农田水利建设与管护对策分析

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1基本情况

2008年以来，淮北市连续发生大旱。在积极应对旱灾的同时，农田水利基础设施薄弱的现状也暴露出来。淮北市高度重视农田水利基本建设工作，各级水行政主管部门积极行动，2009年7月编制完成了《淮北市农田水利规划》（2009-2013年）。该规划于当年8月市政府第31次市长办公会研究通过，计划用3~5年的时间，估算总投资2亿元，把全市基本农田建设成为旱涝保收田。自此全市开始实施了大规模、高强度的农田水利基本建设工程。2009~2010年度全市农田水利基本建设完成投资4171万元，新打机井2098眼，新建大沟桥22座，中沟桥169座，小沟桥864座，新建灌溉站10座，大沟闸10座；开挖疏浚大沟16条，中沟255条，小沟1002条，完成土石方523万m3。新增和改善有效灌溉面积1.2万hm2，新增、改善除涝面积0.5万hm2，新增节水灌溉面积666.7hm2，治理水土流失面积10km2。2010年9月28日淮北市政府再次研究加快农田水利建设进度，通过努力，2011~2012年农田水利基本建设完成投资9813.5万元。全市共新打机井4349眼，开挖疏浚大沟23条，中沟229条，小沟862条，完成土石方350万m3，新建大沟桥62座，中沟桥640座，小沟桥1673座，新建和维修涵闸10座，新建和维修配套电灌站16座。新增和改善灌溉面积2.6万hm2，新增和改善除涝面积1.3万hm2。2012年以来，省委、省政府提出建设“美好乡村”，淮北市积极行动，在规划设计中使全市农村饮水安全建设与“美好乡村”建设有机结合起来，实现了水务部门由原来单一的提升农村生产条件向改善农村生活条件职能的转换。总投资达8666万元，共解决17万农村居民和0.68万农村学校师生饮水安全问题。2009年以来，全市农田有效灌溉面积为11.4万hm2，旱涝保收田面积为6.7万hm2，高效节水灌溉面积4.4万hm2，除涝（不足5年一遇）面积13万hm2。农田水利基础设施明显改善，取得了显著的经济效益和社会效益。

2主要问题

2.1发展不平衡

总体看来，淮北市的农田水利基础设施还比较薄弱。一方面，有的地方灌溉方式落后，仍然采取大水漫灌的方法，造成水资源的浪费；另一方面，从灌溉效果看，由于缺乏节水灌溉设施，不能根据作物生长需要和天气情况进行及时有效的灌溉。

2.2标准不高

在河灌区，全市包括国有排涝泵站在内有泵站258处（座），实际运转的不到100处（座），灌溉面积仅1.34万hm2,且集中在烈山和杜集；在井灌区，渠灌、低压管灌、微灌总共灌溉面积0.87万hm2，小白龙灌溉面积是9.3万hm2；河灌和井灌的干渠376条，且集中在杜集区；机井保存管理不好，使用率低，部分机井尤其是成井两年后，机井不出水，变成废井。2010年底到2011年春季的旱情，充分暴露出农田水利基础设施还比较薄弱，缺少骨干水源工程，抗旱水源调控能力严重不足，排涝工程设施年久老化；现有工程配套不全，有效灌溉能力较弱，渠道淤积严重。

2.3管护不到位

淮北市在农田水利管护制度的制定、村级水管员的管理培训、维修经费的上报使用等方面还存在一些不足，重建轻管的现象仍然存在，人为损坏、道路桥梁压塌、水管员责权利衔接不畅等问题依然存在，造成部分水利工程不能正常发挥效益。

2.4投入渠道不一

涉及到农田水利投入的渠道较多，从政府主体的角度看，有水务部门、财政部门、国土部门和农委部门；从投入的形式看，有的是项目争取，有的是土地复垦，有的是中低产田改造，有的是高效农田补贴；从统筹的角度看，一般情况下，中央占比60%，省、市各占比20%，实际情形是中央和省市的配套资金往往及时到位，而地方配套资金滞后，甚至难以落实。这种分散投入、多管齐下的局面很容易造成管理的紊乱和低效。虽然市级水利投入资金逐年增大，但与实际要求相比差距依然很大，农田水利基本建设投入长效机制尚未真正建立，主要依赖国家投入、政府实施的状况还没有明显改变。

2.5建设困难

由于农村30年不变的承包政策，绝大多数农村没有调整土地，很多村民不能正确处理好整体利益和个体利益的关系，对自己承包田上过往的干渠和支渠挖了又填，填了又挖。另外，农民对水利建设的积极性不断下降。随着农民外出务工增多，农民收入结构发生了根本变化，农民农业收入占农村家庭收入的比重，已从改革开放初期的50%以上，下降到目前的20%左右，种植业收入仅占农业收入的30%左右，务农收入在家庭总收入中所占的比例越来越低，农民忽视农业生产的倾向增多，使得农田水利设施的建设和维护受到很大影响。

