政部的借款6.886亿美元(法律规定的限额为10亿美元)，以应付特大水灾的赔付。

(二)美国洪灾保险的主要特点

(1)洪灾保险由国家专设机构专项管理并具有强制性

联邦保险管理局(FIA)负责的保险计划仅有两个，一为全国洪水保险计划(NFIP)，另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。大的洪灾一旦发生，受灾区域内赔付对象占投保群体的比重很大，这对在局部发展业务、资本有限的私营保险公司来说往往难以承受，只有国家才有力量在全国推行强制性洪水保险，在更大的范围里调剂使用保险经费。

(2)洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段

洪泛区管理主要依靠地方政府，而地方政府未必肯下力气作好这项得罪人又不易见到短期效益的工作。美国将改善洪泛区土地管理和利用、采取防洪减灾措施作为社区参加洪水保险的先决条件，形成双重的压力，促使地方政府加强洪泛区管理，使洪水保险计划达到分担联邦政府救灾费用负担和减轻洪灾损失的双重目的。

(3)洪水保险有法可依并经历了逐渐完善的过程

从1956年通过《联邦灾害保险法》开始，联邦洪水保险法规和制度不断进行调整。可以说是积累了40年的经验和教训，才形成了一套行之有效的法规与管理办法。尽管如此，美国的洪水保险仍有相当大的死角。据FEMA官员介绍，洪泛区中约有40%的居民，宁肯受灾后不要联邦政府的救助，也不愿购买洪水保险。1993年密西西比河大洪水中，受洪水破坏的建筑有4万余间，其中参加了洪水保险的只有1.15万间。

(4)国家洪水保险的对象与额度受严格限定

受保对象主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。房产的最高赔付不超过25万美元，室内财产对居民不超过6万美元、对小型企业不超过30万美元。不保的对象还包括：天然气和液体的储蓄罐、动物、鸟、鱼、飞机、码头、田里的庄稼、灌木、土地、牲畜、道路、露天的机器设备、机动车及地下室里的财产等。可见美国的洪水保险并不搞大包大揽。水利工程与公共设施也不在保险范围，一旦遭洪水毁坏；前者由政府负责修复，后者由有关部门负责修复。

(5)洪灾保险的重要依据是FEMA统一绘制的洪水保险率图该图以500年一遇洪水的淹没范围为洪泛区，确定参加洪水保险的对象；以100年一遇的洪水作为洪水保险率区划的基准洪水(baseflood)，并标注行洪区与水位分布。由水位与地面高程可以确定水深分布，进而可以根据风险大小计算保险费率。原则上，行洪区内禁止修建房屋，已建的要拆迁出去；行洪区外的洪泛区中，建筑物基础要超过100年一遇水位以上。参加保险计划之前已有的建筑，要采取减灾措施。水毁的房屋，在利用保险赔付重建时，必须满足100年一遇的防洪要求。

(6)适当发挥私营保险公司的作用

由私营保险公司负责洪水保险金的收发，而由国家承担风险的方式已证明是失败的。完全由国家自建一套洪水保险系统也不现实。在“以你自己的名义”的计划中，私营保险公司在全国各地代售洪水保险，既发挥其特长，又有利于国家对洪水保险的管理。对国家不保的资产，私营保险公司也有用武之地，如一些大型企业，不满足于国家保险的限额，就求助于私营保险公司。这次我们考察的工业联合保险公司就承担了大型企业的洪水保险，该公司也利用FEMA的洪水保险率图判断洪水风险，但有自己的一套规范来计算工业资产的保险费率。

(7)保险理赔的效率很高

FEMA认为投保户受灾后是最急需钱用的，保险费应该尽快送到受灾户的手中。FEMA在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员，在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员(通常是退休的会计师或经理)，一旦收到水灾赔偿的要求后，1天之内要赶到现场，4天之内要完成损失的评估。FIA一收到有损失评估人员签字的赔偿单，立刻如数将赔偿费直接寄给投保人。这种高效率为FEMA赢得了很好的声誉，但据介绍也容易造成浪费。相比之下，私营保险公司则要慎重得多。如前所述的工业联合保险公司，在灾情核查与赔付时分工程组、估价组、赔偿组三个小组开展工作。灾害发生后，该公司的工程组负责损失调查，提出对灾害损失的评价报告；估价组对评价报告进行核实，并据此进行赔偿估价；赔偿组对估价报告进行核实，并据此向客户发放赔偿金。三个小组既相互独立，又相互制约。

