国土灾后重建整治管理论文

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1998年大水，举国上下开展了惊心动魄的抗洪斗争。由于新闻媒体的全方位报导，几乎把每一个中国人的心都拉到了长江、松花江防洪前线。许多人在问，中国怎么了，搞了几十年水利建设，我们的水利工程为什么如此脆弱，为此各方面的专家发表自己的见解。环境专家认为是长期环境破坏所产生的后果；林业专家认为是长期毁林、水土流失、河道淤塞的结果；有的专家认为大量围湖造田，使湖泊调蓄洪水能力降低是主要原因。其实，这些意见都是对的，他们都指出了我国在国土整治方面所存在的问题。无论是林也好，山也好，河也好，湖也好，都是国土整治的重要内容，相互之间存在着不可分割的联系。

国土整治成为焦点国土整治主要是对我们所生活和居住的地理环境进行综合治理，使我们的生活环境更安全、更舒适。国土整治的内容包括：

治山：对可能威胁人类安全的山体崩塌、滑坡进行治理，开展荒山绿化，保护天然林等；

治水：对江、河、湖的建库、筑堤、护坡、疏浚，提高防洪标准；

治沙：对靠近沙漠地区的农地或公用设施采取保护措施，防止沙漠延伸，减少土地沙化，增加沙漠植被等；

治坡：对水土流失严重的坡地、沟谷开展水土保持及拦砂，防止大滑坡及泥石流的产生；

营林：从保护水源、防止水土流失、阻挡风沙等目标出发，大面积植树造林；

海岸整治：保护海岸免受侵蚀，防御风浪、暴潮、海啸等自然灾害，创造优美的海滨环境等；

地面沉降控制：对沿海地面沉降严重地区控制开采地下水，防止海水入侵地下水，并通过回灌等措施，控制地面沉降。对已产生沉降地区采取排涝措施；

废矿处理：对可能造成污染的矿渣、矿坑废水进行处理，封闭危矿，对采矿塌陷区进行综合整治；

农田建设：减少农田灾害风险，确保农业丰收；

国土减灾建设：提高国土抗御各种自然灾害的能力，如洪水、地震等；

国土生态环境保护：控制国土的污染，保护生物多样性。

根据国家的经济实力，以及民众对生活环境不断提出的新要求，国土整治方面还可能会不断出现新的内容和整治标准。

而98年大水所反映出的问题主要还是我国国土整治缺少总体规划，各行业各行其事；国土生态环境状况恶化，导致洪水灾害放大；国土整治投入不足，防御灾害标准低。对于灾后重建，国务院提出了“封山育林，退耕还林；平垸行洪，退田还湖；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏浚河道”的32字方针。这32字方针所讲的就是针对洪水的国土整治的基本内容，讲到了山、湖、河、人四个方面。这一方针也是对过去错误行为的纠正，在调整人与自然的关系方面迈出了主动的一步。应当说在认识人与自然的关系方面，通过98大水，人们的思想有了飞跃的提高。无论是高层的决策，还是媒体的导向都纳入了科学的轨道。为保持社会的可持续发展，需要加强国土综合整治，以提高国土的安全度及生态环境质量。国土整治要尊重自然规律，使人类与自然能长期共处。

国土整治要以流域为单位

中国国土辽阔，有960万平方公里。国土整治从何入手呢？首先应强调以流域为单位的国土整治，大流域又可以分成若干小流域。因为流域可视为天、地、生系统中的基本单位，每一流域都保持有相对独立的天、地、生特点。

天是指该流域的天文气象条件，包括阳光、风、雨、雷电、霜、雹、宇宙射线、磁暴、星体间的引力……。地是指地表层的地形、地貌、地质构造、岩石、土壤、冰川、河流……。生是指由该流域所具有的天、地条件所形成的独特生物群体特征。流域的生态特征是由天、地特征所决定的。而地学特征除瞬间突变外是相对稳定的，只有天象特征始终不停地在变动，地学特征的变化一种是地质构造引起的突变和由于风蚀、雨淋所引起的缓慢变化。对于强烈的地质构造运动，人类无法控制，岩石的风化也在所难免，唯一可以控制的是水土流失现象。而水系是以流域为单位的，因此国土整治也应以流域为单位。

流域的生物圈基本上已经适应了天、地环境，但若遇到天、地环境的异常变化将会给生物圈、包括人类在内带来一定的灾难。

以流域为单位的国土整治首先要确定整治目标，包括生态目标、环境目标、国土开发利用目标、社会经济目标等。其中还需要研究流域内的国土人口承载力。

国土整治的首要课题是如何搞好流域内的水土平衡。即通过合理的水资源调控，使需水的地理范围内都能实现较好的生态环境和较大的经济效益。

由于近代交通、经济条件的进步，流域已由过去较封闭的状态变为开放状态。因此在制定国土整治计划时虽然强调以流域为单位，但也应当将流域视为开放系统，充分考虑与流域有关的行政圈、经济圈之间的相互交流及其对本流域生态、经济环境的影响。

