农户投资小型农田水利论文

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1研究背景

农田水利是支撑和推动农业生产与发展的基础性设施，对于提高农业生产效率、促进农民收入增长、保障国家粮食安全以及发展现代化农业具有重要意义。小型农田水利设施是农业水利体系的“最后一公里”，在整个农田水利结构中扮演着重要角色。根据2008年水利部公布的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，小型农田水利主要指灌溉面积为0．7千公顷、除涝面积为2千公顷、库容为10万立方米、渠道流量为1立方米／秒以下的水利工程和农村供水工程，主要包括机井、沟渠、塘坝、电灌站以及水库等类型。由于小型农田水利大多分布在田间地头，其建设、运行和管理状况直接影响农田的灌溉和排水质量以及农作物的种植，因此，完善小型农田水利的投资与管理机制、寻找小型农田水利设施建设与发展的有效途径，是影响我国农村和农业发展的关键因素，同时也是学界和政府一直关注的焦点。纵观我国农田水利建设与发展的历史，小型农田水利的投资和管理主体在此过程中经历了一系列的改革和变迁。在建国初期，小型农田水利主要由群众投入义务劳动建设，并由政府给予一定的补助。这一时期，在广大群众的积极参与下，大批农田水利工程得以修建与完善，为我国的农业生产奠定了坚实的基础和保障。农村集体经营体制形成之后，小型农田水利的建设仍然由群众投入义务劳动，但政府补助转为主要依靠集体组织，参与水利建设的成员可以获得工分［1］。

20世纪80年代初，我国实行了统分结合的家庭联产承包责任制，农户通过承包集体所有土地开展农业生产与经营，并以此获取收入。这一时期的小型农田水利等村级公共事业的资金投入主要来源于农户向集体组织缴纳公积金等村提留和水费，劳动投入来源于农户每年完成一定量的积累工［2］。2003年，税费改革的实施以及“两工”制度取消之后，小型农田水利建设的筹资与筹劳开始出现问题。细碎化的农业经营方式对水利修建的制约逐渐显现，很多地区的小型农田水利出现有人使用却无人修建和维护的状况，投资主体缺失和管理效率低下成为阻碍小型农田水利设施建设与发展的主要因素。为了解决小型农田水利设施投资和管理中存在的问题，发挥其在农业生产和农村发展中的基础性作用，2011年中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》中指出，要拓宽水利投融资渠道，广泛吸引农户和社会资金投资兴建水利设施。因此，引导社会资金参与农田水利的投资与管理，发展多元化投资成为小型农田水利的改革方向。关于我国小型农田水利的多元化投资发展现状，部分研究结果表明，县、乡政府和大部分农户对小型农田水利的投资持肯定态度，但意愿投资比例较低。影响农户投资的相关因素包括人均耕地面积、家庭收入结构、家庭财产、户主年龄［3］以及农民的心理认知状况等［4］。不同地区在小型农田水利的投资上存在较大差异，其中贫困地区多依靠上级投资，而富裕地区能够较好地实现自主投资［5］。

水利产权改革的效果并不理想，改革的效率与水利设施排他性、成本与收益以及地区种植结构有关［6］。因此，推动小型农田水利产权改革，有效吸收社会资金建设和管理水利设施需要创新土地制度和金融制度［7］、加大政府投入和确定农业水权［8］以及发挥村社组织的作用［9］。尽管在小型农田水利的多元化投资方面积累了丰富的研究成果，但是，目前小型农田水利投资与管理的低效仍然是不容忽视的现实。皖北地区地处安徽省北部，包括淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜阳市和淮南市，2011年，粮食生产总量占安徽省的62％，是安徽省主要的粮食产区。但由于旱灾和洪涝灾害频发，给当地的粮食生产带来极大挑战。2011年，皖北地区受灾面积为927．2千公顷，其中阜阳市的受灾面积达到457．58千公顷（数据来自2012年《安徽统计年鉴》）。本文通过对地处皖北地区的阜阳市小型农田水利建设展开实地调研，考察当地小型农田水利的投资与管理现状以及农户投资农田水利的途径和趋势，以期对皖北地区小型农田水利建设问题进行深度剖析，并提出相关发展途径与对策，以促进皖北地区农田水利建设与农业生产发展。

