水利目标任务发展论文

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党的十六大报告根据十五大提出的到2010年、建党一百年和新中国成立一百年的发展目标提出，我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。这是实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。经过这个阶段的建设，再继续奋斗几十年，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家。发展是硬道理，以经济建设为中心这是主旋律，而水利是经济建设发展的命脉、支撑和保障，尤其是水资源已被国家列为与粮食、石油战略资源并列的三大战略资源之一。因此，认真贯彻党的十六大精神，必须尽快全面制定21世纪上半叶水利发展战略和目标任务，要紧紧抓住近20年的重要战略机遇，这是水利大有可为的时期，只要努力做到发展有新的思路，改革有新的突破，开放有新的局面，各项工作有新的举措，水利就能为全面建设小康社会和基本实现国家现代化的宏伟目标做出新的贡献。

一、水利地位发生质变，水资源面临新的形势

1978年改革开放以来，水利面临的形势及其地位已经发生根本性的变化。概括起来可以说经历了三个历史时期：一是70年代改革开放以前，众所周知水利是农业的命脉，没有第二个提法；到80年代，水利的提法开始发生变化，水利是农业的命脉，是国民经济的命脉，到了90年代，党的十三届八中全会正式将水利确立为国民经济的基础产业，从这三个时期水利提法的变化表明，水利服务的范围和基础地位已经发生了根本性的并带有本质的变化，这是人类历史发展的必然规律。

国际上认为19世纪世界的问题是煤，20世纪是石油，21世纪是水。21世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。因此，水资源短缺己成为世界关注的热点。去年8月28日在南非约翰内斯堡举行的联合国可持续发展首脑会议上，全体与会代表一致通过将水危机列为未来10年人类面临的最严重挑战之一，并将水列为五大优先领域之一。代表们呼吁让更多的人喝上安全的饮用水，享受用水卫生设施，并加强水资源管理。今年联合国启动了国际淡水年计划，呼吁各国重视淡水短缺问题。许多国家的淡水管理政策与当地实际情况脱节，这使得全球淡水短缺问题变得越来越严重。因此，提高各国政府及民众对水资源的重要性以及淡水短缺问题严重性的认识，在淡水管理与消费领域寻求新思路，制定新的战略与开发新的技术，提高各国民众参与保护淡水资源的积极性。

资源是左右世界局势的重要因素。在海湾、中亚、非洲和南中国海地区，一些国家正在争夺有限资源的控制权，冷战战略敌对结束后跟随而来的是资源战争。从整个历史进程来看，人类为争夺黄金、钻石、河流和肥沃的土地而发生战争。20世纪90年代初的海湾战争就是西方为重新夺回对能源供应的控制而发动的一场战争。如果21世纪看上去注定要成为一个不断发生资源战争的世纪，那么出现这种情况的原因不是因为少数几个国家正非常贪婪地攫取这个星球的资源，而是更深一层的工业化本身创造了一系列新的资源的稀缺。因此，国内外的政治家们都认为，资源是左右世界局势的重要因素，军事专家们则认为，资源一旦被其些国家掌握了控制权，资源战争的危险是很大的，而且风险在不断增加。联合国水资源世界评估报告认为，目前世界上没有哪个地区可以说没有水资源危机。发生世界性缺水的因素有20%是气候的变化。报告估计到本世纪中叶，全球将有60个国家的近70亿人口面临缺水问题，最乐观的估计也将有48个国家的20亿人口缺水，其标准是每年人均水资源消费量不到1000立方米，而中国未来人均不到500立方米。这个报告指出，在最近50年来，由于水资源问题引发的1831起个案中，有507件是发生冲突的个案，有37件具有暴力性质，其中有21件演变成为军事冲突。21件中有18件是在以色列和其邻国之间发生的。因此，对水资源短缺问题，各国领导人和国内外的专家都是从人类生存与发展、和平与发展的战略高度来认识水资源问题。把经济可持续发展和水资源可持续利用作为一条主线贯穿未来经济社会发展的始终已成为国际机构和各国领导人的共识。

中国水资源总量虽然丰富，但庞大的人口基数，使中国成为世界上人均淡水资源严重短缺的国家之一。事实上20世纪从70年代以来，中国已经开始出现缺水危机。尤其是进入20世纪90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，对国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质量和健康水平已构成严重的威胁。水资源短缺和水环境恶化已成为经济社会可持续发展的严重制约因素。对国民经济和人民的生命财产造成的损失越来越大。洪涝灾害历来是中华民族的心腹之患，进入21世纪我们仍然不能掉以轻心，但由于中国特定的自然地理和气候条件，决定了洪涝灾害的长期性，因此，防洪减灾是一项长期的任务。从灾害损失来看，90年代我国这三大灾害合计年均经济损失近1000亿美元，占全国年GDP的15%左右。但干旱缺水和水污染造成的经济损失每年巳占三大灾害损失的70%以上，这就表明，水利的三大灾害的主要矛盾己转移到水资源短缺和水环境恶化方面。干旱缺水直接影响国家经济发展和社会进步，以及环境的改善，直接影响提高人民的生活质量和健康水平。水危机越来越向我们逼近，尤其是城市缺水，目前全国人均每年综合用水量430立方米，但城市人均用水量超过农村一倍以上，城市每日人均生活用水量219升，而农村只有89升。因此，未来中国缺水形势不仅十分严峻，而且水污染也越来越严重。亚洲开发银行告诫：亚洲对环境的忽视使国民经济增长速度减缓了8%，亚洲河流河道容纳的污染物是全球平均值的4倍，多数大城市的铅污染超过了安全线。有必要使环境目标和经济目标协调一致。单单提高经济增长率不能实现减少贫困的长期目标，还需要制定能为后代保存自然资源的政策。亚洲人口的寿命缩短的年数约有42%是由于水源污染和卫生条件差引起的。世界银行估计，亚洲大城市的各种污染造成的全部损失估计为城市地区国内生产总值的5-10%。据信中国由于污染造成的经济损失多达10%。印度5-6%。因此，在工业大发展和城市化水平快速提高的背景下，水资源短缺的趋势将会更加严重，专家们早就发出警告，中国解决了温饱以后要防止有可能面临第二个贫困—水贫困。

二、水利设施已初具规模，保障和拉动了国民经济发展

新中国成立50多年来，尤其是改革开放20多年来，党和政府十分重视水利建设，兴建了大量的水利基础设施。水利经过半个世纪的建设，历经了开国治水和改革兴水两个不同的历史阶段，水利基础设施建设已初具规模。开国治水，改革兴水，水利事业成就辉煌，发挥了巨大的综合效益。据2001年主要统计指标，水库达到8.5万座，总库容5281亿立方米，有效灌溉面积8.3亿亩，总供水能力达到5800亿立方米，防洪堤防总长度27万公里(保护4.8亿人、6.1亿亩耕地)，水利系统水电装机容量3674万千瓦，治理水土流失面积81.5万平方公里，这些基础设施为抗御水旱灾害和减轻损失，保障城乡生活和生产用水，维护和改善生态环境，促进工农业生产的持续稳定发展，为社会安定、人民生活水平和生活质量的提高等方面做出了巨大的贡献。

新中国成立以前，水利基础设施极为有限，水旱灾害频繁，对生命财产所造成的损失极大，水土流失和土地盐碱沙化也十分严重，当时水利基础设施的状况完全不能保障国民经济的发展和人民生命财产的安全。新中国成立以后，在1952年到1980年的期间内，水利发展速度都高于整个国民经济的平均发展水平，明显处于优先发展的战略地位。从国民经济发展的趋势来看，水利基建投资与GDP具有相似的变化趋势，水利基建投资增加显著高于GDP的增长速度，充分说明了改革开放前水利建设与国民经济发展的密切关系，充分体现了水利基础设施建设的超前性。进入20世纪90年代，我国洪涝灾害、水资源短缺和水污染等问题尤为突出，已成为国民经济可持续发展的严重制约因素，而且直接威胁到经济安全、粮食安全和生存环境与社会的稳定。水利作为国民经济的基础设施已成为经济可持续发展的“瓶颈”，特别是1998年大水进一步暴露了水利基础设施的薄弱性和脆弱性，对此，国家实行了积极的财政政策，通过国债投资加大了水利投入力度，水利基建投资的大幅度增加再次超过GDP的增长速度，我国的水利建设进入了一个新的发展阶段。

