水行政监督管理论文

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在世界四大灌溉文明古国中，中国的水利文明是唯一传承下来而没有消失的文明。历史时期一些水利工程的兴建无疑具有里程碑的地位，然而工程运行数百年乃至千年不衰，却不能不归功于管理的完善。古代水行政管理是各时期政治、文化的构成部分，也反映了当时科学技术水平和社会道德准则。厘清古代水行政沿革的脉络，对于认识水利文明的内涵无疑是重要的。

1、国家水行政管理的起源和完善

1.1先秦时期的水官

先秦文献记载了远古时以水、木、金、火、土五行来设官管理社会各业，以及各行长官封神的情况，“木正曰句芒，火正曰祝融，金正曰蓐收，水正曰玄冥，土正曰后土。”2相传夏时少皡有四叔，重、该、修、熙。他们分别掌金木及水，“世不失职，遂济穷桑，此其三祀也。”3其中修和熙的子嗣相代为水正。

1，杨炽，《汉穆拉比法典》（北京：高等教育出版社，1992年），页38-40

2，3引自《春秋左传集解》〈昭公二十五年〉（上海：上海人民出版社，1977年），页1576

据《周礼》记载，西周时天下各官分别为天地春夏秋冬六官，管理粮农、户籍、税赋、兵制、刑法等，其中冬官为水官。《诗经》追述周的先人，为了治理天下，“乃召司空，乃召司徒”。4

西周以大史、大祝（典祀）、大卜、大宰、大宗、大士，即以“六大”主持宫廷事务；以天地春夏秋冬六官，分四司、宰和伯职掌天下。其中天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空，号称“六卿”。根据《周礼》司徒掌籍田和农业生产、司马掌军队，司寇掌刑法，司空掌工程营造和管理。春秋战国时水官之属有川师、川衡，水虞、泽虞等，都是职掌水资源和水产的水官，如水虞和渔师负责征收水税。《礼记·月令》“是月（冬月）也，乃命水虞渔师收水泉池泽之赋，毋或敢侵削众庶兆民，以为天子取怨于下，其有若此者，行罪无赦。”5

即在冬月，水虞、渔师征收“水泉池泽之赋”，但如果苛税重赋，扰民过甚，则官员处以重罪。管理沟渠的管理有“雍氏”，“雍氏掌沟渎浍池之禁。凡害于国稼者，春令为阱擭：沟渠之利于民者；秋令塞阱杜擭。”阱擭为捕捉野兽的陷阱，深为阱，浅为擭，这里应泛指沟渠。6

战国时，齐桓公与管仲论除五害之道，管仲答：「请为置水官，令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人，率部校长官佐各财足；乃取水（官）左右各一人，使为都匠水工，令之行水道，城郭堤川沟池、官府寺舍及州中当缮治者，给卒财足。」7管仲提出了

①水官应由懂得水利的人出任；

②水官分工及人事配置：掌经费的大夫及大夫佐各一人；取水官二人，率领水工，督导兴作之事。这里管仲提出了水的部门管理、职官以及公共工程的概念。又《管子·立政》「绝水潦，通沟渎，修障防，安水蒇，使时水虽过度，无害于五谷，岁虽凶旱，有所秎获，司空之事也」。8

这段文字实际也是以司空为长官的部门在防洪、土木营建方面职能的概括。战国时司空是中央的重要行政长官，秦汉虽然中央和地方都有设司空，但已经演变为低级官吏。主管王室内府宗正，设都司空；掌山海池泽之税、皇室山林及工程的少府设左右司空；侯国及郡县均有司空，军队有军司空，主管监狱、劳役的小吏也是司空。东汉大司空恢复了战国司空的职能，但魏晋以后司空一职逐渐式微，隋唐基本不设。

1.2秦汉中央的水利机构及职官

秦建立了君主中央集权政体，官制上仍延续战国官制即公卿制，中央的官员都在朝廷内直接协助君主处理朝政。西汉中央开始分化出专业性质较强的政务机构及公卿朝官。东汉时出现专业机构形态的三公制。水行政机构及其属官大致也是这时出现的。

4《诗经》〈大雅〉,《十三经注疏》，（北京：中华书局，1979），页510

5《礼记》〈月令〉,十三经注疏本，页13821

6《周礼》〈秋官〉，十三经注疏本，页885

1.2.1秦汉中央各寺（府）中与水行政管理有关的卿官：

①太常（秦秦及西汉景帝前称奉常），卿中最高地位的机构，负责宫廷供奉及礼仪事务。其属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医，以及均官、都水。属官之下各有令、长、丞、长丞。相应都水之下则有都水令、都水长或都水长丞。太常所属的都水及令长管理皇家园林水泽，都水也管理京畿范围内的堤防陂池等；汉武帝时设置水衡都尉，掌上林苑，下辖五丞，属官也有都水。但水衡都尉是专门管理内廷事务的官。9

②少府，掌管内廷经济，属官有六丞、十六官令丞，以及胞人、均官、都水三长丞，以及谒者。少府的都水负责征收山海池泽税以及粮赋，谒者代表中央出使执行公务和祭拜山海河川诸神。

③大司农，秦称治粟内史。汉景帝后元元年（公元前143年）改名大农令，武帝太初元年（前104年）又改。大司农有两丞，其下属官有五令丞，以及都水等六十五长丞。大司农是掌管国家经济、籍田、灌溉的重臣。

在太常、少府、大司农都设有都水属官，职掌与官署是联系的。属太常的水官，是京畿地区和皇家园囿内水官；少府的水官负责收渔产及与水资源有关的税；大司农下辖的都水长丞是决策水政务，主持水利工程的国家水行政长官。如武帝元光时，大司农郑当时规划关中漕渠，提出「引渭穿渠，起长安，并南山下」，他的建议被采纳，使关中地区民田得以灌溉，节省了漕粮运量。10

1.2.2尚书、三公及与水行政管理有关的机构及朝官

秦汉时中央职官已经有了职能方面的分工，水行政方面则尚书和司空系统的许多重臣都有负有责任。

①尚书，秦置。汉武帝前只是皇帝身边从事文书的近臣，武帝时尚书分曹，设置郎官，成为皇帝身边的秘书组织，后称尚书省或尚书台，具有决策职能。尚书省设令、丞、僕射、丞相、御史、都尉等官名。属官中水曹，主持缮治、功作、盐池、苑囿。