四、美国的洪水风险图

(一)美国洪水风险图的由来

美国洪水风险图的绘制与国家洪水保险制度的建立有密切的关系。1956年国会通过了《联邦洪水保险法》。与此相配合，内务部地质调查局从1959年起开始确认洪水风险区，陆续绘制了许多地区的洪水风险区边界图。1960年的防洪法提出，为了合理利用洪泛区和减轻洪水风险，授权陆军工程兵团为地方政府提供技术服务与立案补助。为此，陆军工程兵团开始为各地区绘制洪水灾害地图及编制洪泛区信息通报。这些图基本上是根据历史洪水资料或加上水文资料分析确定的洪水淹没范围图。

1968年开始推行国家洪水保险计划(NFIP)。为了合理确定洪水保险费率，仅有洪水淹没范围图还不够，还需要组织详细的洪水风险研究及根据洪水风险分布绘制出社区的洪水保险率图。对于尚未完成洪水保险率图的社区，只能先参加NFIP的应急计划，即仅根据洪水风险区边界图确定洪泛区，在洪泛区内，无论风险大小，采用全国平均的保险费率。

联邦保险管理局(FIA)并入FEMA之后，FEMA制定了洪水风险研究与洪水保险率图的统一规范，出钱资助指定的公司统一印制洪水保险率图。目前，FEMA统一印制的洪水保险率图已覆盖全国，并仍不断在根据环境与防洪工程条件的变化，进行修改。据FEMA官员介绍，自1968年以来，美国绘制全国洪水保险率图的费用累计已超过了100亿美元。

(二)洪水风险区边界图与洪水保险率图

洪水风险区边界图(FloodHazardBoundaryMap)是根据历史洪水资料绘制的，用于确定一个社区的特定洪水风险区域(SpecialFloodHazardArea)。图中用阴影区表示100年一遇洪水的淹没范围，标示出淹没范围内的街道、资产限度及河流，但是不显示等高线、水深或洪水水位。在NFIP的应急计划中，该图可直接用于洪泛区管理和洪水保险的目的。

洪水保险率图(FloodInsuraneRateMap)是对社区进行洪水风险评价(AFloodRiskAs-sessment)和洪水保险研究(FloodInsuranceStudy)后的产物。通常先利用洪水风险区边界图大致确定一个社区的洪水风险研究范围，通过更为详细的水文、水力学计算，确定特定洪水风险区域内的水位、水深分布，据此进行洪水风险区划(见表1)，再用于确定洪水保险费率。一个社区要有了洪水保险率图之后，才可以转入NFIP的正式计划。

表1FEMA洪水保险区划表

A100年一遇洪水范围，BFEs未定，洪泛区用近似方法确定

AE100年一遇洪水范围，BFEs用详细方法确定

AH100年一遇洪水的浅水区，水面高程一定，水深1—3ft(折合30.5-91.4cm),BFE用详细方法确定

AO100年一遇洪水的浅水区，通常为斜面地形，水深1—3ft，水深(ft)与流速(ft)的积小于15

A1-A30100年一遇洪水范围，BFEs用详细方法确定，新版图中用AE代替

A99100年一遇洪水范围，正在兴建防洪保护工程BFEs不定

B100年一遇与500年一遇洪水之间的区域，或100年一遇洪水范围中水深小于1ft(3035cm)区域；或集雨范围小于1ft2(实地面积2.6km2)，或超过100年一遇防洪标准的堤防的保护区域