水利作为国民经济基础性事业，水利基本建设投资不仅直接体现在对GDP经济增长的拉动，而且还表现在通过保障国民经济协调发展与可持续发展，改善我国的生活、生产条件和国民的生存环境，提高我国的城市化水平和人民生活质量，以及加快西部大开发战略，实现贫困人口脱贫，使水利设施和水资源优势转化为经济优势，推动国家经济的快速增长，以及水利工程建设带来相应增加的机械、电器设备和钢材、水泥和木材等建筑材料及其相关产品的需求，不仅进一步刺激相关产业和关联产品的发展，还带动旅游事业的发展，而且可扩大就业规模，促进就业的增长。有关研究成果表明，一般讲，在投资中约有40%转化为消费，因此，水利基建投入对GDP的经济增长和扩大内需具有双重的拉动作用。根据有关研究成果，我们对1991年到2000年近10年资料进行了分析测算：防洪减灾对GDP减少损失，“八五”为0.064个百分点，“九五”为0.15个百分点；水利基建投资对GDP拉动的经济增长十年平均每年约0.16个百分点，其中“八五”为0.092个百分点，“九五”期间年均0.22个百分点；由于水利投入，对扩大内需，以及增加设备、钢材、水泥、木材等需求“八五”对GDP拉动的经济增长年均为0.13个百分点，“九五”期间年均为0.31个百分点(1998年最高达0.764个百分点)。特别是1998年我国长江、松花江发生特大洪水以后，由于国家实行积极财政政策，通过国债投资加大了水利投入，在1998年到2000年的国债投资达629亿元，投资重点一是加固长江干堤，二是加固病险水库，仅此一项不仅每年拉动GDP经济增长约0.17个百分点，占国债投资每年投入拉动经济增长值的10%左右，而且大大提高了防洪减灾的安全度，提高了水利设施的综合效益。因此，加大水利投入，加快水利基础设施建设，对拉动经济GDP的增长，实现我国国民经济长期、稳定、健康发展，提高我国综合国力，实现共同富裕和基本实现社会主义现代化目标都具有重要的历史意义。

三、水利将走向现代水利，面对的是现代社会

随着水利形势的变化，水利面临问题同样发生了巨大的变化。从国内外水利发展的历程来看，我把水利划分为三个历史发展阶段，一是工程型水利，二是资源型水利，三是环境型水利。进入21世纪是我国进入资源型水利发展和现代水利发展的新时代，随着人口增长和经济社会的发展，我国水资源短缺的形势越来越严峻，甚至连饮用水都十分困难。在缺水地区大都又是生态环境脆弱的地区，甚至是不具备生存环境的干旱荒漠化地区。我国北方地区属于资源型缺水，南方是水质型缺水，从发展来看，缺水态势会越来越严峻。因此，水利走向现代水利，面对的是现代社会，水利要支撑和保障现代社会的发展将面临八大问题：

(一)人口不断增长，人均水资源量持续下降

中国政府控制人口增长成效显著，90年代，中国的人口增长率逐年在下降，1998年人口的增长率已经降至10‰以下。但是，中国面临的仍是庞大的人口基数，到2030年人口增长达到峰值，总人口为16亿，人均占有水资源将下降到1700m3。如果人口增长峰值延长10～20年，即峰值出现在2040年和2050年，中国的总人口有可能超出17亿，人均占有水资源将减少到1600m3。人口增长首先对资源和土地资源提出新的挑战。人口的增长增加对水的需求，同时增加对其它资源和生态环境的压力，增加了防洪安全的难度，对水的有效利用将会带来负面影响。因此，未来50年中国人口的增长是对水资源和水环境最大的挑战，也是对可持续发展最大的挑战。

(二)城市化处于快速发展期，供水需求将持续增长

我国城市化水平，总体来说目前还比较低。1949年全国城市人口0.57亿，1978年1.72亿，2002年3.89亿，改革开放前我国城镇化水平只有18%左右，2000年达到36.2%。我国目前已进入城镇化中期阶段，城镇化呈现加快发展的趋势(30%开始进入加速发展阶段)。据报道，10年前中国百万人口城市只有20个，现在已发展到166个，增加了7.3倍。这一数字在美国都未能实现(美国GDP1970年1亿美元，1980年2.7万亿美元，城市化率为87%日本1978年1万亿美元，1988年2.4万亿美元，城市化率为65%。)。因此，国外评论中国已步入史无前例的“城市化”时代。正是由于城市化成了经济增长的巨大原动力，今后20年，如果坚持城镇化战略，工业化也进入加速发展阶段，城镇化率每年提高1个百分点，到2020年将达到56％。随着农村土地经营规模的逐步扩大，土地使用权实行转让，，今后我国农村每年脱离农业的人数多达1300万，其中大多数人将会流向城市，势必加大城市供水需求的压力。

据《中国城市发展报告》，我国大都市发展渐成三大城市群：以京津为中心的环渤海湾地区，以沪宁抗为中心的长江三角洲地区，以广州、深圳为中心的珠江三角洲地区。目前中国工业产值和国内生产总值的70%，税收的80%来自城市，未来将有一半的城市人口、GDP的80%、全国工业总产值的90%以及全国进出口总额的95%在这三个地区，而以京津为中心的环渤海湾地区正是我国资源型的缺水地区，水的问题不解决直接影响首都的安全、影响国家的安全。专家们预测2010年城市人口将达到6.3亿，城市化水平为45%，2020年为56%，2050年提高到70%以上。到2050年城市人口总量将达到11亿。城市人口的快速增长和工业快速发展意味着城市供水需求将会持续增长，城市缺水更为严重。

(三)工业和城市化快速发展，污水排放量会大幅度增长

改革开放以来，中国经济得到了快速发展，1980～2000年期间GDP年均增长率达到9.7%。据有关方面预测，21世纪中叶中国的国内生产总值将比目前增长10倍以上，工业用水量增加1倍多，污染负荷可能增加4倍。联合国水资源世界评估报告认为，所有流经城市的亚洲国家的河流都已经被污染，每1升废水正在污染8升淡水。因此，随着工业快速增长，城市化水平提高，不仅对水的需求急剧增长，而且废污水排放量将会大幅度增长，废污水处理和缺水问题将更加突出，对供排水基础设施建设提出新的挑战。

目前我国江河湖库水污染日趋严重，其中辽河、黄河、海河和淮河等流域，污径比已达1：14～1：16，海河中下游地区已出现“有河皆枯，有水则污”。全国有75%以上的湖泊和53%的近岸海域受到不同程度污染。据全国118个城市浅层地下水调查，97.5%的城市地下水受到不同程度污染。水体污染不仅进一步加剧了缺水的形势，而且未来将面临水资源短缺、污水处理和水环境治理的三重压力。

(四)粮食需求呈刚性增长，农业节水难度增加

中国南北水资源分布差异悬殊，长期以来形成了南粮北调的格局，由于南方土地资源相对较少，进入80年代这种格局已发生根本性的变化。从统计资料分析，50年代，中国长江以北地区的粮食生产与水资源总量占全国比重是40：19，而长江及其以南地区的比重是60：81。进入90年代，南北水资源没有发生变化，而粮食产量比重却变成52：48。从粮食生产的增量分析，50年代，南北地区的粮食生产增量之比是58：42，80年代以来，南北地区增量比重已变成34：66。其中1984～1993年，东南地区的粮食生产出现负增长，北方地区粮食生产增量的比重曾高达97%，其中华北地区占62%；粮食生产增量的比重约占北方地区的粮食生产的增量的2/3。这种格局的急剧变化，将对我国粮食生产总量的增长产生重要的影响。目前北方地区水资源短缺的矛盾己十分尖锐，生态用水被大量挤占，生态环境严重恶化。随着人口增长，粮食需求呈刚性增长，而农业用水又实行总量控制，黄淮海平原又是我国的重要产粮区，要在水资源短缺地区增加粮食生产，将会造成华北地区水资源短缺的矛盾更加尖锐，加大了水资源配置和农业节水的难度。