7《管子》〈度地〉，《诸子集成》（北京：中华书局，1957年），页304

8《管子》〈立政〉，诸子集成本，页11

9《汉书》〈百官公卿表〉（北京；中华书局，1973年），页735：「水衡都尉，元鼎二年初置，掌上林苑，有五丞。属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、锺官、技巧、六厩、辨铜九官令丞。又衡官、水司空、都水、农仓。又甘泉上林，都水七官长丞，皆属焉」；

10《史记》〈河渠书〉，周魁一等，《二十五史河渠志注释》（北京：中国书店，1990年），页6

汉成帝建始时（公元前32年—前28年）黄河在馆陶决口，泛滥于华北四郡32县，这次大水灾朝廷所实施的救援、堵口等措施和行动，涉及了朝廷的许多官员，由此可见汉水行政及水官分工及职责。御史大夫尹忠因为提不出治河方案，而被皇帝责难，「对方略疏阔，上切之，忠自杀。」11

鸿嘉四年（公元前17年）渤海、清河、信都河水溢，「河堤都尉许商与丞相使孙禁共行使，图方略。」尚书省在决策方面的职能是比较明确的。

②大司空。西汉末王莽专权时，改丞相为大司徒、御史大夫为大司空，东汉时以太尉、司徒、司空为三公新名号。王莽时，征能治河者以百数，会商治河之策。其中大司马史张戎、御史韩牧、大司空掾王横等皆应诏议治河。桓谭《新论》称张戎「习灌溉事」，称韩牧、王横「善水事」。12

1.3地方水行政长官制度建立

秦汉建立了完善的郡县地方行政管理体制。郡县「有水池及鱼利多者，置水官，主平水，收渔税。」13

正官以下水官即都水掾和都水长，西汉末王莽改制，一度改称司空掾，如《汉书·沟洫志》载桓谭为沛郡司空掾，建议征集无产业之人，县官给衣食，使其修治河堤，为公私两便。14

可见堤防建设和管理主要由郡县负责，司空掾是主要的负责官员。秦汉以后郡县水利官员设置和职能是最稳定的，变化的只是官称。70年代都江堰出土的东汉用作水则的石人，为建宁元年（168年）都水掾、都水长所刻。宋代金石家赵明诚从晋护羌校尉、边郡守彭祁的碑上，列出晋水官，大致有水部都督、东都水、蜀渠都水行事、蜀渠平水、中部劝农，西部劝农等水利或农业官称的官吏名。15

这些职官分属中央的尚书（中书）省和司农寺两大系统，都水行事、平水、劝农均为地方管水的官吏。南北朝时西域高昌国沿用汉代官制，地方官也分曹各理政事，「诸城各有户曹、水曹、田曹」。16

楼兰国的出土文书上也记有「水曹」这样的官称。17水曹是主管灌溉的官，在西域各国普遍设有这一职官，说明水资源缺乏地区为了加强用水管理，水官的设置受到特别重视。

1.4河堤使、河堤谒者及遣使制起源

秦汉时与水行政管理有关的官员分属尚书和公卿两个系统，皇帝根据需要经常从中派遣官员，并临时授以使职，其中最经常的是向灾区派出的谒者，

11《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页26

12引三国·如淳注，《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页35

13《后汉书》〈百官五〉，中华书局本，页3625

14同1，页34-35

15宋·赵明诚，《金石录》，四部丛刊续编第48册（北京：中华书局，1990），页8-9

16《周书》〈异域·高昌传〉，中华书局本，页915

17林海村，《楼兰尼亚出土文书》（北京：文物出版社，1985），第481号记载：「水曹，泰始二年八月人囗下张掾。」楼兰遗址在今新疆罗布泊

这样的官员是驻黄河堵口或河堤施工现场的特使。因为遣使是临时的，皇帝授以的河堤使、河堤使者、河堤都尉等官称也是临时的。有时也从地方官员中调遣，如西汉末哀帝时，弘农（治长安）吏平当领河堤使。武帝元光时（公元前134年—前129年），黄河瓠子堵口，「天子使汲黯、郑当时兴人徒塞之」，18

郑当时是大司农的官员。如鸿嘉四年（公元前4年），许商和孙禁巡视黄河，考察堤防。许商为匠作监大匠，孙禁为尚书省丞相。成帝建始时（公元前32年—前28年）黄河在馆陶决口，泛滥于华北四郡32县，「遣司农非调调均钱谷河决所灌之郡，谒者发河南以东漕船500艘，徙民避水居丘陵九万七千余口。河堤使者王延世使塞。」19

王延世蜀郡资阳人，官居校尉，因堵口有功，而拜光禄大夫，秩中二千石，赐爵「关内侯」。20

这次水灾救援行动涉及了司农（非调、谒者）和尚书的官员。河堤谒者有时是一种特别的授衔。东汉永平十三年（公元70年）王景因治河有功，三迁至侍御史。永平十五年（公元72年）王景再拜为河堤谒者，赐车马绢丝及钱。21

魏晋时河堤谒者似乎已经是中书省常设的官职了。晋泰始时，车谊任河堤谒者，「时颇有水旱之灾」。泰始四年（268年）傅玄（217-278）上书建议应将河堤谒者增至5人，将全国分为五部，五人分管；他还说车谊不知水事，建议调任其他职位，召前河堤谒者石恢官复原职。他称石恢「深精练水事及田事，知其利害，乞中书召恢，委曲文其得失，必有所补益」。晋武帝十分赞赏傅的建议：「此诚为国大本，当今急务也」。22

从傅玄建议中可以看出河堤谒者不仅是防洪治河方面的使职，似乎相当于中央水行政的的官员。北魏末期设三台：御史、都水、谒者三台。都水和谒者两个职官的设置，使隋代水政务和事务两个机构呼之欲出了。