C极少发生洪水的区域，在500年一遇洪水淹没范围之外的区域

D上尉研究的区域，洪水有可能发生，但风险未定

VO沿海100年一遇洪水范围，具有流速(波浪作用),BFEs已定。新版图中用VE代替

X有阴影100年一遇洪水范围之外，500年一遇洪水的区域；或100年一遇洪水范围中平均水深小于1ft(30.5cm)的区域；或集雨范围小于1ft2(实地面积2.6km2)，达到100年一遇防洪标准的堤防的保护区域，不标注BFEs和水深。新版图中用于代替B区

X无阴影500年一遇洪水范围之外的区域，不标注BEFs和水深，新版图中用于代替C区

M特定泥石流、滑坡灾害区域

N轻度泥石流、滑坡灾害区域

C极少泥石流、滑坡灾害区域

P未确定，但是可能会发生泥石流、滑坡灾害的区域

表注：

1.某些区域不在特定洪水灾害区(A区与V区)，可能受到防洪工程的保护；

2.虽然B区和C区标注为非严重的洪水灾害区，但暴雨仍在B区和C区引起洪水；D区也可能发生严重的洪水；

3.A1～A30、B、C,VO及V1～V30区在新版地图上不再要求标注。老图上的B区和C区大致相当于新图上的X区。

洪水保险率图中不同频率洪水的淹没范围用不同密度的阴影表示。每个阴影区标有一个代码字母，有时后面跟一个数字或另一个字母。基本洪水水位(BaseFloodElevations，简称BFEs)，即100年一遇洪水的水位如果已经确定，通常标在图上。此外，图上标出500年一遇洪水的淹没范围和行洪区。制好的洪水保险率图可以单独使用，或作为洪水风险研究成果的一部分。

在洪水保险率图上，100年一遇洪水的淹没范围被称之为“特定洪水风险区”。100年一遇洪水不是指100中年发生一次的洪水，而是指任何一年达到或超过某一洪水水位的概率为1%。美国的抵押贷款年限通常为30年，按统计学计算，30年里发生100年一遇洪水的概率为26%。100年一遇洪水与500年一遇洪水淹没边界之间的区域称为“中度洪水风险区”。500年一遇洪水淹没范围之外的区域，称为“最小洪水风险区”。

在洪水保险研究报告中，附有不同频率洪水沿河的纵向水面线图。该图与洪水保险率图通常结合使用，以确定具体某一地点的不同频率洪水的水深。

对于沿海区域，1969～1980年发表的洪水保险率图中显示的基准洪水位没有考虑波高。1980年以后发表的洪水保险率图说明了是否包括波高。基准洪水位减去地面高程等于洪水水深，该值乘以0.55为波高的修正值，最小值采用2.1ft(64cm)，修正值随后加到基准洪水位上。

(三)洪水保险率图绘制的组织方式

为了绘制好全国的洪水保险率图，FIA负责制定了统一的指导手册《FLOODINSURANCESTUDY，GuidelinesandSpecificationsforStudyContractors》。据介绍，最初的指导手册仅是个薄薄的小册子，以后根据实践中遇到的问题不断总结经验，加以修改补充，才形成了今天这样一大本子。

FEMA采用招聘制确定区域洪水保险的研究单位。对报名的单位进行严格的资格审查，从中选择了40家作为研究单位。据介绍，开始阶段，FEMA采取直接与研究单位签合同的方式进行管理。很快发现，尽管有统一的指导手册，各研究单位画出的图仍然有明显的差异；而且，FEMA作为管理单位，也没有力量对所有的研究报告和图进行严格的审查和鉴定。为此，FEMA选定了二、三家大的咨询公司，分片负责，如我们这次参观的贝克公司就负责密西西比河以西地区。这几家咨询公司从FEMA得到经费支持，与研究单位签定合同，并负责技术指导与成果的审查。研究单位需要提交洪水风险研究的所有资料、研究成果和洪水保险率图的草图，再由咨询公司统一绘图，正式印刷。研究单位是以行政区域为对象开展洪水保险研究的，但为了保证研究成果的一致性，对涉及一个流域的若干行政区域，通常交给一

家研究单位进行研究。

洪水风险图的绘制不是一劳永逸的。在以往的洪水风险分析中，由于资料不足或选用的研究方法不当，可能出现计算上的误差；由于环境的变化或水利工程的兴建等原因，也可能引起洪水风险分布的变化。对于现行的洪水保险率图，FEMA提供了三种修改的途径：