(五)水利工程老化失修，防洪能力偏低

我国现有水利基础设施大部分是50年代“”时期和70年代大搞农田基本建设时期兴建的，工程设计标准低，防洪工程隐患多。全国有70%的固定资产、50%的人口、1/3的耕地，大量的铁路、交通、油田等基础设施和城市、工矿企业处于大江大河下游，仍然受到洪水威胁。受洪水威胁严重的中等以上城市258个,其中防洪标准达到50年一遇以上的只有61个,低于20年一遇的有98个，在20-50年一遇的有99个；一般城市排涝标准低，内涝问题突出。中国沿海地区防御风暴潮能力弱，措施不完善，海堤标准不高。中国山丘区的山洪、泥石流分布广、危害大。北方一些河流凌汛灾害时有发生，黄河最为严重。

据分析，全国8万多座水库，有1/3存在不同程度的病险问题，到21世纪中叶这些水利基础设施将进入百龄期，加上防洪工程体系和非工程体系还不健全，蓄滞洪区安全建设严重滞后等等，都直接影响防洪和蓄水兴利，直接影响防洪设施的安全。随着国民经济的快速发展和城市化进程的加快，防洪保护区内的经济存量、人口密度、公民财产将大幅度增长，洪水的风险将越来越大，洪灾损失呈现上升趋势。

(六)水资源开发利用难度加大，供需矛盾仍十分突出

新中国成立50多年来，我国年总供水能力达到5800亿m3，平均每年增加96亿m3，但近20年来，平均每年增加只有86亿m3，与前30年年平均值相比下降了30%。1978～1998年国民经济虽然处于9%～12%的高速增长期，由于50年已经形成的供水能力，加上科技进步和体制创新才保障了经济的快速发展。但由于过去的50年比较容易开发利用的水源大部分己被开发利用，因此，未来开发新水源的的难度越来越大，开发的成本越来越高，对解决移民安置以及对生态环境影响愈加困难。

可持续发展的关键在于水，水利发展的关键在科技。目前水利科技水平仍比较低，全方位的节水氛围尚未形成，又缺少节水的法规和政策。尤其是实施西部大开发战略的关键取决于水资源的承载能力，而西北地区又是我国目前生态环境十分脆弱的地区，要改善生态环境主要取决于水资源条件。因此，从总体来看，考虑到维护生态环境安全，未来缺水范围还会逐渐扩大，缺水程度还会不断加剧。从需水预测来看，到2030年要净增1200亿m3以上的供水能力，其难度就很大，即使南水北调三条调水工程全部建成也只增加450-500亿立方米水源，因此，水资源的稀缺程度日益加剧。中国水资源的供需矛盾将会更加突出。

(七)市场经济不断完善，体制创新和培育水市场任重道远

关于水市场问题，目前在认识上还不一致。按照经济学的观点，运用市场机制的前提条件是产权明晰。而界定资源产权需要有二个条件：一是产权必须是可转让的，二是产权必须是排他的。产权界定后，通过产权协商形成产权市场能够使资源得到优化使用。日本《钻石周刊》去年11月2日发表乔治.绍罗什文章：指出市场唯上论一错再错，激烈批判市场唯上论。认为市场唯上论有一种危险而且错误的意识形态，一是追求市场平衡的倾向，认为通过市场的平衡就能确保资源的最佳分配。二是通过同等看待个人利益和公共利益，给追求私利赋予道德性。

随着国家经济市场化程度的提高，水的市场化程度必然会相应得到提高。但水利如何与社会主义市场经济体制相接轨，水权、水价问题，这是今后水利改革的重点。当前最突出的问题还是水价，目前水价偏低，不利于节水和水资源的高效利用以及合理配置，也不利于多方面筹集资金投入到水资源的开发利用上来。近30多年来，国家的征收水费和水价改革的有关政策文件，至今未能完全到位，一个重要原因，人们缺乏对水的认识，缺乏水是商品的意识，长期以来，水价背离价值规律，难以保证水利建设和管理的有序进行，难以实施水资源的合理配置。因此，水市场体制的建立必然要经历一个相当长时期，任重而道远。

目前，水法规体系尚不健全，“多龙管水”的体制尚未完全理顺，不利于水事活动的统一协调与依法行政。水管理运行机制不完善，缺乏管理经费，不适应水资源可持续利用和市场经济要求，难以保证水利建设和管理的有序进行，难以实施水资源的合理配置、高效利用和有效保护，不利于经济社会的协调发展。因此，改革水管理体制，适应市场经济要求的任务十分繁重。

(八)地区资源和经济水平差异悬殊，水是缩小差距关键之一

我国南北之间、东西之间经济水平存在很大差距，尤其是城市和农村之间的差距越来越大。全面建设小康社会必然要缩小两者的差距，而水利基础设施与这种差距密切关联。据统计，2000年末全国初步达到小康水平的人口为75%左右，现在全国还有贫困人口3000万，徘徊在温饱线上的农民有6000万，另外还有因城市开发而“失地农民”达2000万，城镇还有2000万人生活在国家最低社会保障水平线以下，按照国际上公认的恩格尔系数(食品支出占整个消费支出)：60%为绝对贫困，60-50%为温饱，50-40%为小康。据统计，1996年以来，农民人均收入增长速度连续四年下降，1996年9%1997-2000年为4.6%4.3%3.8%2.1%2001年增长4.2%但2002年又继续下降为3.8%。这次人大朱总理的报告说，5年来，城镇居民家庭人均可支配收入，由1997年的5160元增加到2002年的7703元，平均每年实际增长8.6%。农村居民家庭人均纯收入由2090元增加到2476元，平均每年实际增长3.8%。城乡增长率之比为2.3：1。统计数字已经表明，我国城乡差距不是缩小而是在扩大。如果再考虑农民人均纯收入中有四成是实物折抵的收入，有两成要用于预购来年的化肥、农药等生产资料，农民每年自行支配的货币收入是很低的不到1000元，或者说平均每月只有80元。国家统计局认为，中国城乡居民收入之比为6：1，而世界上多数国家的城乡收入之比为1.5：1。尤其是我国贫困地区，主要分布在中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区，特别集中在这些地区的贫困乡村。由于水利基础设施薄弱、交通、信息、经济落后，生产生活条件还没有从根本上得到改善，抵御自然灾害的能力极弱，不少地区缺水缺电，有些地区甚至无电，贫困程度更高。因此，未来20年内，要全面建设小康社会，这些地区要脱贫奔小康，水利基础设施建设的任务相当繁重。

四、制定21世纪水利发展战略，明确目标和任务

进入21世纪水利建设己进入新的历史发展阶段，水利事业如何制定发展战略，这是全国水利工作者必须研究的新课题。针对新的形势和面对现代社会的发展，水利必须向十个方面转变：一是传统水利向现代水利转变，二是工程型水利向资源型水利转变，三是粗放型向集约型转变，四是计划经济向市场经济转变，五是水利工程从数量向质量转变，六是水资源由开发利用向配置、节约和保护转变，七是工程措施向非工程措施转变，八是水管理体制由分散向集中转变，九是地域由东部向中西部转变，十是以社会效益为主向社会、经济和生态环境综合效益转变。这十个方面，是相互交织的，只是从不同的角度，以不同的形式表现而己。但带有根本性是治水思路的转变，具体体现在传统水利向现代水利和工程型水利向资源型水利的两大战略性转变。

(一)调整治水思路

从20世纪发达国家水利建设的发展进程来看，20世纪80年代以来，可持续发展战略已成为各国经济社会与环境协调发展的共同准则。当今世界大多数国家，水已变成了一种稀少和昂贵的商品。为了满足经济社会可持续发展的需求，保障水的安全供给，各国对可持续发展战略达成共识，并日益深入人心。从世界各国发展进程来看，治水思想已从“人与水抗争”转向“人与水共存”，从过去的“防御洪水”转向“管理洪水”，从“单一目标的水资源开发”转向“多目标、多功能的配置、节约和保护，并寻求环境和生态功能”，从“单一的工程管理”转向“流域内人类生产生活行为和生产方式的管理”、从“多目标开发为主的大规模水利建设时期”转向“以水法规和现代水管理为中心的综合治理时期。”总而言之，当今世界“人与水和谐共处”、“可持续发展”等思想已全面深入水资源领域。过去人们没有考虑水资源有限的问题。随着经济社会的发展和用水量的急剧增加，在一些国家和地区，水短缺和水污染日趋严重，水资源已成为经济社会发展的严重制约因素，此时水资源的有限性及其节约和保护问题引起世界各国的关注。其基本思想都是对水资源的开发利用要在自然环境包括水资源的承载能力限度内，维护水环境和水生生态系统，实现水资源可持续利用。

