农田水利工程建设管理问题与对策

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摘要:目前，多种新型农业经营主体越来越多的参与农田水利建设管理，对以往的运行管理、建设活动和投资造成了显著的影响。结合新型农业经营主体的参与方式，针对其存在的诸多问题给出有效的对策措施，以期为加强农田水利建设管理以及充分发挥其功能效益提供保障。

关键词:农田水利;建设管理;经营主体;对策建议

随着农业现代化、城镇化的快速推进，产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社和专业种植大户等经营主体迅速发展并参与到农田水利建设管理，给传统的农田水利管理机制、建设活动和工程投资带来极大的影响。近期，《农田水利条例》的正式颁布，为农田水利工程建设管理、运行维护以及新型农业经营主体参与提供了参考依据。文章结合新型农业经营主体的参与方式，针对其存在的诸多问题给出有效的对策措施［1－2］。

1新型农业经营主体类型

1)专业大户:该类主体是指种植或养殖规模较大、土地大量流转的农户，大多从事专业化生产某一种农产品，这也是农业经营的重要组成部分。随着规模管理水平的提升及市场化、集约化的不断发展，家庭农场逐渐成为专业大户的发展趋势。2)家庭农场:有研究认为到工商行政管理部门注册登记并且达到一定规模的专业大户就是家庭农场，以家庭经营为基础引入企业化管理理念，从事市场化经营且经营者具备相应的专业素质，规模适度。家庭农场的经营主体以自己的家庭成员为主，种百十亩地农忙季节临时雇工。家庭农场相对于一般的专业大户，其生产经营稳定性、管理水平、市场化和集约化水平等更高［3］。3)农民专业合作社:该类主体是指提供农业生产经营服务的提供者、利用者或农产品生产经营者，以农村家庭承包经营为基础形成互助性经济组织。农民专业合作社的功能作用体现在:合作社成员提供与农业生产经营相关全过程服务以及农产品销售、加工、生产等活动;此外，以主体的视角参与土地流转，为了鼓励农民以土地为股权参与江苏、浙江等地还制定了地方性法规，对于进一步拓宽农民合作深度与广度起到了积极作用。4)农业企业:以企业法人的形式参与农业生产经营活动，将农业企业可以划分为不同的类型。其一，产业化龙头企业，一般与专业农户相联系合作而不直接从事农产品的生产，使农户进入市场并对农产品的销售、加工、生产等进行有机的整合，并达到一定经营规模的企业;其二，科技企业，主要是推动现代农业发展而从事农业科技研发的企业，如从事育苗、育种的企业;其三，为满足经济或者经营的需求，达到一定生产规模的专业农户自主注册的企业。农业产业化龙头企业可以直接参与现代市场经济，其生产技术能力、经营管理水平、经济规模较其他新型农业经营主体均明显领先［4］。

2农田水利建设管理方式

近年来，通过多种方式和积极出台有关政策，我国鼓励和引导新型农业经营主体的参与。根据生产需求、规模状况和相关政策，各类新型农业经营主体积极主动的参与水利运行、建设的全过程。结合调查资料，新型农业经营主体的参与方式主要包括以下几种:1)参与工程建设:现阶段已形成两种成熟的模式:①依据自身生产经营需要新型农业经营主体筹资修建农田水利。家庭农场、农业企业、专业种植大户可以采取租赁或承包的方式扩大灌溉范围，以银行贷款和个人积累的方式采取膜下滴灌安装、土壤改良、渠道衬砌等节水灌溉措施提高灌溉用水效益［5］。例如，以田间配套、高效节水工程为重点，在中部干旱带和引黄灌区宁夏130家农业企业实施节水技术改造，2014年投入资金占水利总投资的5.3%，达到近2.1亿元;2012年，安徽凯源粮贸集团以农业产业化龙头企业的方式流转土地667hm2，2013年公司投资800多万元用于蓄水塘坝、调水工程建设，通过渠道疏通、“四水联网”等工程实现了近1400hm2农田的旱涝保收;潼南县太安镇鱼溅村的农业大户经营占比达到80%，总播种面积461.8hm2，通过出资修建防渗渠道实现了68hm2农田喷滴灌、230hm2农田的灌溉控制。②将农田水利工程以财政资金引导的方式吸引新型农业经营主体参与。为吸引民间资本的参与我国正式颁布了实施细则，随后各地探索了“先干后补”、“以奖代补”等方式，用于引导与鼓励新型农业经营主体参与，并取得显著的成效。例如，2014年，湖北省为引导民间资本参与农田水利建设安排了4亿的农田水利奖补资金;鉴于国家投资方向宁夏实行了受益对象区别化的扶持政策，按80%的比例对家庭农场、合作社给予补助，2014年按照60%－70%的企业补助比例全区农建投资40亿元，其中15%来源于民间资本;安徽定远县将“PPP模式”引入至小农水管理体制改革，利用公共财政资金的杠杆作用广泛吸引各种社会资本的参与。2)参与运行管理:根据小农水产权内容和响应的原则，部分地区的小农水产权主体和运行使用权逐渐归于新型农业经营主体，这有利于其参与运行管理的积极性、主动性。例如，2013年安徽规范推行小型农田水利“两证一书”改革和确权登记，新型农业经营主体成为了管护主体落实、产权主体确定的重点对象，向参与投资的新型农业经营主体按照投资额配比充分下放工程产权和经营使用权;民主选举的“农民用水户协会”，负责行使项目使用权、管理权和土地经营权的流转，实现了规模化大田管道灌溉，将滨州市高新区传统的家庭单户灌溉成本降低至225元，减少幅度达80%。3)参与维修养护:与个体农户参与建管的能力、意愿相比，新型农业经营主体明显较高，这也是最为重要的主体。其中，在水费收缴、节水灌溉设备更新、农田水利设施维护等方面农民用水合作组织发挥着重要作用。例如，四川省已组建4600多个农民用水合作组织，参与户达到430万户，管理灌溉101.6万hm2，特别是近几年农民用水合作组织发展迅速;根据武引灌区调查资料，农田灌溉水有效利用系数在用水户协会参与灌区管护后提高至0.50，较之前的0.36明显提升，而水费减少15%，渠道管护费降低70%;宁夏引黄灌区推行了农村水费改革，农民用水者协会全额接受干渠至开口以下的全部水费，并将不低于30%的水费用于渠系维修改造，大大增强了居民节水和用水缴费的意识。