①资产拥有者向FIA提供足够的科技资料证明其资产被错误地划在特定洪水风险区内了。FIA通过审查，确认其言之有理后，发给其“风险图修改证书”，证明其资产不在特定洪水风险区内。

②地方政府向FEMA提出修改洪水保险率图的要求，如改变洪水风险区划、洪泛区与行政区的界线、洪水水位等，FEMA确认地方政府要求合理后，将安排修订洪水保险率图，发给地方政府“风险图修订证书”。

③在一个区域由于工程建设等原因使洪水风险分布发生显著变化的情况下，FEMA将重新研究绘制该区域的洪水保险率图，发行新版本来代替老版本。

(四)洪水保险率图的制图技术

在贝克公司参观时，主人向我们介绍了洪水保险率图绘制的传统方法与最新方法。

在传统方法中，洪水保险率图分行政区域绘制。对一张图上超出该行政区域的地方则留成空白，不绘出一般的地理信息，以免查图引起误会。一张图上的信息，通常需要人工分绘在十几张大的透明胶片上。这样一旦该图由于种种原因需要修改时，信息未变的胶片可以保留，不必要整幅图全部重画，以减少绘图的工作量。

最新方法采用地理信息系统(GIS)技术，绘出的图完全按经纬度进行切分。图上的地理信息与洪水风险信息全部分层存入计算机，可以很方便地进行修改。地理信息利用遥感技术和全球定位系统(GPS)可以较方便地更新。据介绍，采用新技术后，由于减少了大量的人力，绘图费用较过去减少了20%。

(五)洪水保险率图的应用

美国的洪水保险率图应用十分广泛。在参加了洪水保险计划的社区，保险机构可利用该图确定各类资产的洪水保险费率，资产拥有者们可根据洪水保险率图确定是否需要买洪水保险；新的投资者根据该图可以回避洪水高风险区；洪泛区中已有的单位可以根据该图选择采取适当的防洪保护措施。如我们这次访问的FM公司，从图上发现该公司总部设在特定洪水风险区内后，立刻按图上标注的水位，自建了一条防100年一遇洪水的圩堤；政府部门可根据该图进行洪泛区管理，如在行洪区内禁止修建阻水建筑、洪泛区内新的建筑的基础高程必须高于100年一遇洪水水位；应急指挥部门可以根据洪水量级的预报，由该图估计洪水可能的淹没范围，结合社会经济信息，评估灾害的损失，判断救灾的对象和规模等；洪泛区内的居民可以根据该图选择合理的避难撤离路径和避难地点等。

五、体会和建议

根据考察情况，结合我国防汛工作的实际，有如下体会和建议：

(一)加强与FEMA的国际交流与合作

就防汛而言，FEMA的组织形式与我国国家防汛抗旱总指挥部及其办公室有相似之处，可谓对口单位。中美两国都是大国，对自然灾害都实行分级管理，都有大江大河，洪水规模也差不多。中国人口多，洪泛区开发利用程度高，防洪负担较美国重得多，在防汛方面积累了丰富的经验。美国目前采取的是限制洪泛区开发政策，但特定洪水风险区中已有40%的居民宁肯受灾后不要政府救济，也不愿意参加洪水保险。这说明随着人口的增加，洪泛区开发利用程度的提高是必然的趋势，限制开发的效果是有限的。另一方面，美国的技术较为先进，法制较为健全，有值得我国学习的地方。因此，国家防办与FEMA的国际交流具有双方互利的基础。交流与合作的形式可以包括：

①高层领导人互访，签订合作协议；

②对双方有兴趣的问题组织定期的研讨会；

③先进技术与设备的引进；

④人才培训。

(二)探讨适合我国国情的洪灾保险制度

洪灾保险作为非工程措施，有利于防灾减灾，也为灾后重建家园、恢复生产提供了资金渠道，可以减轻国家负担，从美国的实施情况看，确有显著的效果。美国的洪水保险体制经过40年的探索和调整，有些经验教训可以借鉴。但我国的国情与美国不同，不能简单照搬美国的具体作法。具体想法是：