因此，为实现人与水和谐共处的可持续发展，进一步加强资源和环境保护就成为发达国家议论的主题。进入21世纪回顾和总结历史的经验和教训，我们与国外发展的历程相比，治水思路的转变至少滞后了二十年。借鉴国外水利发展的进程，目的就是应该看到我国的治水的思路已进入一个新的调整阶段，明确的说未来水利事业的发展的战略重点应当从工程型水利逐步向资源型水利转变，在大力提高江河防洪标准的同时，要增强“水危机”的忧患意识，水利的发展战略在加强工程措施的同时，重点领域应转向非工程措施，实现工程措施和非工程措施有机结合；在加强水资源开源、利用的同时，重点领域应转向资源的配置、节约和保护的有机结合，依靠科技进步和体制与机制的创新，改变水利工程型的单一结构和模式，加快水利结构的优化升级。应当看到资源型水利是依靠工程创业，在工程型水利发展的基础上，向资源型水利转变，这是历史发展和时代进步的必然产物。或者说，未来水利事业的发展不可能再靠传统措施，在工程数量达到一定量级的基础上，已不可能单纯依靠水利工程数量的增加来解决，从未来预测来看，新建水库的数量已经有限，不可能出现上千座水库的增量，有效灌溉面积达到9.2亿亩，也只是10%的增量，供水能力达到7200亿立方米，其增量也只有24%左右。从水利基础设施的存量和增量进行比较，不言而喻，未来水利事业的发展过去已建工程的存量和质量仍然是主体。特别是是进入科技创新和体制创新的新时代，不能只是靠工程措施，而是要加强非工程措施，以及两者的有机结合。水资源开发在开源的同时，靠增量是有限的，重点是资源的配置、节流和保护，尤其是工程和资源的统一调度和管理。资源型水利的最重要的特征就是为保障经济的可持续发展和人口、资源和环境的协调发展，建立节水型和集约型经济发展体系，走水资源可持续利用的新路子。

中国是世界上水旱灾害十分频繁的国家之一，水利的兴衰直接关系着国家的长治久安和人民的安居乐业。它具体担负着保障饮水安全、保障社会安全、保障经济安全、保障食物安全、维护生态与环境安全等五个方面。从总体来看，从总体来看，我国前30年水利建设通过大规模的防洪工程和水资源开发，主要还是以工程型水利、为农业服务为主体的时代，后20年的水利建设在加强水安全的同时，逐步开始转入强调水管理、节水、水质、水环境、法规等领域，水利从农业的命脉转变为国民经济的命脉，全方位为国民经济服务，这是水利发展阶段的历史性的根本性变化。但随着经济发展和社会进步，洪涝灾害、干旱缺水、水污染和生态环境恶化三大灾害对经济社会的可持续发展和人民的生存环境、生活质量和健康水平带来了一系列的影响，对全面建设小康社会和经济社会可持续发展和国家现代化建设已构成严重威胁。。上述这些问题是长期以来形成的，只是未来变得更加严峻和复杂，难点不是工程技术问题，而是集中在资金投入、体制、机制、法制和经济社会与环境协调发展等问题，难点集中在上层建筑、生产关系的改革，这是21世纪中国水利面临最大的挑战。只有从生产力发展和生产关系调整两方面着手，才能解除严重制约中国新世纪经济的可持续发展和国家安全与稳定的“瓶颈”。因此，在21世纪前20年全面建设小康社会和推进国家基本实现现代化的进程中，我们必须坚持以党的基本路线为指针，认真贯彻执行党的十六大的精神，认清形势，调整治水思路，加快改革，遵循中国国情与水情相结合的原则，以人为本，安全、舒适与富裕、文明相结合的原则，管理水平、技术手段、运行机制先进的原则，始终坚持以经济发展为中心，按照水资源可利用为主线，水利现代化为目标，水利工程做基础，高效用水为前提，防污治污是关键，体制机制作保障的治水思路，依靠体制创新和科技进步，开创水利事业新局面，以水安全和水资源可持续利用支撑和保障我国经济社会的可持续发展和国家的安全与稳定，通过提高水安全保障，支持全面建设小康社会目标的实现。

总而言之，面对中国水资源短缺的严峻形势，我国有限的淡水资源又受资源条件、工程条件、技术条件等诸多因素的影响和制约。因此，必须坚持水资源可持续利用的方针，要防止无休止、无序的开发水资源，向有序、科学、综合开发、高效利用的方向发展。进入新世纪，随着工业化进程的加快，城市化水平的提高，其相应用水需求量将呈快速增实的势头，由此将引发用水结构的调整和变化。经济发展、规模和生产力布局、生态环境保护与建设都要充分考虑降雨和水资源条件，必须以科技为动力，走内涵发展的道路。从粗放型向集约型转变。坚持“节水减污”优先原则，解决好开源节流与保护的关系，协调好生活、生产与生态用水，处理好供水与用水、水量与水质、水与生态的关系。

(二)发展目标和任务

根据十六大提出的2020年全面建设小康社会和2050年基本实现现代化的奋斗目标，水利发展有十大目标和任务：

1.保障全国用水总量稳定增长，最终达到零增长

中国近20年用水的变化过程反映了处在工业化中前期的发展中国家用水的变化趋势。1949年到1980年，我国工业化水平显著提高，国民经济用水总量由1000亿m3增长到4400亿m3，年均用水增长率为4.82%，用水增长较快；1980年后，虽然经济高速发展，但用水的增长速度要远小于经济增长速度，1980年~2000年的20年，年均用水增长率为1.1%。其中1997年以来，我国人均GDP年平均增长速度为5.2%，而人均用水量年平均却递减1.5%。万元GDP用水量和万元工业增加值用水量都显著下降，各减少17%左右；农田灌溉亩均用水量下降缓慢，减少了7%；城镇人均生活用水量基本保持稳定；农村人均生活用水量则缓慢上升，增加了6%。

考虑我国正处于工业化中期阶段，目前已经结束了短缺经济，完成了数量赶超的任务，正从数量向质量转变，并经历工业化和信息化二元发展的过程，按目前的发展速度，估计到2030年能进入工业化后期阶段，到那时中国用水量可能达到最大，随后进入稳定时期，即从现在到2020年，用水量还会缓慢而稳定的增长。目前全国总用水量约5700亿m3，预计2010年将达到6000亿m3，2020年达到6500亿m3，2030年7000亿m3，2050年基本实现零增长。

2.逐步提高抗灾减灾能力，减少水旱灾害损失占GDP的比重

水旱灾害损失率往往反映一个国家的防洪减灾水平。美国在洪水灾害比较严重的1990年至1999年之间，共发生损失超过10亿美元的洪水灾害20起，平均年损失73亿美元，仅占GDP的0.1%左右。日本近年洪灾损失占全国GNP的比例，已由50年代的10%逐渐降低到现在的0.3%左右。20世纪90年代，我国洪涝灾害年平均损失1000多亿元。

美国由于干旱所造成的经济、环境和社会影响更为巨大，据美国地质调查局统计，1980-1999年期间发生的46起严重（损失超过10亿美元）的自然灾害中，严重干旱占8起，损失额731亿美元，占自然灾害总损失额的1700亿美元的43%，所占比重较大。在日本,由于缺水许多工厂不得不削减产量,或者进口水。20世纪90年代，我国干旱缺水每年直接影响工业产值2300亿元，正常年份和较旱年份，粮食减产在100～250亿kg，但遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿kg。目前我国每年干旱缺水造成的损失约为3000多亿元。由于洪涝与干旱灾害造成的经济损失总量量约占同期GDP的比重平均为3%左右，与发达国家相比有明显的差距。自1975年以来，日本和美国每年由于干旱与洪涝灾害造成的经济损失量占当年GDP的比例基本控制在0.5%以下，根据我国的实际情况，如果目前水旱灾害损失率为3%，那么到2010年应下降到2.5%左右，2020年下降到2.0%以下，2050年下降到1%以下。

