水务局城市水资源管理论文

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这是一篇在水资源管理上提出了很多新的思路和方法的佳作。原发表于《中国水利报》。为使更多的读者能从中受到启发，给地方机构改革提供思路和借鉴，作者特作了修改，在本刊再次发表。

目前，地方机构改革正在进行，为了对全国城市水资源管理体制改革提供借鉴。1999年我到陕西、北京、黑龙江、深圳、天津、美国图森、法国巴黎和德国，考察了这些国家和省市的城市水务管理体制。

随着人口增长、经济社会发展和全球气候变迁，水资源在世界范围内已成为稀缺资源。水资源这种稀缺资源的优化配置是可持续发展的重要内容。因此，以工程建设为主的工程水利向以资源优化配置和环境生态平衡为系统目标的资源水利转变势在必行。资源水利的分析基础是以流域为系统，对大气水、地表水、地下水和污水进行系统分析和统一规划，在此基础上科学地开发、利用、治理、配置、节约和保护。因此，一些发达国家已提出应该把历史上以战争为基础的省区界线改为以流域划分。

联合国组织近年一再强调大城市水资源是世界水资源问题中的重点，而管理又是城市水资源问题的核心。我国京津沪三大直辖市都是缺水地区，北京、上海属人口压力缺水地区，北京人均水资源不足300立方米，上海人均水资源不足200立方米，天津更属于生态缺水地区（即自然水生态不平衡），人均水资源仅153立方米，都属于极度缺水。北京、天津和上海三大直辖市地域狭小，仅是河流流域的一部分，都要依靠外来水源。北京、天津周边地区水资源都十分紧缺；上海境内虽有滚滚长江水流过，但水质取决于上游，水质型缺水问题已很严重。要解决京津可持续发展的水资源保障问题，建立以流域统一管理为指导思想的水务局城市水务管理体制，从而在城市中实现工程水利向资源水利转变是当务之急。

一、什么是水务局

主席说：“要加强流域水资源统一管理和保护”。水务局就是在城市区划内防洪、水资源供需平衡和水生态环境保护的城乡统一管理体制的执行机构。国际上普遍认为现代城市要建立统一管理的道路网、电力网、水网和信息网四大网络，水网是至关重要的一环。水务局管理体制的科学基础是水资源以流域为基础的系统管理思想，发达国家城市大多建立这种机构管理城市水资源，取得了好的实践效果。例如巴黎对水事务的统一管理被认为是世界上最好的，得到联合国的肯定和推荐。我国深圳市1991年闹水荒直接经济损失达12亿元，1993年又发涝灾，直接经济损失14亿元，自借鉴香港经验1993年成立水务局以来取得了很好的效果。1996年陕西率先开始城乡一体化的水务局管理体制，洛川县城日供水量从800吨增加到4000吨，年水费收入由20万元增加到100万元。黑龙江自1999年推行水务局体制，已经取得积极成效。

1、城市区域不是流域，为什么要水务局来管？

目前国内外城市区划都不以流域为基础，而目前行政管理以行政区划为基础。法国议会甚至讨论：过去的行政区划考虑的是战争，以河、山分界，今后应改为以流域分界。在此，在行政区划内尽可能大的范围内统一管理水资源，就是尽可能地遵循“加强流域水资源统一管理和保护”的原则。

2、为什么在城市区域内要城乡一体化统一管水？

从未来趋势看，大城市区划内城乡一体化是必然趋势，水是联系城乡的纽带，更要一体化管理。

江主席说管水就是三件大事，防洪，保证水资源供需平衡，保护水生态环境，从这三件大事来看都需要城乡一体化统一管理。

防洪显然需要城乡一体化管理。

当前城市范围不断扩大，和几十年前不同，上海和天津的主要水源地都不再在城区，仅从水源地保护和供水来看，就必须城乡统一管理才能保证供需平衡。

城区地域狭窄，人口密集，不能构成科学的生态圈，更谈不上生态平衡，必须城乡一体化考虑。北京和上海的上游污染都触目惊心，如果上游污染治理和本村治理水平不在一个数量级，显然是事倍功半，甚至徒劳无功。因此不仅要城乡一体化管理，还要在此基础上统一与上游省区协调。

3、水务局归什么口和名称并不是问题的核心

目前困扰各城市成立水务局的重要问题是归水利、归农口、归城建口、还是归计委口，这并不是问题的实质，可以因地制宜处理。当务之急是依法、依政府三定方案进行水资源的统一管理。同时名称也不是主要问题，目前国际上（如德国、荷兰）也有叫水务委员会（Waterboard）的，下设行政机构统一管理。

