水利资金建设思考管理论文

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一、当前水利资金来源的现状分析

当前，各地水利建设资金主要来源有以下四个方面：政府预算内安排、各种预算外资金收入、社会集资和银行贷款。就全省的情况而言，“九五”期间水利建设投入达180亿元，其中：中央投资45亿元，占25％，省级投资62亿元，占35％，市、县投资73亿元，占40％（含各种集资款，不含农民投劳折资）。中央安排的资金以中央预算拨款为主，加上国债和少量的水利建设基金。省级资金主要是省财政预算内资金、预算外收入、地债和银行贷款。1991年以来，江苏已累计收取防洪保安资金近50亿元，使用银行贷款和外资等约30亿元。市县资金来源则主要是财政预算内、外资金和群众集资，群众集资占大头。从全省筹措资金的实际情况看，成绩固然是很大的，但笔者认为目前还存在以下问题：

1．资金来源层次多，结构复杂，不稳定。水利建设资金资金来源层次多，结构复杂，造成一项工程资金到位难度大。而最关键的还是这些资金来源不稳定，对政府的依赖性强，随意性大。

2．部分水利资金来源依据不充分，存在纠纷。水利资金的筹措大部分都有法律、法规依据，但也有一些地方政府出台的集资办法缺乏法规依据。还有一些水利资金收费办法，因法规依据不足，征收几年后被地方政府取消，影响了资金的来源。

3．未形成市场运作机制。目前绝大多数地方的水利基础设施建设资金来源还主要靠政府投入。很少研究利用市场和有效的机制来筹集水利建设资金。由于资金有限，造成一些好的水利规划却难以实施，甚至一些好的项目被其它行业实施，使水利行业失去了发展的机遇。

4．投资体系不健全，造成资金间互相挤占。因水利工程水费被用于防洪工程建设、中低产田改造等，使一些供水工程不能及时上马。有些地方小农水资金也存在挪用现象，影响农田水利工程的实施；城市防洪、水污染防治等尚没有正常的资金来源渠道。究其原因是水利行业对投资政策研究不够，尚未建立完整的投资体系。

5．利用贷款、国债和地债超前兴办一些公益性水利工程，还款压力大。省级目前利用商业银行贷款、世行贷款、日本协力基金会贷款、国债和地债等近30亿元，兴办了一大批水利公益性工程，由于这些工程不产生直接经济效益，将来还款必然要占用一部分水利建设资金，从而为以后水利建设资金的筹集带来一定的难度。

二、筹集水利资金面临的新的形势和机遇

随着我国各项改革的逐步深化，法制建设的逐步完善和市场经济体制的健全，特别是我国已加入WTO，水利建设资金的筹集又面临新的形势和机遇，既要看到有许多有利因素，也要看到困难和问题。

1．各级政府对水利工作比较重视。经历1991年发生在江淮之间和太湖流域的特大洪涝灾害及1998年长江流域发生的特大洪水袭击之后，人们的防洪意识普遍增强，加之近几年部分地区连续受干旱的威胁，水资源危机的观念也正逐步形成，从中央到地方对水利工作的重要性和水利建设的紧迫性有了充分的认识。在这种大的背景下，水利部门通过积极主动的工作，根据地方实际情况出台一些增加水利投入的政策相对较容易。

2．社会各界对水利建设的成效普遍认同。江苏水利建设效益高，投资与效益之比达到1∶10。现在社会各界对水利工作一般比较了解和支持，对水利建设与自身利益的关系也比较清楚，只要正确引导，讲清道理，干出实绩，人民群众是愿意出钱办水利的。全省江海堤防达标建设筹集水利建设资金的实践也说明了这一点。

3．水利改革的深入和水利观念的转变，为健全水利投入体系创造了条件。水利正努力实现从工程水利向资源水利转变，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，从农村水利向城乡水利转变。特别是水务一体化的实施和水质、水环境问题日益为人们所重视，为全方位筹措水利资金，健全水利投入体系奠定了基础。