3.提高农业用水效率，逐步降低农业用水占总用水量的比例

要全面建成小康社会和国家基本实现现代化，第一产业增加值在GDP中所占的比重要不断下降，直至达到一个相对较低的水平，农业用水比重的不断下降，标志着现代化进程的加速。从1980年以来，我国的农业用水比率从1980年的85.2%，到2000年的68.8%，20年来农业用水比重一直处于下降的过程中，下降了16.4%，平均每年下降0.82%。下降幅度比较大的是从1980年到1993年，共下降了11.8%，13年平均每年下降0.9%；但是自1998年开始下降到70%以下后，1998、1999、2000年递减速度明显趋缓，三年共下降了0.49%，平均每年仅减少0.16%。与其他国家相比，我国的农业用水比率不仅明显偏高，而且近几年下降速度减缓表明，节水技术的推广明显滞后于农业经济的发展。依据本国的实际情况，目前农业用水比率为69.2%，2010年应下降到68%，2020年下降到65%左右，2050年下降到60%以下。

4.提高城乡供水普及率，提高农村以小水电为主体的电气化水平城乡供水普及率是反映全面建成小康社会生活水平的指标，是反映水利产业现代化的一项关键性指标，同时，也是衡量一个国家工业化、现代化水平的指标。目前我国的城乡供水普及率仅为60%，明显偏低。根据我国的实际情况，丘陵和山区面积占全国面积的2/3，贫困人口又主要分布在这些地区。上世纪末，我国虽然基本解决了农村人畜饮水困难问题，但标准很低，随着人口增加，还会增加饮水困难问题。据有关部门按国际标准测算，我国乡村至少还有1亿多贫困人口，大约为全球贫困人口的1/15。因此，全面建设小康社会，农村水利基础设施建设和安全供水普及问题，将是20年水利建设扶贫的重点之一。目前我国的城乡供水普及率56%，2010年城乡供水普及率应达到65%，2020年要达到75%以上，2050年达到95%以上。

我国生态环境脆弱，尤其西部地区生存条件较差，贫困人口集中，经济社会发展相对落后，主要受制于水。随着西部大开发战略的实施，西部地区经济社会发展和生态环境改善不仅需要大量的水，而且需要大量的清洁能源。我国小水电资源极其丰富，国家实施退耕还林以后，为了保护森林资源，不少地区，尤其西部地区迫切要求大力发展农村水电，实施以保护和改善生态为目标的小水电代燃料非盈利性公益工程，是保障退耕还林的战略性举措。实践表明，充分发挥水电资源优势，大力发展农村水电，是解决农民生活燃料和农村能源的根本途径，是促进贫困山区、边远地区、民族地区和革命老区经济社会发展的根本措施，是推进农村经济结构调整、改善农村生活生产条件、增加农民收入、加快脱贫步伐，改善人居环境的重要手段，是调整能源结构、改善大气污染、保护生态环境、实施西部大开发战略、解决“三农”问题的速效良策。

目前我国退耕还林区还有1205多万户，4464万人，目前约960万户，80%的农户靠柴草作燃料。据此测算要实施退耕还林，目前小水电代燃料只解决了21%，2010年要解决50%，到2020年基本解决，但随着人口增加等其它可能因素的影响，还有可能增加新的缺电户，因此，2050年以前要全部解决。

5.提高水功能区水质达标率，缓解水质型缺水危机

水环境安全指数是为了实现国家可持续发展和改善人居生存和生活环境的目标。联合国水资源世界评估报告认为，受水资源危机影响最严重的群体仍然是最贫困国家的人民，因为有50%的发展中国家的人民面临着已经被污染的水资源所带来的危险。根据水利部颁布试行的《中国水功能区划》，水功能区划分为二级，一级区划分为四类：即保护区、保留区、缓冲区和开发利用区；二级区划分是在一级功能区的开发利用区划分为七类：即饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区。

我国近年来水功能区水质达标率指标出现了明显的上升趋势，但河流水质的总体情况并不乐观，目前我国水功能区水质达标率为53%，2010年要达到65%，2020年要达到75%以上，2050年达到90%以上。

6.加快水土流失治理，改善生态环境我国是世界上水土流失最为严重的国家之一。水土资源是立国生存之本，严重的水土流失不仅破坏宝贵的水土资源，恶化人类赖以生存的环境，而且还增加了河湖泥沙，导致江河湖库的不断淤积，改变了河势，降低了和防洪工程设施与天然植被对洪水的调蓄作用，加快洪水的汇集，洪水流量增大，水位抬高，降低了河道行洪能力，增大了防洪压力，加剧了洪涝灾害。搞好水土保持，防治水土流失是国土整治和江河治理的根本性措施，是改善和保护生态环境建设的一项紧迫而长期的战略任务，是流域防洪减灾体系的重要组成部分之一。

水土流失主要侵蚀形式有水力侵蚀、风力侵蚀和冻融侵蚀三种类型，局部地区存在滑坡、泥石流等重力侵蚀。其中水蚀面积179万km2，绝大多数分布在防洪过渡区内，尤其是长江中上游和黄河中游水土流失最为严重，对防洪安全的危害最大；风蚀面积188万km2，主要分布在长城以北的三北地区、黄泛平原沙土区及滨海地带，由于风蚀地区分布有大量的沙漠、戈壁，大部分地区在目前的条件下极难治理。据分析，全国每年土壤侵蚀总量达50亿t，约占世界年土壤侵蚀总量的19%。

从各流域的水土流失情况来看，我国大江大河均不同程度地存在着水土流失问题，其中尤以黄河中上游和长江中上游最为严重。黄河流域土壤侵蚀面积约47万km2，其中水蚀面积35万km2，占全流域总面积的59％，主要集中在中上游黄土高原地区，其土壤侵蚀模数平均达4000t/km2.a，沟壑密度达1.3～8.1km/km2，多年平均流入黄河的16亿t泥沙有80％都来自该区域；长江流域有土壤侵蚀面积62万km2，约占流域总的面积37%，年土壤侵蚀总量达24亿t，其中上游土壤侵蚀面积35万km2，年土壤侵蚀量达16亿t；

截止2000年，我国水土流失面积达356万km2，占国土面积的37%，目前已完成综合治理面积83万km2，仅占水土流失面积的23.3%。根据我国地域广阔、生态环境脆弱、现状基础较差的实际情况，根据各地区的特点和条件，全国宜治理的水土流失面积约196万km2，约占全国总水土流失面积的53％，其中风力侵蚀宜治理面积31万km2，水力侵蚀宜治理面积165万km2，占宜治理总面积的84％。目前我国水土流失治理率23%，2010年要达到35%，2020年要达到55%以上，2050年达到80%以上。

7.提高生态环境用水保障程度，维护生态环境安全

据有关专家预测分析，全国的生态环境需水总量约800—1000亿m3（包括地下水的超采量50-80亿m3在内），从目前维护生态环境安全(以目前形成的人工绿洲为主)至少有400-500亿m3的缺口。因此，生态环境用水的保障程度目前估计在50%左右。由于生态环境用水保障程度是以平水年份的生态环境用水满足程度来衡量，遇特殊干旱年时，为保障生活用水和必要的社会经济发展用水，生态环境用水的保障程度将要降低；另外，考虑到生态环境用水应具有一定的质量，而目前工业和生活用水的排放水一般未达标排放，导致水生态环境破坏严重，因此，根据中国水资源条件和中国的自然地理特点，必须加强水污染防治和水资源保护，控制减少废污水入河排放量，骨干河道水质能达到三类。根据目前现状分析，我国生态环境用水保障程度约50%左右，2010年要达到60%，2020年要达到70%以上，2050年达到85%左右。

8.依靠科技进步和创新提高用水效率，降低万元GDP用水量目前我国单位GDP用水量呈下降态势。从1980年以后，我国万元GDP用水量呈大幅下降趋势，20年平均每年下降460m3，但前13年下降幅度很大，但1998年以来下降幅度明显减缓，1998、1999、2000年分别为683m3、680m3、610m3，平均每年只下降24m3，减缓的原因与当前的经济结构调整和工业节水技术改造、生产工艺水平提高密切相关。尤其是农业用水总量占总用水量的70%左右，而农业总产值只占1/4左右。从近20年总体来看，万元GDP用水量已经大幅下降，但与其它国家相比，仍存在很大差距。目前高中收入国家一般在150m3左右，中低收入国家要小于500m3。目前我国万元GDP用水量为610m3。