2、隋唐以后条块结合的水行政与专业管理体系建立

隋代重新建立了一统的中央政权，整个中央官制的发展进入了新的阶段。隋唐时期建立在三省九卿的中央政务和事务两大体系下的水利管理机构也随之成熟。隋唐建立的中书、门下、尚书三省同为国家最高政务机构，分别负责决策、审议和执行。并将政务分为六部来分理，即吏、户、礼、兵、刑、工。至此，中央水官（隶属于工部）和地方水官（隶属于地方政府）条块清晰的水利管理体系形成。此外，通过御史台与监司的外派，形成了跨行政区划的专业系统，以及水利的稽查系统。

18《史记》〈河渠书〉，二十五史河渠志注释本，页5

19，20「非调」为司农寺属官之一；《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页26

21《后汉书》〈王景传〉，中华书局本，页2465

22《晋书》〈傅玄传〉，中华书局本，页1322

2.1隋唐中央水利职官

隋唐所谓尚书、中书、门下的三省制构成中央政权的主体。三省制形成了三权分立。概括起来，即为「中书出令，门下封驳（审议），尚书受而行之」，使决策、审议和行政三方互相牵制，避免专断。中书是掌管皇帝印玺的机构，置中书令，侍郎为正副首长，属官有谒者（初称舍人）、通事谒者；门下设侍中，平章事等官。尚书总理全国政务（相当于今国务院），制度规定：尚书令一人，左右丞相（僕射）各一人，是正副首长。以下设吏、礼、兵、都官（后来称刑部）、度支（后称户部）、工六部。尚书省的六部为此后各代国家政务机关设置所遵循。六部各设四司，共二十四司。

2.1.1工部及寺、监中之水官

工部是尚书省的一部，工部设尚书一名，正三品，侍郎一人。所属工部、屯田、水部、虞部四司。各司设郎中一员（从五品上），员外郎一员（从六品上），主事二人（从九品上）。下还有令史，书令使，掌固等。水部职掌国家水政，如《唐六典》所规定：「水部郎中，员外郎掌天下川渎陂池之政令。以导达沟洫，堰决河渠。凡舟楫溉灌之利，咸总而举之。」25

隋唐中央仍设五监（司），是接受三省指令办理各有关事务的部门。其中包括国子、少府、将作、都水、军器。监、少监为监的正副首长。其中将作监负责宫城营缮和工程建设，都水则负责水利、桥梁建设和管理。都水监由此诞生。

2.1.2都水监及职能

秦汉以来，中央卿监设都水使者或谒者，作为中央的遣使经理防洪治河。东汉中央设河堤谒者5人，都水为地方行政长官的属官。魏晋南北朝中央置都水台，设都水使者。隋代改使者为监，官至四品。唐贞观时改为都水监，设使者二人，正五品上。都水监成为诸监之一。唐以后，都水监及长官设置不再有大的改变。都水监，下有舟楫、河渠二署。长官称使者、都尉，下属官有主簿、录事，府、史、掌故等。都水监是中央的执行机构。《唐六典》对都水监属的官员职责有细致的规定，并为以后各代所沿袭。

①都水使者：「都水使者掌川泽、津梁之政令，总舟楫、河渠二署之官署。辨其远近，而归其利害；凡渔捕之禁，衡虞之守，皆由其属而总之。」26

②监丞、主簿：「丞掌判监事。凡京畿诸水，禁人因灌溉而有费者，及引水不利而穿凿者。其应入内诸水，有余则任王公、公主、百官家节而用之。主簿掌印，勾检稽失。凡运漕及渔捕之有程者，会其日月，而为之糺举。」27

都水监根据需要派出官员，或临时任命当地官员并赋予职权。如泾阳三白渠分水口置泾堰监，渠堰使。28

大历二年（767年）高陵令刘仁师任渠堰使，处理郑白渠水利纠纷。渠堰使也代表都水监巡视地方水利，如贞元（785-805年）初京兆少尹郭隆任渠堰使，巡视京兆各县水利情况。

2.2地方农田水利、漕运的官制

唐代农田水利工程由州县等地方行政长官主持修建和管理，中央通过遣使控制地方水利工程的建设和管理。如贞元六年至十六年间（790-800年）淮西节

23《宋史》〈职官〉，中华书局本，页150

24《金史》〈百官〉，中华书局本，页1322

25唐·李林甫，《唐六典》卷7，陈仲夫点校，中华书局，1988，页225

26《唐六典》卷23，中华书局本，页598-599）；《旧唐书·职官》对都水监职能的记载有所补充，「凡虞衡之采捕，渠堰陂池之坏决，水田斗门灌溉皆行其政令。」

27同6，页599）

28据《玉海》〈陂塘堰湖堤埭〉，唐泾堰监、渠堰使条：「<（唐）会要>大历四年三月十五日敕：泾渠监先废，会复置。贞元四年六月二十六日，泾阳三白渠限口京兆尹郑叔则奏，六县分水之处实为利害，请准诸堰例，置监及丁夫守监。」可见泾堰监兴废不常。度使吴少诚擅开决司、洧等河灌溉，致使漕船停运。吴少诚竟不听诏令中止。后遣卢群出使蔡州。卢群「凡数千百言，谕以君臣之分，忠顺治义，少诚乃从命，即停工役。」29

节度使公然冒犯漕运优先的用水原则，反映出当时朝廷对方镇和地方管理权威的式微和节度使势力的强化，但当时中央仍握有水权控制大权。对于涉及多个行政区的水利工程，中央还采取赋予官员职使的办法，使其能够主持工程建设。开元十六年（728年）河北大水魏州刺使宇文融建议垦故河道为稻田，以减少漕粮运输开支，玄宗采纳他的建议，使领宣抚使，决九河使两职。后来宇文融动用大量劳役，「兴役纷然，而卒无成功」30

唐代中期，将全国设十方镇，各镇以节度使领兵镇守，因为节度使在所在地区领营田使、支度使、观察使，所以逐渐拥有统治地方的财政、兵政实权。在河南、河北、陇右、朔方、范阳等道或镇许多水利工程系节度使所主持。唐代首都长安和东都洛阳的粮食供应大多从淮河和长江流域调运，漕运管理主要由中央派出的使职执行。开元二十一年（733年）玄宗拜京兆尹裴耀卿为黄门侍郎、同中书门下平章事，充江淮、河南转运使。他任职三年，运粮七百万石，省陆运四十万贯。这是转运使之职正式设置，后来成为唐宋重要的使职，负责运河工程管理和漕粮运输。