国土整治需要综合规划国土整治是一项长期而艰巨的任务，涉及到水资源、土地资源的开发利用，国土生态环境的保护，经济产业结构调整，人口控制计划等多方面内容。过去的国土规划多从资源角度出发，以经济发展为主线，忽略了对生态、环境方面的协调规划，导致生态与环境方面出现诸多问题。国土综合规划应当研究以下一些问题：

流域生态系统保护：要针对流域的天象、地学条件的基本特点，研究本流域生态系统的变迁和现状。确定生态系统的保护目标及修复生态系统的具体计划表，对其可行性及其效益进行充分的论证。计划内容应包括山地生态系统、草地生态系统、水系生态系统、湿地生态系统、农村与城镇人口生态系统、海滨生态系统等。

流域水资源开发利用：首先要调查流域内水资源开发利用的现状及存在的问题。在进行水资源供需平衡时应考虑生态用水，即维持森林、草场等需水量，环境用水量，即保持一定湖泊水面蒸发，维持河道基本流量等所需水量，保持一定地下水位所需水量。在制定农业供水计划时，要考虑到水土平衡条件，避免土地沙漠化和盐碱化。在制定城市供水计划时应当以形成节水社会为前提。

流域水土流失控制：对流域内水土流失现状进行调查，对泥石流多发地区、坡地耕种区、风蚀和水蚀严重的地区要制定相应的整治计划。增大流域内对降雨的调蓄能力，延长雨流在流域内的滞留时间，增加雨水的地下渗透。其中包括利用水塘、水田、洼地对雨水进行调蓄的计划等。这类水塘同时具有防洪、除涝、抗旱、养殖、环境等多方面效益。

流域内社会可持续发展规划：以流域内水、土资源为制约条件，根据本流域内资源、技术优势、交通、经济实力及产业特点的可持续发展规划，包括人口承载力及人口控制计划；人居环境及消费水准；产业发展及产业结构调整；同时要充分考虑上述人类生产生活活动对环境、生态方面的压力，如超出环境及生态保护目标所能允许的范围就需要调整人类活动计划，而且绝对不能破坏水土平衡条件。社会的可持续发展就是求得经济发展与人口、资源、环境的协调。

国土安全与防灾系统建设：当天象、地学条件发生异常变化时，对人类社会及生态系统会造成破坏性的影响。因此建设包括工程措施和非工程措施在内的防灾系统，对于提高国土的安全度，减轻自然灾害对人类社会和生态系统所造成的灾害性影响具有重大意义。如对森林火灾、洪水、地震、干旱、台风等重大自然灾害的监测、预报预警预防、抢险救灾、灾后重建等多方面进行管理。特别是对居民点、重要公共设施要优先提高其安全度。

应当说形成国土综合整治规划需要多学科的专家合作，如生态、地理、农业、水利、地质、经济、林业、遥感等众多学科。这样的规划不同于以往任何一个行业部门的规划，它需要由国家组成综合专家组，站在更高的层次，重新认识我们的国土环境，重新规划我们的生产生活方式。同时这一规划要作为国家发展的指导原则，纳入经济计划以保证实施。

在国土综合整治规划指导下的灾后重建98年洪水灾害之后，国务院提出了灾后重建的32字方针，受灾地区已开展了重建家园的建设高潮。这一方针所指明的方向是十分正确的，在长江上游以明令禁止采伐天然林，也体现了中央落实32字方针的决心。32字方针把保护自然放在首要地位，明确了调整人类活动的偏差，提高国土的安全度等原则。当前需要尽快制定相关流域的国土综合整治规划，在规划指导下保证32字方针的落实。“封山育林，退耕还林”相关的问题有：育林规模，育林计划，林区生态恢复，育林技术，林区管理，育林效益评估，退耕田的还林技术，退耕田的水土保持，退耕人口的生活安置，计划实施的财政保障等重大问题。

“平垸行洪，退田还湖”相关的问题有：平垸计划，平垸效益，平垸后土地资源利用的可能性，退田还湖后的生态变化，退田人口的生活安置，财政保障等。

“以工代赈，移民建镇”相关的问题有：移民新镇规划，新镇建设资金筹措，移民的生活安置方案（包括就业、居住、医疗、教育、养老、文化娱乐、购物、交通等），对移民的鼓励及优惠政策，移民费用分担等。

