农田水利设施建设与管护存在问题及措施

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1现行农田水利建设与管护现状

农田水利输水渠道中，按渠道职能和规模，一般把固定渠道分为干、支、斗、农四级。全国水利设施的修建是由水务、农业、国土和农业综合开发等多部门共同参与建设。干、支渠是输水的主要骨干渠道，项目建设实施的主体单位为水利部门，再下一级是斗渠，斗渠下一级是农渠，有的农渠下面还有毛渠，项目建设实施的主体单位除水利部门外，还有农业、财政、农发和国土部门，修建完成后，根据水利工程管理相关规定：水平工程实行属地和分级管理，水源工程和干渠以上的（渠道）由水务部门进行管理，干渠之下的（渠道）、支（渠）、斗（渠）、农（渠），由乡镇及村委会一起进行管理。就目前管护情况来看，有水务部门管理的水源工程和干渠工程，还有部分养护经费和水费配套资金，尚且能勉强维护、正常运行。交到乡镇、村委会管理的支、斗、农渠，管护好坏参差不齐。

2工程管护中存在问题及原因分析

2.1管护意识淡薄、认识不到位

首先是部分政府干部存在临时观念，把项目工程当成自己的政绩工程，只顾争取项目、资金，重建设、轻管理，工程建起来后，只要任期内不出大问题，工程好坏留给下任去管，还有的干脆推给村里或者农户，自己当“甩手掌柜”。其次是灌区群众主体意识不强，没有把项目工程看成利人利己的共有财产而自觉维护、主动看管，只顾自己好用，不管工程好坏。大部分群众对工程建后管护的责任意识不强，认为工程由国家投资建设，应由国家负责管理、维护，工程毁损与己无关，因而漠不关心，置之不理。

2.2产权归属不界定、不明晰

工程项目建成后虽要办理一定的移交手续，但实际上只是管护责任、产权和义务在形式上的移交，并未把三者真正落到实处。产权归属不明晰是导致管护责任和义务不落实的重要原因，工程产权界定困难，产权归属不确定，工程建后管护存在群众不愿管、村里无钱管、乡镇表面上管而实际上不管的现象，导致一些资产尤其是早期建成的固定资产，受到不同程度的损毁和流失。绝大部分乡镇和项目区群众普遍认为，所建项目工程产权仍属县里，乡镇只是代管，因此出现管不到位、代而不管等现象。究其原因，乡镇为项目主体（代表项目区全体农户利益）的地位没有真正确立，同时，乡镇也未对项目形成的固定资产进行产权界定，导致所有权与管护义务相分离，管护义务与受益使用权相分离，管护人积极性不高、责任意识不强、制度措施不力。

2.3管护经费不落实、筹集难

农田水利工程往往处于各部门都在管、而实际上各部门又都不管、最终没有部门管的状态，管护资金筹措困难。农田水利工程分布范围广，受人为因素或自然灾害影响易发生损坏（毁）的工程数量较多，人工管护成本高，加之，积累下来的项目工程损坏等实际问题，造成管护经费缺口大，同时，项目工程的早期规划、工程建设质量、政策措施的配套等因素，也在一定程度上影响了项目工程建后管护资金的落实。国家各级政府预算资金中，缺乏农田水利管护专项经费支付，水利部门收取的水费保证不了单位人员工资，甚至有部分地区取消水费，更不用说用于田间工程管护了。乡镇政府经费主要用于行政开支，基本不会用于农田水利工程管护，部分受益农户连一亩田几十元的水费也不愿意缴纳，更不用说自己出钱维护工程设施。以上原因无形之中加大了工程管护经费的筹措难度。

2.4管护责任不明确，体制难衔接

项目工程建成移交后，本应形成地方政府、基层组织、受益农户共同管护的局面，但在实际工作中，随着农业生产的规模化、集约化经营与现行联产承包责任制之间的矛盾越来越突出，管护各方均不愿投入新的资金和精力，导致出现地方政府要求基层管、基层组织无力管、受益农户不愿管的窘境。工程管护体制上难衔接。农村承包责任制实行后，以家庭为单位的经营模式占主导地位，随着农民思想集体观念的弱化，农村统一管理的功能有所削弱，事业管理比较困难。因此，在这种情况下将松散的农户与统一的工程衔接好，难度较大。