①建立一个权威性的机构，类似于美国联邦紧急事务管理署(FEMA)下设的联邦保险管理局(FIA)。美国的实践证明洪灾保险应作为专门的险种，并实行全国强制性的保险制度，需要由专门的政府机构管理。该机构应能负责研究并制定我国洪灾保险方面可操作性的法规，如洪灾保险的对象和标准、实施的范围和办法、保险费率的确定等，并统一全国洪水保险费的管理。

②洪水保险与减灾对策相结合。美国洪水保险的成功经验之一是以社区为单位参加，而社区参加洪水保险的前提条件是推进洪泛区管理与实施减灾措施。我国实施洪灾保险有一定难度，可以先进行试点。如在蓄滞洪区实行洪水保险，可结合蓄滞洪区安全建设进行。

③确定适当的洪灾保险对象和标准。美国国家洪水保险的对象有严格的限定，保险费率与具体区域的水灾风险有关，赔付有一定的限额。我国的洪水保险也可以先保房产和小型乡镇企业，这有利于重建家园恢复生产。洪灾保险标准，根据我国情况，不宜定得过高。

④绘制洪水风险图。从美国的实践来看，许多社区由于没有洪水风险图而不能参加到计划中来。为此国家要及早制定统一的规范和标准，安排试点，逐步推广。

⑤建立灾情核查系统。灾情核查是洪水保险的重要环节。美国FEMA与私营保险公司的灾情核查分别有其不同的组织方式。结合我国的情况，有必要建立核灾的班子，组成人员可以由各有关各部门的人员组成，同时成立一个专家评估系统，对灾情损失作出评价，对损失值作出结论，这个专家评价系统应是有权威的。

(三)全面开展洪水风险图的编制工作

美国投入了大量经费，完成了全国洪水风险图的编制工作，并根据情况的变化，不断修订风险图，充分说明了洪水风险图的重要性。我国从80年代中期起，水科院与有关流域机构合作，开展了部分区域的洪水风险研究和洪水风险图绘制工作。浙江省防办近年在全省开展城镇洪水风险图的编制工作，已绘成的风险图在防洪减灾中发挥了很好的作用。建议在此基础上进一步总结经验，争取“九五”期间，逐步完成我国主要江河流域、重点防洪城市、分滞洪区、水库紧急泄洪或溃坝的洪水风险图。洪水风险图的编制工作量大、技术性强，为保证图的质量和权威性，需要解决如下问题：

①由国家防总组织制定适合我国特点和防汛工作需要的洪水风险图编制手册和有关技术规定；

②落实经费渠道；

③确定组织方式，充分发挥水利科研、规划与设计部门的作用；

④落实审批制度，使正式绘制的风险图能够成为规划与执法的依据。

(四)加速建立防汛防旱信息数据库和计算机网络系统

美国各部门都建有各种信息数据库，随着信息高速公路的建成，实现了资源信息共享，在防灾减灾中发挥了巨大作用。FEMA在飓风袭击佛罗里达州、通讯完全中断的情况下，能够仅仅依靠自行开发的灾害预测模型，利用计算机网络上传递的气象预报信息和从有关数据库中检索出的社会经济信息，就对灾情做出准确的预报，立刻绘制成图，摆到克林顿总统的办公桌上，为减灾决策提供依据，可见这套系统的效率和效益。为了实现我国防汛系统信息资源共享，必须要统一信息的内容和格式，建立必要的规章和制度。除了各地区、各部门分别建立好自己的水文、气象、防洪工程、防汛物资储备等信息数据库外，为了满足洪水灾情评估与洪水风险图绘制的需要，有关的地理信息和社会经济信息的分区、分类原则及内容和格式要求等也需专门做出规定。

(五)统一组织资料的翻译

这次考察带回大量英文资料，内容十分丰富，包括美国在洪泛区管理、洪水保险、应急事务管理方面的法规、规划、手册、指南及其它技术资料，有一定的参考价值。建议有选择地组织翻译，供国内同仁参考。