2阜阳市农户投资小型农田水利建设现状

2．1阜阳市农业种植和生产状况

阜阳市位于安徽省西北部，面积为9775平方千米，人口为1014万人，是安徽省人口最多的城市。农业是阜阳市的支柱产业，其粮食生产总量约占安徽省粮食总量的1／6（数据来自《安徽统计年鉴》、阜阳市农业信息网、阜阳市水务局）。当地种植的主要粮食作物包括稻谷、小麦、玉米、大豆和红薯等。2009－2011年，阜阳市粮食总量呈逐年上升趋势。在几种主要的粮食作物产量中，小麦和玉米产量所占比例较高，稻谷、豆类和薯类次之，其中稻谷种植主要分布在颍上县和阜南县部分区域。

2．2阜阳市农业耕地灌溉现状

阜阳市辖区和各县的有效灌溉面积约占总耕地面积的50％～80％之间，旱涝保收面积约占耕地面积的30％～60％之间，其中颍上县和阜南县的有效灌溉面积和旱涝保收面积占耕地面积比例较高，耕地灌溉状况较好。

2．3阜阳市小型农田水利投资与建设现状

阜阳市辖颍州、颖泉、颍东三区以及临泉、太和、阜南、颍上四县和界首市。从2009年开始，颍上县和太和县、临泉县和界首市以及阜南县和颍泉区分别被列为阜阳市小型农田水利建设重点县。近几年来，在中央和省级政府的大力投入下，地方政府给予相应配套以及群众自筹，阜阳市小型农田水利建设取得较为显著的成绩。以小型农田水利重点县颍上县为例，当地小型农田水利设施投资与建设的发展情况如表3所示。从表3可以看出，2006年以来，颍上县新建、恢复和维修了一大批小型水利工程，农业灌溉受益面积逐年增加。在水利整体投资结构方面，中央和省级政府对于小型农田水利的投入逐年加大，在小型农田水利投资结构中依然占据重要比例。近三年来，群众自筹部分在小型农田水利投资结构中的比例有所提高，但所占比例仍然偏小。