二、目前大城市水资源管理的现状

当前我国很多地方的水资源管理都是“多龙管水，政出多门”。如有的地方是水利局、地质矿产局、规划局、公用局、市政局、地矿局和建委五龙管水；水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用；工作交叉，责任不清；政企不分，效益不佳；缺水由谁负责？水源和输水污染找谁？地面沉降如何解决？污水处理厂没有运行费怎么办？问题成堆。主要是：

1、多龙管水人为地增加市政管理的难度有的城市往往一件事涉及到几个部门，涉及到两个主管口，一位副市长定不了，就得两位副市长协商，甚至要常务副市长或市长出面协调。同时也无法实现现代化的水资源网络联合调度。

2、没有人对供需平衡负责

（1）京津沪供水水源地（或流域集雨面积）主要在上游省区，多龙管水，谁负责和上游省区统一交涉保证水源的质与量，谁负责补足京津沪可持续发展的供水缺口。由于多龙管水的现行体制，北京在专家讨论时曾有过“北京不缺水”的看法，实际上是北京原始生态不缺水，但人口压力造成了缺水。关键是没有统一管理，因此难以从水资源系统及其与社会经济发展系统之间关系来认识和研究水资源问题。美国的图森市处于最缺水的亚利桑那州，由于系统定位准确并实行统一管理，就保证了水资源的供需平衡。

（2）多龙管水难以统筹，产生一系列问题。如从防洪考虑当然是弃水保安全，来年可能大旱自然不是当务之急。而深圳的统一管理，不但考虑工业供水重复利用率，使得1998年特区万元工业产值耗水仅为7立方米，而上海为29立方米，北京达41立方米（均不含火电）。同时，利用海水就达35.82亿立方米。

3、难以真正节水

多龙管水实际上政企不分，“卖水的自然想多卖”，“水价不到位，谁也不在乎跑冒滴漏”，谁能真正负责节水。据调查，统一管理后，通过联合调度和厉行节约，北京每年至少可节4亿立方米水，接近2005年的缺口；天津可节1亿立方米水，正是2000年可能发生的急缺。

4、无法有效地控制污染

控制污染的基本原理是污染总量不能大于由江河湖库的纳污总量，而目前纳污总量（是依水量的变量）由水利部门定，排污总量（是依生产周期的变量）由环保部门定，谁对枯水期排污高峰造成的水质急剧恶化负责。广东统筹规划，统一决策，建了东深供水工程，在外部治理不达标的情况下再处理，目前给香港和深圳提供了合格用水并取得很好的经济效益。

5、没有人考虑河道积累污染和地面沉降等生态、环境问题

治理污染目前只是考虑减少现有污染量，但谁对已经积累的本底污染和由此产生的二次污染（在发达国家已成为最重要的问题）负责呢？发达国家现在都被河湖清淤（如莱茵河）所需的巨额投资困扰，我们一定要防患于未然。由于地下水超采引起的地面沉降也是同样的问题，天津塘沽的部分地区已低于海平面。这不是成立一个控沉办能解决问题的。不统筹解决水资源供需平衡，局部超采地下水就难以避免。与此同时，有的问题却管不到点子上，北京有人提出某段河道砌衬破坏了生态，其实生态是个系统平衡的观念，出现这样的质疑也是没有统一管理的缘故。实际上国外不少大城市都有大段河道砌衬，只要保证系统生态平衡就可以了。

6、无法建立统一的管理法规

东京、巴黎和柏林的经验都证明，由于水资源分属不同部门管理，很难出台统一的水资源管理法规。即使出台了，也因无执法主体无法有效实施。

7、无法定出合理的水价

目前各城市都在提水价，50—60年代的巴黎和目前北京、上海处于同一发展阶段时，水价提高10%，就节水5%。但是究竟提多少？提价后各部门如何分配？谁保证在提价后给用户提供更好的水？不统一管理，这些问题都无法解决，各大城市群众都自备水源就是明证（其实，自备水源不仅是不经济的，也是不科学的，且目前价格近1元／升）。如果在水价提到国际等比价（吨水价／月工资）以上，没有相应回报，仍需要各户自备饮水源，群众当然不会满意。如果把目前三大市机关单位和群众自备饮水源的总投入用于治水，就可能像发达国家一样做到自来水达到饮用标准，也可以考虑建立饮用水专供系统。例如仅北京市城镇户口的203万户居民中，大约有1／3家中有净水器，加上各种办公场所10万台，每年花在饮水上的钱就有5亿元，不得以买的纯净水和矿泉水还不算在内。