3、宋元工部、三司和诸寺监系统的水利职官

宋初中央政务机构继承了唐代三省六部及司监制，后来逐渐变为中书门下主管政务，枢密院管军政，三司（盐铁、度支和户部）管财政，三者鼎足而立的中央官制，大权集中于皇帝。为了加强中央集权，尚书省官称和实职分离。三省、六部、二十四司官多是拿俸禄的空名，除非皇帝特命，并不管本部职事。只有通过皇帝的任命才任实际职务。北宋初水部如同虚设，「水部判司事一人，以无职事朝官充。凡川渎、陂池、沟洫河渠之政，国朝初隶三司河渠案，后领于水监，本司无所掌。」31

元丰（1078-1085年）以后水部实权加强，主要体现在改制后员外郎实行本司事。规划水利工程、调度经费和对地方官员水利政绩的考核。水部下设6分案4司，有官员30多人。元代废除门下和尚书省。由中书省、枢密院、御史台分掌政务、军务、监察三权。此外，地方设行中书省，为中央的派出机构。宋汴京排岸司和纲运司，以及元代都水监、都水分司或行都水监的设置，标志跨行政区划的运河、黄河和漕运的主管部门管理制开始取代临时性的遣使制度。

28《旧唐书》〈卢群传〉，中华书局本，页3834

29《新唐书》〈宇文融传〉，页4559

31《宋会要辑稿》〈职官〉一六之三（北京：中华书局影印本，1957年），页2723

3.1宋元三司的水利行政职使三司相当于唐的尚书省，三司长官称「使」，盐铁司下设七案：兵、胄、商税、都盐、茶、铁、河渠等；度支下面设八案：赏给、钱帛、粮科、常平、发运、骑、斛斗、百官等；户部设五案：户税、上供、修造、曲、衣粮等。盐铁司主要负责漕运、防洪，以及堤防兴建；度支司常平则对水利工程建设经费筹集、经营负直接责任。三司派出河渠使、发运使、转运使，行使农田水利建设、运河管理和漕粮运输的管理。熙宁九年（1076年）：「诏常平、钱谷、庄产、户绝、田土、保甲、义勇、农田水利差役、坊场、河渡，委提举司专管勾，转运使副使判官兼领。其河渠非为农田兴修者，依旧属提点刑狱司。」32

3.1.2司农寺对地方农田水利的管理

宋代九寺诸监仍被保留，神宗前司农寺并无职权，熙宁三年（1070年）「诏司农寺专主天下常平、广惠仓，农田水利差役事。」33具体政务是每年奏报仓储存钱、贷款、农田水利等。关于农田水利需奏报的内容有：「天下水利兴修过若干处所；役过若干人功，若干兵功，若干民功；淤溉到田若干顷亩，增到税赋若干数目；天下农田开辟到若干生荒地，增到若干赋税，天下差役更改过若干事件，宽减得若干民力。」34元代大司农司对水资源、重要农田水利工程的管理拥有行政管理权。如陕西泾惠渠分水权归属大司农，《泾渠图说》：「诸渠至元十一年九月初二日，准奉大司农司劄付呈准中书省劄付，先后讲究定条画使水法度内一款节文。……并令河渠司官管属听授节制。每渠直渠长一名，依泾水例请给申破水直。」35

3.1.3河渠司、都水监职使

皇祐三年（1051年）置河渠司「专提举黄汴等河堤功料事」，河渠司行政长官李仲昌居宰相位，机构级别与三司同。「至和二年十二月以殿中丞李仲昌都大提举河渠司，以仲昌知水利之害，特任之也。」36置河渠司后，黄河、汴河工料组织仍出现问题。仁宗嘉祐三年（1058年）设都水监，撤消河渠司。熙宁时撤消沟河司（天圣四年（1026年）置，管汴京城中沟渠），黄河、汴河堤防和汴京沟渠均归都水监管理。可见宋代都水监的职能主要是防洪、防汛管理。都水监以监和少监为正副长官，属官设丞和主簿等。37

32《宋会要辑稿》〈职官〉四三，中华书局本，页3275

33《宋会要辑稿》〈职官〉二六，中华书局本，页2921

34《宋会要辑稿》〈职官〉二六，中华书局本，页2921—2922

35宋·宋敏求，〈泾渠图说〉，《长安志》（南京：1931年刻本），页10

36《宋会要》〈职官〉五之四二，中华书局本，页2483

37《宋会要辑稿》〈职官〉三○，中华书局本，页3000

宋都水监受命于皇帝外派，称判都水监。如商胡决口后，英宗治平元年（1064年）故道疏浚工程，「遣判都水监张巩，户部副使张焘等行视，遂兴工役，卒塞之。」38后都水监与户部共同考察后，提出堵口方案，再行施工。都水监也根据需要，设置临时机构，或称外「都水监」。39

熙宁六年（1073年），置疏浚黄河司。此外如提举汴河司，提举东流故道等均是因工程而临时设置的。通常都水监与负责漕运的使职和地方共同受命承担工程。庆历八年，黄河商胡决口后，黄河分为北流和东流入海，此后经年兴工治河。都水监与河北转运司分管施工劳动力和物料组织，提刑使、安抚使以及沿岸地方官吏全部参与其中。都水监对地方重要水利工程行使的是督导职能，派出监使出巡。路是直接主持者，府（州）、县施工管理和征集劳动力具体施工。如崇宁四年（1105年），苏秀湖州征集开江兵1400人，疏浚吴淞江。提举两浙路常平等事徐确奏报当时疏浚情况时说：「华亭、昆山县知佐每季轮那巡视，具有无淤塞去处关报本州县及监司。并委苏秀二州通判半年前去检点。监司依分定岁巡，亲往检察。开江使臣若能用心开淘，并无涨沙堙淀，任满减二年磨勘。如敢弛慢却致沙泥堙淀，即展二年磨勘。逐县知佐，并两州通判，如不依立定日限，逐时前去点检，亦令监司点检，勘劾施行。从之。」40徐确的奏报，反映了都水监与地方各级的工作关系。