2．4阜阳市农户投资小型农田水利建设的方式与特点

在本次调研过程中，笔者对阜阳市颍上县王岗镇等部分乡镇和颍泉区的部分小型农田水利设施进行了实地考察，并与当地农户、区和镇政府工作人员分别进行座谈，对当地农户投资小型农田水利的主要方式与途径、现状与特点进行了深入了解和相关数据收集。文中对农户投资的考察包含各种小型农田水利设施的新建以及后期管理、维护和保养的资金投入。从当地农户投资小型农田水利的方式与途径来看，分为单个农户投资、“一事一议”筹资、承包或租赁水利工程、种粮大户投资、成立水利合作社、抗旱服务队和农民用水协会组织等。其中，“一事一议”筹资、种粮大户投资、水利合作社和抗旱服务队是主要形式。在“一事一议”财政奖补措施实施过程中，农户每人每年筹资15元，国家财政补贴35元，筹集的资金用于村级公共事业包括道路修筑、农田水利的建设与发展等；种粮大户在政府给予一定补助下投入部分资金和人力或者组织成立水利合作社，对小型水利设施进行修建和维护。调查结果显示，界首市、颖东区和颍泉区成立了多个水利合作社。以颖东区为例，正午镇马振民水利合作社于2012年8月成立，注册资金15万元，管理水利工程51处；冉庙乡谢军水利合作社注册资金10万元，管理水利工程40处。在颍泉区和太和县分别成立了多个抗旱服务队。以太和县为例，马集乡抗旱服务队工作人员为8人，服务农户1000户，管理农田面积133公顷；清浅镇抗旱服务队服务农户1100户，管理农田140公顷。除此之外，临泉县和界首市成立了部分农民用水协会组织，其中，临泉县陶老乡陶老自留灌区用水户协会参与农户2580人，管理农田面积610公顷；部分农户承包或租赁水利工程，负责水利设施的日常维护和检修，并向用水农户收取基本水费和电费获取收入；单个农户参与小型农田水利投资的情况较少。在当地农户投资小型农田水利的众多方式中，有的投资方式源于农业生产经济效益的推动，如种粮大户投资或组织成立水利合作社，这类投资下的水利设施运行和农业灌溉状况良好；有的投资方式则源于政策推动，如农民用水协会的成立，这类投资下的水利设施运行状况一般，在农业灌溉中作用发挥有限。从当地农户投资小型农田水利的现状与特点来看，首先，农户投资小型农田水利的积极性不高。部分农户反映粮食种植利润较低，而农业生产与灌溉则需要一定资金和劳动的投入。基于成本－收益的比较，使得农户缺乏投资修建水利设施的积极性。在太和县部分乡镇，农户更倾向于种植经济效益较高的白芍等中药材，而不是小麦等粮食作物；其次，农户对政府投入依赖性较高。当地现有的一些小型农田水利设施多由政府投入和各种项目补助修建，但在后期维护过程中，农户依然存在依赖政府的心理，认为维护费用较高，希望政府加大投入维护资金；最后，农村劳动力外出务工，导致农业灌溉缺少人力和物力。阜阳市每年外出务工的农村人口在240万人左右，留在家中从事农业生产经营的农民年龄较大，缺少参与农业灌溉的精力、体力和资金。鉴于阜阳市小型农田水利投资与建设现状以及农户投资小型农田水利的方式与特点，如何有效地引导农民筹资筹劳，发挥农户在小型农田水利建设与发展中的投资主体地位，完善农田水利的多元化投资结构是本文研究的重点。

3阜阳市农户投资小型农田水利设施建设面临的困境

基于以上关于阜阳市农业生产与灌溉以及农户投资水利的现状分析，笔者认为，当地农户参与小型农田水利设施的投资与管理面临以下问题。

3．1农户缺少农业灌溉意识

作为安徽省重要的粮食生产区域，阜阳市农业种植的主要粮食作物为小麦、大豆、稻谷和玉米等，其中小麦种植居于主要地位。由于小麦等粮食作物属于旱作物，在降雨量较少的干旱时期对灌溉用水的需求量才相对较大。尽管阜阳市降雨分布不均，年均降水量为906mm，且一半以上集中在夏季，冬季降水量较少，导致夏季易涝，其他季节易旱，旱涝灾害严重［10］，对农业生产影响较大，但极为干旱缺水的时期并非年年出现，因此，导致当地农户对小麦灌溉的重视程度较低，当地农业生产基本上是处于“靠天收”的状态。在调研过程中，笔者发现不少田间沟渠布满杂草和淤泥，机井也基本上处于废弃状态。有农户表示，对机井和沟渠的管理和维护基本上每年都要进行，成本较高，但只有在极为干旱时期才对小麦进行灌溉，因此，无需灌溉的年份就不愿对其进行维护。同时，由于小型农田水利设施在一定程度上占用了农地面积，长久不用的水利设施极易遭到农户的废弃和损毁，遇到干旱年份农户也只能以减少粮食产量作罢。此外，由农业保险引发的道德风险也在一定程度上对农业灌溉产生阻碍作用。在保险市场中，由于投保人和保险公司之间存在信息不对称，导致保险公司容易面临道德风险，在农业保险市场也存在类似行为。对于已经参加农业保险的农户来说，个人承担旱涝灾害、粮食减产的风险就相对较小。即便遇到自然灾害，出现粮食减产的情况，也有农业保险作为保障，因此，农户对于投资修建和维护小型农田水利设施的动力不足，农业灌溉的积极性不高。