8、部门之间的协调是成立城市水务局的难点。水资源统一管理的基本原因就是水资源是短缺资源，因此要像建在稀缺的土地资源上的道路网一样，必须统一管理，否则其结果必然是水资源短缺加剧而无人负责，制约社会经济发展。因此对于缺水城市实施统一管理不过是早晚的事。

9、现有人员是否能担当这一重任是成立水务局的另一难点，在国外也同样曾被这一问题困扰，但这一问题可以通过人员重组、选拔、招聘、培训来解决。

10、尚没有现行法规供水务局执行是成立水务局的又一难点，这一问题也曾在国外存在。这是一个鸡生蛋还是蛋孵鸡的问题，看来还是水资源短缺产生了水务局这只鸡，由它去生法规这个蛋。

三、成立水务局管什么

成立水务局就是要对水资源实行统一管理，为城市可持续发展提供水资源保障：不仅包括持续的水资源供需平衡，也包括抵御突变破坏——防洪，还包括水环境与生态的维护。

在统一管理的前提下，要建立三个补偿机制：谁耗费水量谁补偿；谁污染水质谁补偿；谁破坏水生态环境谁补偿；同时，利用补偿建立三个恢复机制：即保证水量的供需平衡，保证水质达到需求标准，保证水环境与生态达到要求。水务局就是这六个机制建设的执行者、运行的操作者和责任的承担者。

水务局是城市可持续发展水资源保障的责任机构，水资源相关法规的执行机构。自来水厂、污水处理厂等单位则根据缺水程度等具体情况，可以是公用事业机构也可以是水务局宏观调控的企业。

水务局局长对市长负责，对城市水资源统一调度，保障可持续利用和发展。具体职责是：

1、水源地的建设与保护

负责本地水源地的建设与保护，负责监测上游供水的水质与水量，负责提出与上游水源地优势互补，共同可持续发展的方案。

2、供水（输水）的保证

负责地表水地下水联合调度，市内输水沿线的水质、水量监测与保护，保证达到水质要求的水量进入自来水厂，达不到就进行来水的再处理。

3、排水的保证

保证城市排涝，保证污染物达标排放进入河道或污水处理厂。排水是供水的延伸，供水和排水统一管理是现代化城市水管理的基本经验。

4、污染处理

要据污染总量合理布局建立污水处理厂，并根据水供需平衡有偿提供达标的污水回用量，提高污水利用率，使污水处理厂经济自持运行。大力开发治污技术，尤其是生物治理等高技术。

5、防洪

堤防建设达标，根据来年水平衡综合考虑决定弃水。还应考虑在保护水源地的前提下，提高水库的经济利用效率。

6、水环境与生态

依据水功能区划分要求，保护水环境与生态，对航运、旅游、养鱼等所有改变（破坏）水环境与生态的活动建立补偿恢复机制。

7、节水

制定行业、生活与环境用水定额，使之逐步达到贫水国际大都市标准，大力开发节水技术，尤其是高技术。

8、水资源论证与环境影响评价

对市内所有重大项目和工程进行水资源论证和水环境影响评价，据此发放取水许可证，不达标的一票否决。同时作为城市产业结构调整的一项重要衡量指标。

9、水价

适时适度提出水价调整方案，做到优水优价，累进水价，不同用途不同价格。其中主要考虑水资源费、自来水厂成本利润、节水投入、污水处理厂运行费用。以水价为杠杆调控水资源优化配置。

10、及时提出水资源管理的法规或条例草案，重点在于适度的罚则，经人大或政府批准后依法行政。

“水务局”是一种管理体制，能承担上述统一管理职能的实体就是水务局，形成“一龙管水，多龙治水”的局面才能法规配套，有法可依；明确主体，有法必依；机构合理，执法必严；具有权威，违法必究；责任到人，究办必力。具体机构设置完全可以因地制宜。

让社会有足够的用水，让群众喝上好水是我们责无旁贷的天职。每当外国朋友对我说：“我们城市的自来水可以喝，没问题”时，真使我作为水利工作者汗颜。柏林的水利工作者对我说：“我们的自来水中有经处理回用的污水，但可以喝，绝对没问题”时，更使我如坐针毡。我相信在不久的将来，我们也可以对外国人说：“我们的自来水可以喝，保证没问题。”为此，以水务局管理城市水资源势在必行。