2.1.4元都水监、河渠司

元代都水监主要职能是防洪和管理运河，驻外的河渠司则参与地方水利工程，「元有天下，内立都水监，外设各处河渠司，以兴水利，修理河堤为务。」1元都水监，设监二员，少监一员、监丞二员；都水监领河道提举司。与此前外派使者不同的是，元代经常根据需要设置机构，如行省之制。都水监在京畿外设置行都水监（管河堤和防洪），都水庸田使司（管农田水利），在大都置大都河道提举司（管理漕河）。开始多数机构是因事临时设置的，如至正六年（1346年），因河决为患，设河南、山东都水监，「以专疏塞之任。」至正八年二月河水为患，于济宁郓城立行都水监。为了疏浚太湖下游河道，泰定二年（1325年），松江置都水庸田使司，后几罢几置，逐渐成为常设。至正十二年（1352年）为了减少北粮南运，于汴梁立都水庸田使司，「掌种植稻田之事」，庸田使司有使二员，副使二员，佥事二员，首领官、经历、知事、照磨各一员，司吏十二人、译吏二人，也成为常设机构。

元代河渠司与宋河渠司性质有所不同，元河渠司是工部屯田司派驻地方监管重要水利工程的机构，长官称屯田总管兼河渠司事，官阶较低。42

中央对重大灌溉工程的管理主要是水资源分配，一般的运作程序是大司农提出用水方案，中书省批复后，由河渠司监督执行。如陕西泾渠配水额由大司农上报中书省，批准后，「并令河渠司官管属听授节制。每渠直渠长一名，依泾水例请给申破水直。」43

此外，河渠司监督工程管理情况，「旧例三限、平石两处系关防分水禁限，五县各差监户一名，与都监一同看守限口，每日探量尺寸，赴司申报。」44

3.2宋元时国家防洪、防汛的管理机构的完善

汉代，黄河沿岸郡县置官管理河堤。东汉永平十三年（公元70年），王景治河成功后，「（明帝）诏滨河郡国置河堤员吏，如西京旧制。」45

在中央政权的直接过问下，构成了沿岸州县行政长官或属官职掌的，跨行政区划的防洪防汛专业管理体系，负责经费、物料、劳力调配工作，以及以堤段为单位的民间巡守、抢修和管理基层组织的管辖。尽管这样的机构和主管官屡设屡废，但是各历史时期中央政权无不予以极大重视。五代时天福七年（942年）高祖石敬瑭令开封府尹、各处观察防御史、刺使等兼河堤使名，负责河防，「差选职员分擘勾当，有堤堰薄怯、水势冲注处，预先计度，不得临时失于防护。」46

从官员配置上保障了防洪防汛的常规管理。宋初太祖乾德五年（967年）「诏开封、大名府、郓、澶、滑、孟、濮、齐、淄、沧、棣、滨、德、博、怀、卫、郑等州长吏，并兼本州河堤使。」47

五年后太祖规定开封等沿河17州府，各置河堤判官1名，以本州通判兼任。金世宗时继续这一建制，「沿河四府十六州之长贰皆提举河防事，四十四县之令佐皆管勾河防事。」48

此外，在黄河下游设二十五埽，每埽置「都巡河官」，下领「散巡河官」，散巡河官管埽兵若干负责险工段的监管。此后直到明清地方长官均兼河防官职。

38《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注释本，页61

39同38，页141

40《宋会要辑稿》〈方域〉，中华书局本，页7602-7603

41《元史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页236

42《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注释本，页285

43,44宋·宋敏求，《长安志》〈泾渠图说〉，1931年刻本，页10

45《后汉书》〈王景传〉，中华书局本，页2465

46《册府元龟·邦计部》〈河渠二〉，（北京：中华书局影印本，1957年），页5956

47《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注释本，页39

48《金史·河渠志》，二十五史河渠志注释本，页216

3.3漕运专业管理的起源

有关漕运专业管理机构设置的记载始于宋代。北宋在开封设排岸司和纲运司，将漕运分为两个系统：排岸司负责运河工程管理、及漕粮验收、入仓；纲运司负责随船押运。两司下领指挥，属于武职系统。运河所经的曹郓济泗州和广济军均设排岸，置15指挥，有兵士7500人，每年春初准纲司差配上纲执役。汴京有排岸分司四处。据《宋会要》记载：汴京四排岸司：东司在广济坊，掌汴河东运，江淮等路纲船输纳及粮运至京师，分定诸仓交卸，领广济装卸，役卒五指挥，以备卸纲牵驾，以京朝官二人充任。西司在顺城坊，领汴河上漕，以京朝官一人负责装卸；南司在建宁丰台，领惠民河、蔡河，京朝官一人充任，广济两指挥一千人为额；北司在崇宁坊，建隆三年置，领广济河，以京朝官一人充任。49

排岸管河道入仓和纲运管押运，从管理上纲运司服从排运司的调度，验收、卸粮、入仓等重要环节均由排岸司主持，业务上两司之间有比较严格的交接制度。50

4.明清内阁及六部制下的水利与河漕机构

明洪武十三年（1380年）废中书省，设以大学士为首的内阁，六部作为中央的重要政务机关事权有所加强。这一官制在清代被全盘继承。水行政部门继续属工部中的水部。清代由于工部对工程经费的审计制，而强化了中央对堤防、漕运、海塘等工程建设的控制。明代永乐九年（1411年）直接由皇帝委派的总理河道，开始了河道和漕运总督负责制。隋唐以来的重要事务部门都水监也被总督领导下的分司和道所取代。明清朝廷的卿监事权被削弱，以都察院和太监充任的使职则强化了水利建设和管理的稽查制。

4.1工部

明清中央机构以内阁取代了隋唐以来的三省制，而在六部直接设置尚书、侍郎，六部的职权和地位有所提高。明工部分四个属部：总部、虞部、水部、屯田部；洪武二十九年改称为营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司。工部设尚书、侍郎、郎中、员外郎、主事等。尚书各司官皆为实际任职之人。明清除黄河、运河的防洪外，其他的水利事务均归地方，工部的主要责任是督导：「凡诸水要会，遣京朝官专理以督有司。」51

除工部之外，六部中户部、兵部也被派出专责主持重大工程或特殊使命。如弘治二年（1489年）黄河开封金龙口堵口，「命白昂为户部侍郎，修治河，赐以特敕，令会山东、河南、北直隶三巡抚，自上源决口至运河，相机修筑。」52