3．2“一事一议”运行效果不佳

税费改革之后，原有用于农田水利建设的农村积累工取消，代之以“一事一议”财政奖补政策来建设村级公益事业。但在实际运行过程中，“一事一议”的运行效果并未达到预期。首先，由农户通过“一事一议”筹集的资金多用于道路修建，用于小型农田水利建设的部分较少。究其原因，当地农户已经意识到道路修建对于个人出行和村庄发展的重要性，而小型农田水利工程由于存在“外部性”特征，往往一条灌溉水沟的受益对象就包括众多农户，农户之间受益程度不等，对灌溉的认识程度不同，筹资也就难以达成一致。其次，“一事一议”通常指对于村内道路修筑、农田水利和植树造林等公益事业进行协商筹资，但在具体运行过程中，由于农田水利工程的特殊性，经常会遇到涉及多个村庄的水利工程，如大、中型水沟的修建与疏浚问题，议事参与人数众多、工程规模大，导致议事难以有效实现。对于此类情况，颍上县部分乡镇将“一事一议”转变为“一沟一议”，例如，曾经在一个受益范围涉及8个村的大沟修筑议事中采取此种形式，最后筹资结果是县财政承担一半，“一事一议”承担一半。需要提及的是，作为阜阳市小型农田水利建设成绩较为显著的地区之一，颍上县“一事一议”政策之所以运行效率较高，与当地农户种植水稻，对灌溉需求大且需求易于统一不无关系。而对于其他对灌溉需求较小的粮食作物，农户对灌溉需求不一，沟渠等水利设施的建设则难以议成，遇到旱涝灾害农户也只能消极应对。最后，随着城镇化、工业化和农业现代化进程的不断推进，大量农村剩余劳动力进城务工，这也给“一事一议”的顺利实施带来了困难。在“一事一议”过程中，农户人数难以凑齐、农户之间利益不同，导致议事程序复杂、议事效率低下。

3．3小型农田水利产权改革难以实施

2003年，水利部颁布的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》中提出，以明晰产权为方向，通过承包、租赁、拍卖和股份合作等形式，有效引导农户和社会资金参与小型农田水利的投资和管理。2011年，阜阳市颍泉区人民政府也印发了《关于阜阳市颍泉区小型农田水利工程管护体制机制改革方案的通知》，提出通过民办公助的原则，引导受益农户参与小型农田水利的投资和管理。然而，在产权改革的具体实施过程中，对于小型农田水利的承包、租赁、拍卖以及股份合作却鲜有实现。究其原因：经济效益低下成为制约产权改革的重要影响因素。在小型农田水利建设承包过程中，在承包期内，承包人要对其进行定期管理和维护，而承包的收益仅仅来源于水费以及灌溉运行电费、人工等成本的收取。并且，当地的小型农田水利设施的主要类型包括机井、桥涵、灌溉水沟等，经营管理中其他形式的盈利途径较少。基于成本－收益比较的经济效益低下，使得农户缺乏承包小型农田水利工程的热情。同时，水利工程对农地的占用、当地农户对灌溉的需求低下以及水费的收缴困难等都成为阻碍产权改革的相关因素。

4阜阳市农户投资小型农田水利设施建设的思路与对策

针对阜阳市农户投资小型农田水利设施建设中存在的问题与困境，笔者认为，影响农户投资水利建设的主要因素可以归纳为两个方面：小型农田水利设施的外部性和农业生产经济效益低下。因此，促进农户投资应当遵循以下思路：转变农村土地经营方式，促进土地适度规模化经营；解决农田水利灌溉范围的受益户众多、难以协调的局面，提高农户投资水利的积极性以及合作投资和管理水利的可能性；推动农业产业化进程，提升农业生产和经营的经济效益，从而提高农户投资水利的内在动力。