全国农田灌溉用水总量2020以前不再增加用水量的基础上，重点提高用水效率，农田灌溉水的利用系数从现状的0.43提高到2010年的0.48，2020年的0.53。农业万元GDP用水量从现状的1600m3降低到2010年的1000m3，2020年的800m3以下。因此，依靠科技进步，针对水利重大发展战略和建设与管理的关键技术，组织科研和联合攻关，将新理论、新方法、新技术、新工艺、新材料等科研成果加以推广和转化，使水利工作的科技含量明显提高，使单方用水的生产力和效率显著提高，到2010年万元GDP用水量应下降到500m3，2020年要下降到300m3，2050年100m3以下。

9．水利信息化指数

目前，水利信息化总体上仍处于起步阶段，地区发展极不平衡。据《全国水利信息化规划》（征求意见稿），水利信息化建设分近期（2005年）、中期（2010年）和远期（2020年）三期，其中近期目标为：广泛开发水利信息资源，基本建成水利信息网、水利数据中心和安全体系，全方位构建水利信息基础设施；健全信息化建设运行管理体制，统一标准规范，加强人才培养，营造水利信息化保障环境；基本建成国家水利数据中心、国家防汛指挥系统、水资源管理决策支持系统、水土保持与监测管理信息系统、水质监测与评价信息系统、水利行政资源管理系统，基本形成水利信息化综合体系，有效解决信息资源不足和资源共享困难，提供满足基本业务需要的信息服务，提高水行政管理效率，在水利部、七大流域机构和经济经济发达地区率先实现水利信息化。中期目标为：深入开发水利信息资源，完善水利信息基础设施，持续改善水利信息化保障环境，全面推进重点业务应用，提高信息资源利用水平，提供全面、快捷、准确的信息服务，增强决策支持能力，基本实现水利信息化，为实现水利现代化奠定基础。远期目标为在全国全面实现水利信息化。估计全国现状水利信息化实现程度约为30%，到2010年60%，2020年80%，2050年95%以上。

10.加强能力建设，提高管理人员素质

2000年我国水利资产总额已达3340亿元，全国现有130多万水利职工，中央包括流域机构、省级、地方基层管理机构(县以上设置的专管机构1.3万个)，加上区乡水利站全国约有5.6万个，管理人员总数量超过60万人，在全国形成了一支相当庞大的水利管理网络和队伍。其中：具有中专以上学历的大约20%左右，具有高、中、初级专业技术人员3万余人，拥有高、中、初级技术工人近60万人，以上各类人员中具有大、中专科的职工总数仅占全国水利职工总数的35%左右。总体上看，我国水利职工的文化水平偏低。日本、美国等发达国家人们受教育程度普遍较高，预计其比例都在98%以上。水行业从业人员在就业前都普遍接受过良好的基础和专业教育，另外他们十分重视从业人员的再教育和相关人力资源的开发和培训，使其不断更新和完善自己的知识结构，以适应新的不断发展和变化着的形势。水利事业职工的素质和能力是水利现代化实现的基本保障，根据我国目前全国平均水平大约35%左右，到2010年达到50%，2020年达到75%，2050年达到95%。

以上这十项发展目标，综合实现程度是按设定的2050年水利基本实现现代化的参照值，其各项指标的总和达到100%为计算依据，推算现状和2010年和2020年综合实现程度，现状为50%以上，到2010年达到60%，2020年达到75%，预计2050年达到100%。

五、深化改革，突出重点，分步实施，分区推进

水利是保障经济社会的安全，保障人民健康水平的提高，保障国民经济可持续发展，保障国家全面建设小康社会和笫三步战略目标实现的命脉和物质基础，发展是硬道理，以经济建设为中心这是主旋律，发展水利必然要列为国家全面建设小康社会和基本实现现代化的战略重点领域，因此，应当全面制定21世纪上半叶水利发展战略纲要，以发展水利为中心，突出两大重点领域，深化三项水利改革，建立五大体系，制定分期、分步实施方案。

(一)发展是硬道理，水利建设要以发展为中心

发展是硬道理，以经济建设为中心这是主旋律，因此，水利建设要以发展水利为中心，只有发展才能支撑和保障全面建设小康社会和基本实现现代化战略目标的实现。但是从总体来看，中国水利基础设施经过50多年的建设已经初具规模，防洪减灾体系也初步形成，就防洪减灾而言，黄河小浪底和长江三峡水利枢纽建成以后，虽然防洪安全绝不可掉以轻心，但重点应加强非工程措施的建设。而水资源短缺的严峻形势至今不仅未能缓解，而且形势越来越严峻，解决的难度要比防洪艰巨得很多很多。因此，新建水利基础设施，除了像南水北调那样的国家级的战略工程外，增量与存量相比，增量不仅受到若干因素的限制，而且增量已经趋于有限，在总量中所占比重只有10%左右，即使供水的增量所占比重也只有20%多。事实表明，发展的重点一方面要继续增加水利基础设施的数量，另一方面更要重视存量的质量和和效益，实际上巩固和提高存量的质量和效益也是发展水利。历史的经验值得注意，20世纪80年代，水利有效灌溉面积增减相抵，徘徊十年就是最好的佐证。

我国水资源短缺已成为未来经济社会发展的首要制约因素，而我国水资源可开发利用的有限性和未来开发新的水源工程的艰巨性都决定了未来水利发展的中心或主旋律是水资源问题。因此，针对我国水资源紧缺的情况极为严重，而水资源利用效率又十分低的现实，水利发展的战略重点应当坚持水资源开发和节约保护并举的方针，尤其要把节约和保护放在首位，努力提高资源利用效率和单方水的生产力，减少废污水排放量，提高废污水利用能力，要积极推进资源利用方式从粗放向集约转变，走出一条适合我国国情的资源节约型的经济发展新路子。积极推进资源管理方式的转变，建立适应社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的水资源管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理、保护和合理利用，这是未来水利发展的主旋律。

(二)突出重点，两类工程是全面建设小康社会和基本实现现代化的战略性工程

1.南水北调是振兴中华民族的战略性工程

我国水多、水少、水赃是水利的三大灾害，这三大灾害不仅困拢中华儿女，而且已成为国民经济可持续发展和提高人民生活质量、健康水平与改善生存环境的首要制约因素。新中国成立50多年来，水利人梦寐以求的三峡、小浪底和南水北调三大工程，现在从防洪安全战略的高度，黄河小浪底和长江三峡水利枢纽相继建成，对中华民族称之为心腹之患的防洪安全问题应该说有所缓解。但水少与水赃问题至今未能解决。

我国水资源地区分布极不均衡，水资源总量的81%集中分布于长江及其以南地区(其中40%以上又集中于西南五省区如包括广西就占47%)，这是先天决定的水情。从人均占有量来看，人均占有淡水资源量南方最高和北方最低可以相差十倍。南水北调东线、中线和西线三条调水工程不仅仅是为了南北、东西地区水资源的优化配置，缓解我国北方地区水资源严重短缺的形势，改善北方地区的生态环境，更为重要的是建立中国战略水资源的调控和配置体系和水安全保障体制，是将长江、淮河、黄河和海河四大江河连成全国水网世界规模最宏伟的战略资源工程，是解决中国水危机的调控和配置的战略性工程，是伟大中华民族复兴和保障国家经济安全运行的重点工程，是国家建立战略资源的储备工程。从我国目前的经济结构和生产力布局来看，京津冀鲁豫五省市区的人口、耕地、粮食产量都分别占全国的22%左右，GDP却占全国的25%左右，而水资源只占全国水资源总量的2%左右，目前的总供水量约占全国总供水能力的13%左右，就海河而言，近20年增加的供水能力极其有限，水资源与供水能力、国民经济产值与供水能力的巨大反差和严重失衡，这是我国华北地区严重缺水的重要原因之一。统计数据已经表明，南水北调工程对我国未来经济社会发展至关重要，尤其是首都北京是中国的政治和文化中心，因此，我们不能只把南水北调工程看作仅仅是调水沿线几个省市的大事，而应当作为全国各省市区和全国人民的大事。我们必须从国家可持续发展的战略高度，必须从保卫京津、保卫首都安全的高度，必须从保卫粮食安全的高度，从维护生态环境安全的高度，归结起来一句话，必须从拯救黄河、拯救海河、保卫国家安全的高度来认识南水北调工程。用保卫首都、保卫华北、西北、保卫全中国来夺取我国21世纪中叶第三步宏伟目标的实现。