4．农村税费改革政策的出台给筹集水利资金增加了新难度。农村税费改革，是从源头上减轻农民负担的根本措施，是保障农村改革、发展和稳定的治本之策。但逐步取消统一规定的“两工”，村内举办公益事业实行一事一议，农村水利的投入机制等诸方面都发生很大变化，特别是占农村水利工程总量70～80％的跨村、跨乡工程投入将会受到很大影响，资金筹措的难度将进一步加大。

三、水利资金筹集的几点思考

当前和今后一个时期，防洪除涝、水源建设、水污染防治、水环境整治等水利建设和管理的任务仍将十分繁重，高强度的水利建设还将持续相当长的一段时间。就全省而言，“十五”期间水利各项投入总量计划为324亿元，其中水利基本建设投资将达214亿元。如何筹足巨额水利资金，保证水利建设和管理的需要，笔者认为应做好以下几方面的工作：

1．科学划分甲、乙类工程，明确筹资原则。根据《水利产业政策》的规定和当前水利建设的要求，今后水利资金的筹集必须分类、分渠道实施，不可能什么工程都要政府投入。因此，必须尽快制订甲、乙类工程划分的具体实施办法，并在此基础上，明确各类工程投入筹集办法，并以法规的形式加以确定，正本清源，防止今后在资金的安排上出现扯皮现象。

2．增强依法筹集水利资金的意识，巩固现有水利筹资政策。随着我国法律体系的逐步建立和完善，人们法制意识的增强，尤其是加入WTO的新形势，今后筹集水利资金，出台筹资政策，都必须有法律依据。对已出台的有关筹资政策，应尽快在有关法规中体现。如将筹集“防洪保安资金”列入《江苏省防洪条例》，将“按当年可用财力的2％～4％安排水利投资，并逐步达到4％”的规定列入省委、省政府“关于进一步加快防洪保安设施建设的决定”中。一旦列入法律法规，就成为一项稳定的政策而不能随意变更。对集资办水利和利用农村“两工”办水利的，一定要通过一定的合法程序，而且要量力而行。对农民投劳折资和以实物折资的金额，必须根据当地的实际，办理认可手续，以利管理和核算。

3．积极利用资本市场，筹集水利建设资金。目前，我国资本市场发展较快，为筹集水利资金提供了新的空间。对那些投资大、收益高的水利建设项目可以通过成立股份公司的形式，在水利行业内部或面向社会筹集大量资金，这样既可以减轻还本付息的压力，又引进了市场机制，有利于现代企业制度的建立。在全球经济一体化和金融证券化已成为国际经济发展的大趋势的今天，可以通过发行水利金融证券筹集水利建设资金，也可以考虑利用股票市场、建立规范的水利产业基金等来扩大水利资金的来源。

4．进一步加强水利筹资政策调研，健全水利投资体系。目前各地的政府机构改革大都基本结束，在这次改革中，水利主管部门职能都有不同程度的扩大，水资源统管和城乡水务一体化的格局即将形成。除现有的水利投资政策外，水利行业应进行认真的调查研究，对那些职能在水利行业而没有资金保证的工作，要尽快研究出台相关的政策，或将其他行业已出台的属于其行业的政策尽快划转过来。要努力扩大水利投资渠道，尽快健全投资体系，改变过去各种水利资金相互挤占的状况。

5．建立适应市场经济的运作机制，增加资金来源。一直以来，水利行业筹集资金的思路往往是眼睛向上、向本级政府，在中央、省、市、县投资比例上打主意，没有从自身运作机制上找出路，结果是路越走越窄。如果着力在运作机制上下功夫，建立良性运作机制，形成水利资金的良性循环，必然会吸引社会各方面的投入。如：建立合理的水价，使供水有一定的盈利，必然会吸引社会闲散资金对供水的投入。建立良好的运作机制，是长远的、具有战略意义的举措，是水利发展的必由之路，对此应引起足够的重视。

6．利用银行贷款、债券和外资兴办公益性水利工程问题。对一些效益明显、前期工作充分、当地财政愿意承担还本付息或将来可列入上级投资计划的工程项目，要积极争取银行贷款和外资等，使工程得以尽早实施，发挥效益，树立水利行业的良好形象。但利用贷款、外资等规模应控制，要统筹兼顾，有一个长远的计划，否则必将影响今后水利建设的进度，甚至会给行业带来沉重的负担。