4．1加强农业职业教育，提高农户灌溉意识

在农业生产过程中，农户灌溉意识的缺失成为小型农田水利投资与管理效率低下的重要阻碍因素。由于缺乏灌溉意识，农户在农业生产过程中宁愿损失部分粮食产量也不愿投入水利设施建设。同时，农户也有自己应对旱涝灾害的方式，比如，通过增加播种数量以提高粮食产出率，结果导致农作物生长良莠不齐，长此以往，将会对我国的粮食安全产生重大负面影响。作为农业生产和经营的主体，农户的小农生产意识以及生产经营的短期性行为，俨然已成为农业现代化发展的制约因素。因此，应当通过加强农业职业教育，培养农户的现代化农业种植理念，让农户意识到农业灌溉以及投资建设农田水利基础设施对于粮食增产和收入增长的重要性，摆脱依赖政府投资的心理和农业生产短期性行为，发挥农户投资水利设施建设的积极性。

4．2加快农村土地流转，推动农业产业化进程

小型农田水利出现投资与管理效率低下的一个重要原因源于其外部性与农户分散经营之间的矛盾，从而导致农户之间利益难以协调，小型农田水利长期缺少投资和管理主体。目前，细碎化农业生产经营模式的局限性逐渐显现，加快农村土地流转、实现适度规模化经营，成为农业生产经营模式改革的主要方向。在调研过程中，笔者发现，近几年，阜阳市在政府的推动和相关补助下，土地流转方面成绩显著，涌现了较多的种粮大户。以太和县为例，规模经营面积在60公顷以上的种粮大户共有8户，经营面积最大的达240公顷，在流转的土地中平均一半的耕地建有灌溉设施。其中，颍泉区一个种粮大户通过组建专业合作社，开展农业生产经营，其相应的水利设施建设效率较高。种粮大户通过土地流转在规模经营的基础上，组织当地农民成立专业合作社，负责农业种植、灌溉和农产品出售等。水利合作社成员采取入股的方式参与合作社，从播种到收割期对农作物进行灌溉，其他时期对机井进行清洗，对沟渠和桥涵进行除草和疏浚，定期对水利设施进行维修和养护。原先农户分散经营下农田水利建设中的受益农户利益不等以及经济效益问题，在规模经营条件下，由于受益主体的减少和土地经营规模扩大而有所改进，其所承包的土地以及周边农田水利的投资与管理也相应地得到了改善。2013年，中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中指出，要促进联户经营、专业大户和家庭农场的发展，积极发展新型农民合作组织。因此，应当在促进农村土地流转、发展适度规模经营的基础上，充分发挥种粮大户和龙头企业的引导示范效应，通过发挥分散农户的合作能力，组建各种新型农民合作社，实现农户与市场之间的良好对接，提高农业生产与经营的经济效益，推动农业产业化发展。在此基础上，增强农户投资水利的动力，从而实现水利基础设施建设与农产品生产的良性互动，原先细碎化经营下小型农田水利投资与建设面临的问题也将逐步解决。因此，促进农村土地适度规模经营、实现农业产业化发展，是促进农户投资小型农田水利设施建设的重要途径。

4．3以公共财政投入为基础，发展农户用水组织2011年，中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》中提出，要增加中央和地方财政的农田水利建设专项基金，并从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设。2012年，颍上县财政水利专项资金共计为1850万元，其中10万公顷耕地水利专项资金为1550万元，30个乡镇水利专项维护资金为300万元（数据来自安徽省水利厅网站），并有国家农业综合开发多个项目的资助，这些都给小型农田水利的建设提供了坚实保障。在土地适度规模经营背景下，农户合作能力将会逐步提高。因此，可在促进农村土地流转的基础上，适当发展多种农户用水组织如农民用水协会和抗旱服务队等。尽管目前阜阳市部分地区成立了一些农民用水协会，但由于其组建和运行动力并非由经济效益推动，在小型农田水利建设方面发挥的作用有限。因此，在促进农业适度规模经营和农业产业化，提高农业经济效应的基础上，按照“谁受益、谁负担”的原则，探索农户参与投资与管理小型农田水利设施的各种组织形式，充分发挥农户以及农户组织在水利建设中的主体地位，将是推动小型农田水利可持续发展的改革方向。

作者：郝楠江永红工作单位：安徽大学经济学院