3坚持建管并重构建工程管护长效机制

3.1加强宣传教育，增强管护意识

营造全社会对农田水利设施的保护意识，减少人为破坏和侵占；加强社会的宣传教育，让广大干部群众关注农田水利设施的维护，支持和促进农业健康发展；加强对乡、村领导和村干部的宣传教育，使其充分认识到，忽视项目工程管护就是对国家利益不负责、对农业发展不作为、对群众疾苦不关心，进一步增强他们的责任意识和为民服务理念；加强对农民思想、道德观念、科技与文化素质的教育和培养，使其从维护自身利益的角度自觉参与到管护活动中来，变“要我管”为“我要管”“我会管”。

3.2明晰产权关系、落实管护主体

明晰产权，确定主体。产权归属问题直接关系到项目工程建后管护的责任，关系到项目区群众的管护积极性，解决产权归属问题是确保管护工作到位的关键。项目建后将管护作为重要内容，坚持经常抓、抓具体、抓出成效，明确部门职责，领导责任，成立专门的工作班子，具体负责组织、协调、监督、管理等方面的工作；制定并完善切实可行的农发项目建后管护制度、办法和细则，及时解决管护工作中出现的实际问题；层层落实管理、资金、督查、考核等各环节任务和责任，健全规范、科学、操作性强的管护运行机制，做到项目工程建好一处，管好一处，用好一处。项目工程竣工验收后，应及时办理资产移交手续，通过签订管护合同、协议，明确产权归属和管护的责任主体，确保责、权、利的对等和统一。同时，加快推进产权制度改革，采取拍卖、承包、租赁等万式，努力实现使用权、经营权与所有权的有机结合，使项目工程建后管护逐步由行政管理型向社会服务管理型、市场带动管理型、经济自立管理型转变，达到以工程养工程、以项目养项的目的。

3.3加强部门配合、落实管护经费投入

拓宽渠道，落实经费。以政府补助与市场手段相结合的原则，进一步拓宽筹资渠道，最大限度地解决农发项目工程建后管护资金短缺问题。目前，在农村现有生产经营体制和市场经济条件下，不仅取消了农业税，还有各种补贴，要农民拿出钱来管护工程不太现实。管护经费应从以下几个方面解决：一是争取各级政府资金的投入，从各级政府年度财政预算资金中确定农田水利管护专项经费。二是争取农田水利建设项目资金中按比例计提部分管护经费。三是加强财政、水务、农业、国土、林业等设农部门间的密切配合，充分发挥引导作用，安排管护资金投入。四是乡镇政府和水务部门应从每年的土地出让金和水费等收入中提取部分专项经费。五是通过“一事一议”方式向农民筹集部分资金，并在村民监督下使用，以弥补农发专项资金的不足。

3.4创新管护模式、建立管护长效机制

随着农业现代化进程加快和生产组织化程度提高，必须创新管护模式，建立健全高效能、可持续发展的工程运行管护长效机制，以推动工程设施管护逐步向法制化、制度化、市场化、专业化转变。所谓法制化，就是进一步完善农田水利设施运行管护的政策法规，把工程所有权、使用权和管护权以法规的形式加以明确，使责、权、利相统一，建、用、管相促进，为水利设施工程后期运行管护健康发展提供制度保障。所谓制度化，就是根据地域及工程特点，创新管护监管机制，在实践中逐步探索形成“乡镇统管、水管站所主管，建立水协会、井长+协会”等多种管护制度，通过制度的成功运用，有效提高管护水平。所谓市场化，就是将农田水利设施进行市场运作，“以工程养工程”，建立自我发展、自我完善、良性循环的运行管理模式，逐步实现经济自立。这样既有利于延长工程寿命，又有利于减轻国家财政和农户的负担。所谓专业化，就是实现管护主体专业化，由专业户、专业队、专业公司承担工程管护任务，不仅可以提高效率、保证质量，还有利于农村新兴产业发展和劳动力转移，增加农民收入。

作者:张洪星 单位:甘肃省高台县水务局