弘治六年（1493年），以兵部尚书刘大夏为副都御史，治张秋决河。53

49,50《宋会要辑稿》〈职官二六〉，中华书局本，页2932

51《明史》〈职官一〉，中华书局本，页1761

52《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页329，331

53《明史》〈职官一〉，中华书局本，页1773

工部的建制和职能为清代所继承。清工部设都水清吏司，握有工程款稽核、估销的大权，凡河道、海塘、江防、沟渠、水利、桥梁、道路、渡船等工程经费，以及河防官兵俸饷、皇差均在稽核估销之列。

4.2河漕总督的创立与管理体系的完善

明初由都察院派遣御史巡视河防和督理漕运。景泰和成化时分别设漕河总督专理。但是，明代总督（理）河漕经常兼巡抚或军务。清代则成为专职，清河道总督从一品，巡抚从二品，并领有御史衔，权力大于一省的巡抚和布政司，有利于防洪防汛期间统一调度军队和地方劳动力及物料。

4.2.1明代河漕总督制与分司制的创立

明洪武十三年（1380年）置都察院，衙门的地位与六部平行。明永乐时开始经常遣工部、户部、兵部侍郎、以及都御史督运、治河。明前期中央不设河漕专官，遇有重大工程及突发事件由皇帝派出主管官员。如永乐三年（1405年），工部尚书宋礼、侍郎金纯主持重修会通河，次年宋礼派往开封主持开封堵口工程。54

景泰四年（1453年）黄河在沙湾决口，北冲运河，命徐有贞为佥都御史专治沙湾。55

景泰二年（1451年）命都御史王竑为总督漕运兼淮扬等四府三州巡抚，驻淮扬。其时，总督漕运还不是专职。成化七年（1471年）命王恕为工部侍郎，总理河道（简称总河）。「时黄河不为患，恕专力漕河而已」56即总理河道一职负责黄河和运河河道及工程，漕粮运输由御史系统的漕运总官兵负责。由此，起源于北宋排岸司和纲运司的专业性质的独立河漕分司管理体系逐渐完善。

明代总河总漕兼有副都御史和佥副附御史衔，如盛应期为总督河道右都御史。后也多兼工部、兵部或户部侍郎衔。如王恕以工部侍郎，万恭以兵部侍郎衔任总河。明代运河在长江以北归中央管理，以南属地方管理。国家管理的地段实行分司驻地制。长江以北分为三段：通州至德州、德州至沛县、沛县至仪真瓜州，各设都水分司，长官为都水郎中。成化十三年（1477年）改为两段，以山东济宁为界。万历时又分成四段：南河（淮扬运河段），分司驻高邮；中河（黄河及泇运河段），驻吕梁；北河（会通河段），驻张秋；通惠河，驻通州，各分司长官为主事。明代，水利工程中还有海塘和长江的防汛实行流域性质的分司驻守，但官员由州县派出，归省督统一调度，州县政府则按辖区范围承担劳工、物料组织。

4.2.2清代河漕总督与道汛管理

清代以总督掌理包括数省在内的大区军政，以巡抚掌一省军政，巡抚受总督节制。河道、漕运总督也都兼有军衔，赋予其节制监察省级行政长官的权力。清顺治元年（1644年）遣御史巡漕，其后置漕运总督，先驻通州，后改驻淮安。漕运总督一人，其属官也位同总督。康熙元年（1662年）河道总督不再提督军务。康熙雍正时设置巡漕御史，分驻淮安、济宁、天津和通州，行督察及催运漕船之责。河道总督按流域来设置，主管防洪治河。各河总督副总督几设几拆。雍正八年（1730年）始分设南河、东河和北河三总督：

①江南河道总督，驻清江浦。管理江苏安徽境内的黄河、淮河和运河；

②山东河道总督主管河南、山东境内黄河和运河，驻济宁；

③直隶河道水利总督驻天津，管理京畿水利及防洪。57

清代河道总督与漕运总督的责任严格分开，漕运总督只管漕粮运输，河道总督管河道和运河工程。道按河段设置，如通永道（直隶的通惠河、永定河，康熙三十七年（1698年）永定河堤防建成后，设南岸分司和北岸分司，雍正时始按统一建制设道）、运河道（运河山东段）、淮徐道（黄河淮安至徐州段）、淮扬道（淮扬运河段）。总河下设若干道、厅，汛及铺，与明代运河和黄河相同。如通永道分管运河通州段和永定河，下设4厅：石景山厅、南岸厅、北岸厅、三角淀厅。道设行政长官同知、通判，属官丞、主簿等；厅设守备、千总、把总等。

长江堤防和防汛一直由沿江地方政府经管。瓜州仪真段因为漕运关系明清都是河漕总督管辖的范围。清前期曾经设有荆江河工厅，「专司防洪，不得委派州县代办。」58

康熙五十四年（1715年）废荆江河工厅，将江堤全部交由地方管理，「康熙五十四年谕：江堤与黄河堤塍不同，黄河水流无定，时常改移，故特设河官看守。江水并不致移，故交与地方官看守。」59

但荆江大堤的抢修经费仍由国库拨出。江汉平原沿江由州县官吏出任堤防专官，各自管理境内江堤和防汛。康熙十三年（1674年）将长江沿线分为两个江防段：

①汉阳段，以知府领江防事；

②武昌、黄州、襄阳、荆州、安陆、德安段，各以六府同知领江防事。知府、同知以下有11县典史辅佐。康熙三十九年（1700年），「责令地方官于每年九月兴工，次年二月告竣。如修筑不坚，以致冲决，将督抚照总河例、道府照府督催官例，同知以下照承修官例议处。」60

地方官承担长江堤防岁修成为定例，工程失事的处罚类似黄河。清康熙五十五年（1716年）和雍正六年（1728年）先后两次动用中央财政资助洞庭湖和江汉平原修筑圩垸，这些圩垸称官垸，后来由地方官吏管理。