3新型农业经营主体参与农田水利建管问题

现阶段，新型农业经营主体的发展还很不平衡，相关工作还处于探索阶段，其参与农田水利建设管理还存在着许多问题。

3.1配套政策与立法滞后

目前，关于小农水建管的法律法规还不够完善。对于新型农业经营主体较早出台的法律法规考虑较少，刚出台的《农田水利条例》还需进一步细化相关规定。此外，部分地区存在强迫农民土地流转的情况，加之土地流转不规范、流转合同条款不完备、缺乏地方配套政策、流转程序不完善、缺乏纠纷调解仲裁机制、农民社会保障水平在土地流转后较低等，使得土地流转频繁发生纠纷，对新型农业经营主体经营土地上的农田水利设施建设管理或者投资农田水利建设的积极性产生极大的不利影响［6］。

3.2参与建设管理意识不强

土地承包期限的分割对农村土地流转期限产生制约，其最高期限为30年。农田水利设施的受益年限普遍较长、工程投资高，受土地流转时间限制新型主体不愿投资参与水利建设。此外，由于参与流转的土地未能集中连片，这大大提高了升级改造农田水利的难度。同时，部分灌区农田水利工程抵御自然灾害的能力较弱，水利设施配套率低、建设标准不高、老化失修且大多超过使用年限，维修改造投入的资金多且带来的后期收益不高，影响了参与建设管理的积极性。

3.3参与水利建设领域不均衡

目前，对于农田水利设施建设新型农业经营主体的参与积极性不断提升，但具有较强的选择性，各农业产业投资存在较大的差异性。民间资本更倾向于投入既有工业供水、养殖、生活功能又有灌溉功能的综合性农田水利工程，或者养殖、蔬菜、林果等农业灌溉效益较好的产业。而传统的农田水利经济效益不明显、建设周期长、投资规模大，对民间资本的吸引力明显不足。2012年，为鼓励农田水利建设中新型农业经营主体的参与，水利部下发了引导与鼓励民间资本参与的实施细则，在政策的落实上各地方政府存在一定差异，且对于不同农业产业该政策也没有区别对待。

3.4社会化服务体系建设不完善

农田水利建设管理涉及内容多、范围广，实际工作中具有较强的专业性，并且精准农业灌溉、高效节水灌溉等现代农业对农业供水服务提出了更高更专业的要求。此外，现阶段的新型农业经营主体还存在科技水平低、规范化程度不高、经营规模小、发展不平衡等问题，尤其是较小规模的新型农业经营主体大多无法开展农田水利建设，为完成水利建设目标必须有社会化服务的指导。然而，农村劳动力中仅有1.8%的农村技术性人才，我国农业社会化服务力量受技术水平、经费等条件限制还比较薄弱，服务成效有待进一步提升;经营性服务组织发展薄弱且无法专业性的、高水平的指导较小的新型农业经营主体，经营性社会服务组织的服务费用往往超出新型农业经营主体的单独承担范围。

3.5参与建设的资金筹措渠道不畅

其一，缺乏充足的财政支持，财政支农政策资金主要用于对传统农户的支持、农村基础设施建设、民生事业等领域，目前我国缺乏有效的支持政策，尤其是专业合作社、家庭农场、专业大户很难得到资金和项目扶持。其二，涉农融资难度高，通常需要较大的资金支持完成农田水利建设，而农田水利建设贷款的引领性、流动性、安全性较差，其抵押担保物具有较差的可靠度、安全度。较小规模的经营主体大多缺少抵押物，，难以从正轨渠道获取信贷支持也就无法满足农田水利建设的资金需求［7］。