“加固干堤，疏浚河道”相关的问题包括：干堤加固的标准，加固技术，干堤加固效益分析，河道疏浚范围，疏浚标准，河道疏浚效益评估，费用分担等。

实际上这些内容也是国土综合整治规划中应当加以研究的主要内容，但是国土综合整治规划是更高层次的流域全局性规划，它要协调生态、水系、土地开发、人类活动等各方面的关系。目前灾后重建，特别是住宅安置刻不容缓。32字方针的实施还需要一定的时间过程，在国土综合整治规划完成后仍具有指导意义，同时对于今年末受灾地区的发展都具有指导作用。

国土整治任重道远国土整治是关系到国家能否实现可持续发展的长久之计。不仅要使我们这一代人能生活在一个安全、舒适的环境之中，而且让我们的子子孙孙都能生活在一个稳定或者日益改善的环境之中。由于目前生态和环境方面都存在较多的问题，因此从现在开始就应当抓紧国土整治。但是也应当意识到国土整治任重道远，不是短期内就能见效的，是要持续几代人，甚至十几代人的努力才能完成的千秋大业。尽管如此，任何一个有远见的决策者都应当负有历史的责任，为民族的繁荣昌盛担起当代的重任。

例（一）关于提高大江大河的防洪标准

98洪水之际，两江大堤险象环生，其中一个重要原因就是江堤防洪标准偏低。我国堤防长度约28万公里，江河干堤约6万公里。但防洪标准一般只有10～20年一遇，有的甚至更低。灾后在中央的决策下各地都在抓紧堤防修复和建设，提出建设100年一遇，甚至200～300年一遇标准的大堤。这显然是将问题看得太简单，忽略了我国的国情。

目前我国还不具备将江河干堤都提高到100年一遇以上的实力。这可以作一个简单的比较，日本的14万公里的大小河流，当前的防洪标准大河为30～40年一遇，小河为5～10年一遇。其治理目标为农村段50年一遇，城市段100年一遇。目前每年投入治河的费用约50亿美元，经8个治水五年计划，达到标准的不足40%，可见其艰巨。因此，在制定江河防洪标准时应当冷静地根据我国实际状况确定。

从投资效益来看，江河防洪标准不宜过高，而且以逐步实施为适。修建堤防不是标准越高越好，修建堤防也不是要求其永远不发生泛滥。其标准要通过精细的投资效益评估来确定。一般来说标准越高的投资，其发挥作用的机会越少，大部分是处于资金积压状态。而且在丰水期后往往会进入枯水期，一次性的大量资金投入并不合理。如海河流域在1963年大水之后，于1964年开展大规模水利建设，之后就出现30年枯水期，这些投入大部分没有发挥作用。因此明智之举应当是国家制定稳定的治河计划，逐年投入，分轻重缓急逐步提高防洪标准。这样作即减轻国家财政压力，在经济上也最合理。

堤防标准的确定应由流域总体规划确定，地方不能各行其事。江河的防洪标准是上、下游相互关连的。上游标准低就意味着下游标准高，反之亦然。任何一段提高了防洪标准，其它河段的防洪标准就会降低。比如在松花江，哈尔滨市的防洪标准现状是北岸50年一遇，南岸100年一遇。但其前提是上游防洪标准极低，农村段只有10年一遇左右，因此遭遇大洪水，上游早已决堤，才能保证哈尔滨市的安全。如果上游都提高到百年以上，则哈尔滨市就难保安全了。堤防的防洪标准必须针对明确的保护对象，根据其重要性确定不同的防洪标准。例（二）水土流失严重区域植被的恢复

我国森林的减少到目前状态一般是经历数百年，甚至千年以上人为砍伐破坏的结果，因而一旦造成严重水土流失要恢复也是极其困难的，也要经历几百年的时间才能奏效。日本琵琶湖西部有十余平方公里的水土流失区，其森林植被在700年前营造京都时被砍光。为治理这一地区，持续了100年时间才初见成效，号称“一棵树一万美元”。而植被的恢复到形成松软的涵水层仍需很长时间，才能起到涵养水源，减少水土流失的功效。退耕还林也是一项十分艰巨的任务，不可能期望在短期内见到效果。其它如荒漠治理、海岸整治等都是十分艰巨的任务，需要投入大量人力、财力才能完成，当代人很难享受其成果，是“前人栽树，子孙乘凉”的造福后代工程。

结语

98洪水引起了我们对人类与生存环境的思考，本文是作者思考的总结。值得庆幸的是举国上下已意识到国土综合整治的重要性，国务院关于灾后重建的32字方针明确了当前国土整治的方向。以此为开端，我们国家在国土综合整治方面将纳入一个更科学的轨道。