54《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页321

55同54，页325，56同54，页329

57《清史稿》〈职官三〉，中华书局本，页3341-3342

58《清会典事例》卷919，（北京：中华书局影印，1991年），页572-573

59,60《清会典事例》卷931，中华书局影印本，页688

5、水利管理的稽察与奖罚

（清）鄂尔泰《授时通考》：「国家司空有总职，水利有专官，省以督之府，府以督之县，而县之陂塘圩堰又莫不有长。重役宪臣之稽查。」61这段话概括了水利管理的两大体系：行政和监察。宪臣则是御史台官员的泛称。御史官制源于战国，是诸王身边以治文书、记事为职的官员，因为经常被差遣外出稽核官吏下属违法之事而具有监察官的职能。秦汉御史大夫位置相当于副丞相，御史属官有侍御史、监御史等，是直接受命于皇帝的中央监察机构。隋唐以后除了直属于皇帝的御史台之外，地方有独立于行政长官的御史建制。

明代将历代相承的御史台改为都察院，并按照当时的行政区划设立十三道监察御史（明末增加为15道）。各道御史巡视范围与省同。明代御史权力之大、人数之多超过前代。在中央都察院设左右都御史，左右副都御史、左右佥都御史；地方称某道御史。各道御史分别承担对本到地方政府的监察任务，还要分别承担中央各衙门不定期的监察任务。其中巡按以纠察地方官为职，称巡按御史。巡按之外，朝廷派遣朝臣以都御史、佥都御史衔到地方监管军民和财政，如巡视防洪和漕运。清代继承了明御史系统建制，但中央不设佥都御史，地方监察御史增为二十二道。古代御史对水利建设和管理的参与主要表现在两方面：派遣出使水利工程建设的管理职务（见本节三）；行使工程建设、管理及重大事故的人事和财务稽查。

5.1对人事及行政管理的稽查

水利工程不仅建设投资巨大，而且维持经年运行需要不懈的维修经费和工程管理。此外，水利工程的安全运用还与建设标准以及河流、降雨等自然因素密切相关。工程失修或失败是人祸还是不可抗拒的天灾，经常难以准确界定。这些特点决定了水行政的法规约束、管理稽查尤其重要。古代水政方面，御史体系一直发挥了重要的稽查职能，并握有官员奖罚升谪的大权。

4.1.1监察机构对水利工程及管理的稽查

唐代以后，农田水利建设和管理是地方政府的事，司农寺负有考核的责任。北宋宣和二年（1119年）有人批评地方水利监督不力：「为监司守令者，虽有劝农之名而不考其实；为提举常平县丞者，虽有农田水利之职，而不举其事。」62

建议监司恢复其对地方行政长官农田水利业绩的监察、督导与考核之职，建议监司考察地方农田水利的成绩，应以「四证」举证，即荒地、农户数、米价、租赋。中央对水利建设经费和水利工程管理的控制还通过御史体系的稽查来实现。以都江堰为例。宋代都江堰管理分为稽查、行政管理和工程管理三个层次，即「差宪臣（指御史台的官员）提举，守臣提督，通判提辖。县各置籍，凡堰高下、阔狭、浅深，以至灌溉顷亩，夫役工料及监临官吏，皆注于籍，岁终计效，赏如格。」63

即提举官由御史充任，经常性的巡视；地方行政长官即路和州共同负责灌区的水政，县官主持岁修及日常的工程管理。都江堰的工程形制、岁修劳役工料，以及岁修主持的官吏等工程及人事情况均造册存档以供稽查。元代都江堰岁修，经费征收于民，上报工程项目繁多。元统二年（1334年），佥四川肃政廉访司事吉当普实地考察渠首岁修工程后作了大幅度的削减，「得要害之处三十有二，余悉罢之」，并将一些竹笼结构的堤堰改为砌石。省御史台上奏其功，惠宗下诏制文立碑以表彰。64

吉当普对都江堰岁修的干预，证明他负有对省，州、县地方政府稽查的责任。明弘治时，都御史丘鼐以都江堰灌渠上豪权势要多私建碾磨或开小渠引水，建议四川增加宪臣一员专门提督水利。为此，弘治三年（1490年）「升刑部员外郎刘杲为四川按察司佥事，提督水利。」65

5.1.2对防洪防汛管理部门及河官的稽查

御史有对政府机构及官员的监察责任。宋代御史就经常被授权审理河官。庆历八年（1048年）黄河在澶州商胡埽决口。至和二年（1055年），以殿中丞李仲昌提举河渠，内殿承制张怀恩为都监，以30万人在商胡堵口及开六塔河。嘉祐元年（1056年）四月，商胡堵口成功，但不久因为黄河改道全入六塔河，六塔河宣泄不及而黄河向北泛滥。事后，「诏御史吴中复、内侍邓守恭，置狱于澶。劾仲昌等违诏旨，不俟秋冬塞北流而擅进约，以致溃决。」66

李仲昌流放英州，张怀恩流放潭州，其下属官全部夺官去职，「由是议者久不复论河事。」67

商胡堵口之议首先遭到以翰林大学士欧阳修的反对，失败后仁宗不得不处罚主管官员来收场。御史对官吏的考稽，甚至关系官员的升迁和机构的置撤。元至大三年（1310年），河北河南道廉访司（元行省的御史机构）对都水监的考察之后，予以了谴词用句非常严厉的评价，「水监之官，既非精选，知河之利害者，百无一二。虽每年累驿而至，名为巡河，徒应故事。问地形之高下，则懵不知：访水势之利病，则非所习。既无实才，又不经练。乃或妄兴事端，劳民动众，阻逆水性，翻为后患。」68

为此，廉访司建议在汴梁设都水分监，任用懂水利之人，「专职其任，量存员数。频为巡视，谨其防护。可疏者疏之，可堙者堙之，可防者防之。职掌既专，则事功可立。」69

此后，设行都水监，分管巡视御河和黄河。

61清·鄂尔泰，《授时通考》（北京：中华书局，1956年），页319

62《宋会要辑稿》〈食货六三〉，中华书局本，页6084

63《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注释本，页168

64《元史》〈河渠志三〉，二十五史河渠志注释本，页310-314

65《明实录·孝宗》卷36（台北：中央研究院历史语言研究所影印本），1962年，页3

66《宋史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页60

67，68《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注释本，页272-273，69同66,页274