4对策建议

为解决现阶段所存在的问题，可从提升社会化服务水平、加强金融支持、完善财税扶持、强化政府主导等方面给予支持。

4.1强化政府主导作用

其一，加强制度创新，推进小农水产权制度改革明确其使用权、所有权以及产权移交程序，落实管护经费、主体和责任;不断完善水权交易、确权基础设施和水权制度，通过水权确权登记试点探索不同形式的水权流转模式;充分考虑创新水价机制、发展用水者协会、完善计量设施、明确定额管理与水权等要求，切实推进农业水价改革。其二，加大财政投入，完善农村水源、电力、道路等配套工程，创建良好的外部环境。其三，综合协调、全面统筹各类涉水资金，形成合力以充分发挥资金效益。其四，土地流转制度规范化、程序化，加强用地保障，对农业用水、用电费用给予优惠降低农田水利建管成本。

4.2完善财税扶持政策

为引导农田水利建设均衡发展以及激励新型农业经营主体参与，结合区域实际情况因地制宜的制定财税政策。其一，降低项目准入门槛、科学规划项目内容，农田水利建设项目立项过程中注重向新型农业经营主体倾斜，最大程度的提升其规模生产能力。其二，设立专项资金，通过贷款贴息、奖补结合、以奖代补、先建后补等方式发挥财政资金的放大、扶持和引导功能，对其给予资金补助以撬动社会资本的参与。其三，不断完善扶持政策，采取优惠政策、授予特许权等方法提高农田水利投资回报率或建设哦工程管理成本。其四，适当加大经济效益不好产业的政府奖励和补贴力度，对贫困地区给予重点支持，促进水利工程的全面发展。

4.3加大金融扶持力度

为缓解农田水利建设时新型农业经营主体的资金压力，可以降低融资成本、拓宽融资渠道、创新融资模式。其一，发挥政策性金融作用提高信贷授信额度，对于新型农业经营主体简化贷款流程、给予利率优惠或者延长贷款年限。其二，抵质担保物范围的拓宽，条件允许的情况下由现有融资性担保公司或者政府出资设立融资性担保公司拿出专项额度，逐步形成多样化的抵押担保方式。其三，加快推进产权制度改革，鼓励向新型农业经营主体授权或移交政府补助建设形成的小农水工程经营权、管理权，允许新型农业经营主体的融资抵押担保物选择为经营权。其四，拓宽多元化融资渠道，采取银行授信、缴纳保证金、政府出资的方式设立专项资金，条件允许时可以实行信用合作，新型农业经营主体满足债务融资工具市场发生条件时可探索私募发债或公开融资。其五，对有一定经营性的项目采取社会资本与政府合作的方式，采取合资、独资、租赁和联营等方法鼓励社会资本参与水利建设、管理和运行。

4.4提升社会化服务水平

政府应完善技术保障体系，切实提升新型农业经营主体的运行、管理能力。其一，强化专业人才和农田水利技术的支撑作用，建立水利科技协会、基层水利服务机构等服务性或公益性服务组织，加快奖补机制的完善，提倡大中专院校毕业生到这些服务组织就业或创办、领办农田水利服务组织。其二，加强培训与教育，编制引发小型农田水利运行管理、建设施工、工程设计技术标准，切实提升建管人员的综合水平;鼓励高校、科研机构与新型农业经营主体合作，坚持“请进来、走出去”的原则，采取现场教学等方式提升专业能力。其三，农田水利建设资金安排时拨付一定的比例用于能力建设。其四，加大推广应用和科技研发支持力度，积极开展新型运行管理技术的应用、农田水利设备的研发等工作。

5结语

近年来，农业现代化和城镇化的不断加快进一步推动了新型农业经营主体的发展，其对传统的水利管理、建设活动、工程投资等带来极大的影响。文章结合新型农业经营主体参与方式及其存在的问题，如配套政策与立法滞后、参与建设管理意识不强、参与水利建设领域不均衡、社会化服务体系建设不完善、参与建设的资金筹措渠道不畅等提出可行的对策建议，以期为充分发挥农田水利工程效益以及提升管护单位的运行管理水平提供参考。

参考文献:

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［3］王富强.水利工程施工管理中常见问题及对策探析［J］.地下水，2019，41(04):257－258.

［4］曹文平.水利工程管理方法的探讨［J］.黑龙江水利科技，2013，41(04):235－237.

［5］王虹，余金凤.新时期小型农田水利工程管理问题与对策［J］.中国农村水利水电，2013(05):97－99.

［6］谢晴，周芸.四川农村小型水利工程建设与管理体制改革浅析［J］.中国农村水利水电，2012(08):10－11.

［7］纪中庭.关于现代水利工程中的生态问题探讨［J］.水土保持应用技术，2016(01):22－23.

作者：邵伟 单位：大连市普兰店区生态环境事务服务中心