人类的生存在于水，可持续发展的关键在于水，生态环境建设的核心在于水，归结到一点，人类的安全在于水。为此，2003年联合国启动了国际淡水年计划，呼吁各国重视淡水短缺问题。许多国家的淡水管理政策与当地实际情况脱节，这使得全球淡水短缺问题变得越来越严重。因此，提高各国政府及民众对水资源的重要性以及淡水短缺问题严重性的认识，在淡水管理与消费领域寻求新思路，制定新的战略与开发新的技术，提高各国民众参与保护淡水资源的积极性。今年是南水北调东线和中线全面开工的年代，我们必须让全国人民都了解它不单纯是一项调水工程，这是今后20-30年内国家全面建设小康社会和基本实现现代化目标的战略性工程，其深远的历史意义和战略意义远远超出了工程本身。中国北方地区一旦发生大面积缺水危机，后果是难以设想的，很可能影响国家现代化的进程。。

当今国内外的政治家们都认为，资源是左右世界局势的重要因素，因此，对中国水资源的状况必须让全国人民有一个清醒的认识，让人们从战略高度来看待国家建设南水北调是国家全面建设小康社会和基本实现现代化、保障经济可持续发展和国家安全与社会稳定的战略资源调控和配置的战略性和保障水安全与维护生态的命脉工程。今年一定要借助联合国国际淡水年计划的启动，大力宣传南水北调工程的战略意义，确保工程有一个良好的开局，争取在北京举办奥运前首先解决京津水资源短缺的矛盾。总之，南水北调是21世纪国家基础设施建设的一项重点战略工程，水利部门应当以实施南水北调工程为契机，在治水思路、资源配置、管理体制、投入体制和水价机制上，转变观念，深化改革，取得新的突破，为国家全面建设小康社会和基本实现社会主义现代化做出新的贡献。

2.西部水利是全面建设小康社会和国家基本实现现代化的战略工程

西部地区涉及12个省(区、市)土地总面积占全国71.05%，其中牧草地占金全国97.88%，未利用地占86.7%。西部总面积中，牧草地舌38.23%，林地占17.79%，耕地占7.1%。全面建设小康社会有三个难点领域：一是从城乡讲难点在农村，二是从地区讲，难点在中西部，尤其是西部，三是从民族讲，难点在少数民族和边远地区。这三个难点领域都不仅与水利休戚相关，而且都集中在西部。国务院西部开发办公室己确定六大重点任务：前三项都与水利密切关联。笫一项是突出加强生态环境保护和建设，要达一步加大实施退耕还林的力度，笫二项是继续加强基础设施重点工程建设。要继续加快水利、交通、能源、通信、市政等基础设施建设。确保到2010年使西部地区基础设施建设取得突破性进展。笫三加强农村基础设施建设，改善农民生产生活条件。

我国西部地区生态环境脆弱，生存条件较差，贫困人口集中，经济社会发展相对落后，主要受制于水。随着西部大开发战略的实施，西部地区经济社会发展和生态环境改善不仅需要大量的水，而且需要大量的清洁能源，这两者都是改善生态环境的战略举措。水利部党组提出的以淤地坝为重点的坝系工程建设、牧区水利建设和农村小水电代燃料生态保护工程等三个亮点都是围绕西部开发的重点水利工程。加强水利、水电基础设施建设是推进农村经济结构调整、改善农村生活生产条件、增加农民收入、加快脱贫步伐，改善人居环境的重要手段，是调整能源结构、改善大气污染、保护生态环境，这是今后一个时期，实施西部大开发战略，解决“三农”问题的战略性举措。

西部大开发是中央的战略决策，在实施中我们要正确处理八个方面的关系：一是正确处理东中西部的关系，要巩固提高东部，积极扶持中部，大力开发西部。贯彻落实邓小平同志提出的“两个大局”思想，俗称东部“献血”，中部“造血”，西部“输血”。二是正确处理政治与经济的关系，缩小东西部差距，兴边富民，民族团结，巩固边防，稳定边疆，眭邻友好。三是正确处理资源与经济的关系，依靠科技，合理开发，科学配置，节约高效，有效保护，持续利用，切忌急功近利，破坏资源，人为加剧生态环境恶化。四是正确处理开发与水的关系，水既服务于开发，开发又受制于水，以水促开发，以水定规划，以水定结构，以水定绿洲，以水谋发展。五是正确处理生态环境与经济发展的关系，预防为主，保护优先，要在在保护中求生存、谋发展，尊重科学，切实做到生态环境效益为主，力争生态环境效益、社会效益和经济效益有机的统一。六是正确处理当前与长远的关系，当前利益服从于长远利益，要稳步发展，实现农业和经济社会的可持续发展，实现水资源的合理配置和可持续利用。七是正确处理局部与全局的关系，局部服从全局，坚持民主集中制，地方服从中央，省区规划服从中央统一规划，区域服从流域，局部利益服从全局利益。八是正确处理人和自然的关系，坚持人与自然和谐共处与发展，适应与改造自然相结合，不违背自然规律，盲目改变自然。处理好农业林牧与退耕还林还草关系，严禁开垦荒地，调整农林牧结构，调整土地利用结构，减少耗水量大的作物面积，从自然条件和当地情况出发，有计划的将坡耕地退出来，因地制宜，根据降雨和水源条件，增加覆被率。

(三)深化水利改革，在三个领域要有所突破

从上面的新形势、新问题、新任务就可以看出，水资源的统一管理及其体制改革、水价改革和投入体制改革直接关系到21世纪国家可持续发展战略和水资源的可持续利用。

1.水管理体制改革

水管理体制是长期以来难以解决的一大难题。管理体制包括两个领域，一是水资源的管理体制，二是水利工程的管理体制。去年10月新水法和水利工程管理体制改革实施意见的颁布以后，今年是实施的头一年，也是关键年。前者的核心是理顺水资源的管理体制，后者是建立水利工程管理单位的良性运行机制。因此，我们要以新水法和水利工程管理体制改革为契机，转变观念，与时俱进，一方面要认真贯彻实施水法。提高贯彻实施水法的法律意识、责任意识和紧迫感，要结合转变政府职能，依靠科技进步和体制机制创新，按照加强宏观调控、依法行政、有效监督的要求，突出重点，制定规划，有计划、有步骤地全面推进水法的贯彻实施；另一方面要认真执行水利工程管理体制改革实施意见，巩固提高水利工程质量和效益，建立和完善良性运行机制，提提高水利工程的安全保障程度。长期以来我国水利建设缺乏一个稳定的保障机制。主要是水利发展机制不完善，尤其是在社会主义市场经济体制下，投资体制、水利责任机制、价格机制、激励机制、监督机制、约束惩罚机制都不健全，水价、电价和水利服务价格长期背离价值规律，至今尚未形成良性发展机制。因此，要全面深化水利改革，加大改革力度，保障水利事业的快速发展。

水是城市的命脉和生命线。水决定城市的规模，水决定城市的经济结构和生产方式，水决定城市居民的健康水平和生活质量，水决定城市的发展方向，水决定城市的兴衰和存亡。总而言之，水是城市经济社会可持续发展的关键，水是城市现代化和城市安全(包括生命、财产、经济社会的稳定等等)的首要保障条件。尤其是在水资源紧缺的地区，水与城市命运的关联尤为突出。

当今世界和平与发展是世界各国的主题，人类对提高生活质量、改善生存环境的要求越来越强烈。从城市发展来看，世界各国都主张控制城市发展的规模，同时调整经济结构，加强以水为首的基础设施建设。目前水资源短缺和水污染、水环境恶化问题己经成为城市发展的瓶颈，而我国工农业又正处在调整结构的时期，因此，控制城市规模、调整经济结构、必须解决全国城乡水资源统一管理和涉水事务的统一管理问题。