御史还负有对河官政绩考察的责任。清康熙二十七年（1688年）靳辅罢官就是一例。河道总督靳辅治黄，采用多重堤防，以实现其期望的刷沙、淤滩和保堤的目标。御史郭琇弹劾靳辅，说他的举措「内外臣工亦交章论之。耗资巨大而治河无绩，令停筑重堤，免辅官，以闽浙总督王新命代之。」70

御史的职权是皇帝赋予的，积极的方面是形成了国家管理的监督机制。行政长官与监察官的矛盾和冲突是经常的，有时皇帝赋以行政官员以特权，使其独立事权而不必顾忌。明万历帝曾经授予总理河道潘季驯这种特权，「今特命尔前去督理河漕事务，将河道都御使暂行裁革，以其事专属于尔。其南北直隶、山东、河南地方有与河道相干者，就令各该巡抚官照地分管，俱听尔提督。…如有违抗不服，及推诿误事者，文官五品以下，武官四品以下迳自提问；应奏请省，奏请定夺。其提督军务事宜，查照河道衙门原管行事。」71

5.2经费的稽查

宋代，曾经对故意加大工程的预算，然后侵吞工款的行为有严厉制裁规定：超额预算，剩余部分作贪污论，已经收入私库者按监守自盗罪论处。如宋徽宗时针对当时都江堰岁修经费浩大，民不堪其扰的情况，于大观二年（1108年）七月诏书：「自今如敢妄有检计，大为工费，所剩坐赃论，入己准自盗法，许人告。」72清代工部都水清吏司拥有对工程审计的权力。国库拨款的黄河岁修工程、灌溉工程，在500两以内者，每年工程项目造册备案，完工后稽核、估销。工料银超过1000两的岁修和抢修工程，要奏报皇帝御批，另派大臣督修。特许国库开支的江防抢修工程也在此例。清代建立了工程款的审计制度。工部是这项制度的执行部门，御史则负有工程款拨发、开支是否合理的监察职责。雍正二年规定了岁修及抢修经费预估和工款题销的时限：

①岁修工程「本年十月内题估，次年四月内题销。逾限不销者，令授受各官赔修工费」；

②抢修工程「将冲决丈尺，动用何项钱粮报部。工完之日，汇册题销，迟至次年不题销者，如前赔偿。」73

5.3奖罚条例

稽查机制之外，官员政绩功过的奖罚规定是人事管理的主要手段之一。但是，历来缺乏衡量水利管理官吏功过的条例和细则。清代河工《考成保固条例》以河工的保修期量化处罚，这在管理制度建设方面是重要进步。

4.3.1奖励条例及制度

《唐六典》规定渠长、斗门长职责及相应的考评办法，「每渠及斗门置长各一人。至溉田时，乃令节其水之多少，均其灌溉焉。每岁府县差官一人以督察之。岁终录其功以为考课。」74宋代评价地方官员的政绩，水利建设或管理情况是主要依据。如绍熙二年（1191年）光宗诏书规定地方官到任后半年，需要报告应修水利工程数，离任时报告成绩：「守令到任半年后，具水源湮塞合开处以闻；任满日，以兴修水利图进，择其劳效著明者赏之。」75

明清漕运总督和河道总督由朝廷直接委任，总督属官的升迁则主要靠保举，即长官推荐。河道总督离任前，可以推荐一批河官；河工完成后，河道总督在奏报中推荐熟悉河务，勤勉能干的官员，使之受到封赏或优先补缺升迁。河道总督奖励主要是提升官阶和授衔。嘉庆二十五年（1820年）河东河道总督张文浩被赏三品顶带兼右副都御史衔；已革河东道总督叶观潮，道员布政使糜奇瑜，署开归道沈淳彝，同知张坦，及参将、游击等下级官员以蓝翎等。76

5.3.2清代河工处罚条例

顺治初年工部定河工考成保固条例，主要为保障黄河、运河以及海塘堤岸修筑质量而定。条例处罚

①以堤防失事是否在保修年限内外为依据；

②以直接责任还是主管责任为依据。所以条例规定了堤防保修年限，以及责任的定义：经管河道同知、通判为直接责任人；分司道员、总河为主管责任人。处罚标准依据保修时限来决定处罚等级：

①一年内冲决，管河同知、通判降三级调用；分司道员降一级调用；总河降一级，留任。异常水灾冲决，专修、督修官员停俸并修复；

②堤防被冲毁，而隐匿不报，管河同知等官降一级，分司道员降一级调用，总河罚俸一年；

③冲决少而上报多，分别降三级调用，分司降二级，总河降一级；

④有冲决必须在十日内上报，超过规定时间者降二级；

⑤沿岸修防不及时，以致漕船受阻者，经管官降一级调用，该管官罚俸一年，总河罚俸6个月。77后来对顺治河工考成保固条例多次修改。顺治十六年，增加河官离任交接，任职期间差错追诉条款。

康熙十五年（1676年）规定凡是堤防被冲决，责任皆由修守两方共同承担。并对黄河半年、运河1年期内发生冲决，作更严厉的处分，增加了革职、戴罪修筑、停俸督修、工完开复（遣走）、降级罚俸等处罚细则。道光二十一年（1841年）河南祥符漫口，南河同知高步月、协备许镳、祥符上汛县丞秦华曾，千总高振等革职，河道总督文冲亦枷号河干三个月，发配新疆伊犁。78因为黄河决口的处罚非常严厉，以致后来堤防失事的奏报多以漫堤、漫溢淡化堤防被毁的实情。清《河工考成保固条例》尽管有很多不合理之处，但它从条例上制度化了处罚规定，并对失事责任和相应的处罚提出了定量的依据，这在此前的国家法规及制度上是少有的。

70《清史稿》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页504

71明·潘季驯，《河防一览》〈敕谕〉卷1,（南京：中国水利珍本丛书，1936年），页25-26

72《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注释本，页168-169

73《清会典事例》卷904，中华书局本，页434

74唐·李林甫，《唐六典》〈将作都水监〉，页599

75《宋史》〈食货志上〉，中华书局本，页4188

76《再续行水金鉴》〈河水〉，转引《清宣宗实录》（南京：国学基本丛书，1936年），页1392

77《大清会典事例》卷917，中华书局本，页551-552