为适应入世，政府机构将会继续进行改革，行政机构改革通常体现国家决策方向，其职能的划分必然反映国家政策的走向。因此，机构改革不是简单的合并和机构的减少，关键在职能的重叠、职能的转变和机构的效率。应当按照“小政府，大社会”的原则，在市场经济体制下，确定政府水行政主管部门的职责，把工作的重点放在宏观调控上。因此，各级水利部门，各地在机构改革时，一切机构设置应服从于两个战略高度：一个是经济社会可持续发展的战略高度，一个是水资源可持续利用的战略高度。总之“多龙管水”的时代应该结束了。统筹考虑水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护和管理，对城乡水资源实行统一规划和统一管理，严格实行统一的取水许可制度，统一管理水量和水质，对城镇防洪、除涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、水资源保护、污水处理及回用、地下水回灌等一体化管理后，为水资源的合理配置和高效利用提供了体制保障。使人口、资源、环境与经济社会相协调，为经济社会可持续发展提供支撑和保障，这是中国国情和水情的需要，在今年机构改革时应当本着有利于水资源可持续利用和国民经济可持续发展的战略高度调整机构的设置反其职能。

2.水价改革

长期以来，国家水价政策不到位主要是认识不到位，有外部原因，也有内部原因，现在是全社会都必须转变观念的时候了，水不能再喝大锅水，水不能再作为福利水，水价改革的步伐必须加快。要运用市场经济规律和经济杠杆运作，但不同行业的水价，应服从于国家的宏观经济政策，供水、排水和污水治理回用的价格制定不能由经营者单独制定，水价和收费的制定必须由水行政主管部门和经营者根据国家的宏观经济政策共同制定，在价格和收费制度上，水行政主管部门要有决策和否决权。但水价改革要依靠法规和政策支持，要按照新水法，加快水价改革政策的出台。要健全和完善水资源有偿使用制度。尽快修订《水资源费征收使用管理办法》，合理确定征收标准，全面开征水资源费，用经济手段制约用户随意取水，滥用水资源。

要按照水利工程管理体制改革实施意见的要求，综合运用经济杠杆，逐步培育和规范水市场。按照公益、准公益和经营性三类不同的性质，制定水利投入、水资源管理、水价、电价、节水等技术经济政策。建立鼓励节约用水的科学水价制度，促进节约用水，提高水的利用率，增强全社会的节水意识；加强水费、电费征收和其它水行政收费管理，管理维护好水利工程，促进水利工程良性循环。

关于水权转让问题，目前全国还没有一个规范性的指导文件。针对目前水资源越来越短缺的现实，水权转让问题日益引起人们的关注。建立水权理论将成新时期解决水资源的合理配置、高效利用和可持续利用的一个新的课题，并成为协调好生活、生产和生态三者用水的关系而面临的一个新任务。近几年来，各地综合运用经济杠杆，对水权转让问题进行了探索，并进行了有益实践，实践证明，这是综合运用经济杠杆在水分配领域的一项重大改革，但在实践中也出现了一些需要研究和解决的问题。因此，为统一认识，进一步规范水的使用权转让行为，水利部正在草拟关于推进水的使用权转让的若干意见，预计今年下半年可以出台。

3.投入体制改革

水利发展受自然地理条件和市场风险的双重制约，具有投资大，建设周期长，社会效益高，财务收益低等特点，难以聚集足够的社会资金进行建设，加之新中国成立50年来，大量易于实施的水利工程项目、水源地已相继建成和开发利用，因此，未来治水工程的成本越来越高，所涉及的社会、经济、技术、环境问题也越来越复杂。由于缺乏稳定的投入机制，水利基础设施建设严重滞后，加之长期以来，历史欠帐较多，导致水利设施总量不足，抗御水旱灾害能力得不到提高，水利成为经济社会可持续发展的主要制约因素。

水利发展机制不完善。水利发展机制不活，关键是水利的投资体制，作为公益为主体的水利基础设施应当创立和增加水利发展基金。因此，水利作为国民经济基础产业，水资源作为国家三大战略资源之一，国家按照基础产业政策，首先应加大对水利的投入，建立水利发展基金；第二是水利部门自身要调整投资结构，突出投资重点，加大对城乡供水的投资比重；第三是利用国家积极的财政政策，加大利用贷款的力度。

(四)建立五大体系

为提供清洁、安全的饮用水，以保障人民的生活质量，为保障食物安全，和社会稳定与国家经济运行安全，以及维护生态与环境安全。在今后20年内，水利应集中力量建立健全和完善五大体系：

一是建立较为完善的防洪安全保障体系，基本保证大江大河大湖和沿海主要防洪保护区的防洪安全，提高中小河流的防洪标准和抗御洪涝的能力，主要防洪保护区的防洪标准达到与其经济发展水平相适应的标准。

二是建立安全可靠的水资源供给与高效利用的保障体系，加快南水北调工程建设，形成水资源合理配置的格局，确保人民生活用水，基本适应国民经济和社会发展对水的需求，基本保障粮食的安全生产，逐步改善生态环境用水状况

三是建立有效的水土保持和水资源保护的保障体系，有效控制和减少水土流失及水污染，水环境恶化趋势能初步得到遏制，逐步改善山川河湖的生态环境。

四是建立较为完善的水管理保障体系，协调人水关系，依法治水，水管理和法规趋于完善，实现以权属为核心的水资源统一管理，保障水资源可持续利用。

五是建立素质比较高的人才队伍，能力建设有显著提高。以精神文明促进物质文明、政治文明协调发展。

(五)分期、分步实施方案

中国各区域之间自然条件差异性较大，经济发展水平差异也大，因此，对不同地区以及东、中、西部地区不同经济地带，应当有不同的发展战略和经济政策，分步推进水利现代化建设。

根据我国各地区自然条件和经济社会条件的不同，坚持从实际出发，因地制宜，量力而行，统筹规划，分类指导，科学论证，突出重点，分类实施，各地都要以自己的实际，确定小康社会和国家现代化的分期发展水利的目标和任务。

1.分期推进2020年全面建设小康社会为笫一期目标，水利支撑和保障小康社会的基本标准有五条：防洪减灾安全体系比较完善，供水、节水体系初步形成，水环境有明显改善，水管理体制比较完善，管理能力和信息化水平显著提高。2050年为笫二期目标，国家基本实现现代化时，我国水利现代化水平应相应比较接近中等发达国家水利现代化当时的水平，其基本标准和安全保障程度是：全面建成安全度比较高的防洪安全保障体系，水资源总供给和总需求实现基本平衡，在满足经济社会发展用水需求的同时，将逐步改善生态环境用水的需求，形成农业、工业、生活、生态用水的合理结构和生活、生产、生态三者用水的合理组成，水管理能力建设、信息化水平和精神文明建设都达到较高水平，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展，以水利现代化支撑和保障国家现代化建设的进程。

2.分区推进东部沿海发达地区2020年率先基本实现水利现代化，继续发挥东部沿海地区在经济发展中的带动作用，水利建设的着重点以巩固和提高为主，以提高质量和效益为主。中部地区要发挥承东启西，纵贯南北的区位优势和综合资源优势，水利建设以提高和发展为主，到2030年基本实现水利现代化；西部地区要以实施西部大开发战略为契机，水利建设以开发和保护为主要目标，加快水利建设步伐，到2050年基本实现水利现代化。届时全国基本实现水利现代化。

水利是国民经济的基础设施，是国家粮食安全、水安全、生态与环境安全；是国家安全与社会稳定、经济可持续发展的重要支撑和保障的重要物质基础。全面建设小康社会和国家基本实现现代化，水利面临着新的形势和更高目标和任务。因此，各级水利部门要以十六大精神为指针，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下，坚持精神文明和物质文明两手抓。21世纪世界都面临水危机问题，中国更不例外，但如何缓解水危机绝不能就水论水，也不能只局限于水利行业部门就水部署水利工程，中国水的问题必须放到整个国民经济的大系统中，放在经济社会可持续发展的战略高度，摆在国家安全和社会稳定的安全高度来认识和解决水危机问题，简言之，必须从国家宏观决策的高度，由国家进行统筹规划。认清形势，面对问题，调整思路，制定发展战略，突出重点，积极推进各项水利改革，采取分期、分步实施的步骤，要以与时俱进的精神，在改革和发展方面有所创新和突破，只有充分发挥水利的基础、命脉和安全保障作用，努力开创水利工作新局面，才能在全面建设小康社会和国家基本实现现代化的进程中发挥支撑和保障作用并作出新的贡献。