3对策研究

3.1扩大投入，建立水利投入稳定增长的长效机制

（1）要大幅度增加公共财政对水利的投入。发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，力争今后10年各级财政年平均水利投入比2010年高出一倍。自今年起，每年从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设；同时，把水利前期经费的投入列入本级年度财政预算。市、县（区）两级财政要建立农田水利建设专项资金，并随财力增长逐步增加资金规模。（2）要强化领导，成立高规格的“淮北市水利规划委员会”，研究制定淮北市水利发展战略、中长期发展规划、审议全市范围内具有控制性的或跨区域的水利项目前期工作或建设方案，统筹协调全市农田水利建设，将各职能部门的发展项目和资金形成一个“大盘子”，加强引导、协调、管理和监督。（3）要广泛吸引社会资金投资水利。搭建水利融资平台，吸引社会资金参与水利建设。建立完善收费补偿机制，实行政府补贴。通过招标、承包、租赁等方式，吸引民间资本投资水利建设项目。（4）在统一规划的基础上，加大对农村“一事一议”的财政补贴力度，大力宣传发动群众开展“一事一议”农田水利建设，对田头沟、末端渠系等田间“最后1公里”工程，引导、发动受益群众按照“多筹多补、多干多补”的原则，充分调动农民兴修农田水利的积极性。

3.2提高标准，制定农田水利工程质量控制办法

针对当前全市农田水利工程存在着质量把关不严、机构不健全、疏于管理、损毁率较高等现象，应积极制定现行农田水利工程质量管控改革办法。（1）严格控制工程款拨付，按照施工质量和进度拨付工程款。（2）设立运行代管期。设计施工单位两年的管护期，同时把管护费用写进招标文件。（3）严格规范验收程序，根据新制订的《淮北市农田水利基本建设工程验收管理办法》、《淮北市农田水利基本建设工程验收实施细则》、《淮北市农田水利基本建设资金管理暂行办法》，成立竣工验收小组，严格按设计标准验收并签字。

3.3创新机制，加强农田水利设施运行管护工作

据统计，淮北市农用机井保有量达21738眼，井灌区面积达7万多hm2，农用机井已成为全市农业灌溉的主要水源，为当地农业增产、稳产提供了强有力的水源保障。根据淮北市水利发展中长期规划，至2020年全市农用机井保有量将达到4万眼，旱涝保收田面积达17万hm2。随着机井数量的逐年增多，农用机井的管护问题日益突现。因此，一是按照已出台的《淮北市小型农田水利设施管护暂行办法》、《淮北市小型农田水利设施管护实施细则》以及《淮北市农用机井管护办法》的规定，以乡镇或流域为单元，按“条块结合，以条为主”的管理体制，建立健全基层水利管理与水利服务保障机构，理顺乡镇水利站体制，全面推进标准化水利站建设，使乡镇农村水利工程规划、建设、运行管护有专门机构负责。二是抓好村级水管员体系建设，建立健全农村水利工程管理运行的良性机制。按照“分级管理、分级负责”的原则，做好村级水利工程的管护，做到责任明确、落实到人。确保小型农田水利设施管护到位，长期发挥效益。三是农用机井管护实行分级考核、分级负责制。市政府负责对县（区）的考核，县（区）政府负责对乡镇（街道办）的考核，乡镇（街道办）负责村和村级水管员的考核。四是规范使用小型农田水利设施管护经费。2009年开始，市级财政每年安排500万元专项管护资金，县区按1∶1比例配套。设立专户，市每半年向各县区拨付一次，并在县（区）配套经费足额落实到位后拨付；当年结余资金可结转下年滚存使用。要实行专款专用，责任追究制，确保资金用在小型农田水利设施管护上。五是创新小型农田水利设施管护机制。建立健全小型农田水利设施管理制度和管护措施，指定专人进行常态化、规范化、专业化管护，实行水利设施目标考核制和维修项目申报制，完善激励机制，严格奖惩制度。六是在加强工程建设管理的同时，切实加强信息化建设工作，尽快实现建设管理、资金下达、建设进度、竣工验收、日常运行等环节的信息化管理，确保工程效益持久发挥。

3.4典型引路，整体推进民生水利工程

依据现代农业的布局，通过小型农田水利重点县及专项工程、灌区改造、水土保持、泵站改造等项目资金渠道，择优选择一批灌区、小流域，实行单元治理，整体推进，培育典型，打造亮点，以典型带动整体。（1）突出抓好节水高效灌溉示范片建设。在完成土地流转2000亩以上且基础设施已基本完工的高效农业种植小区内，对其范围内和周边大、中沟进行高标准治理，安排高效节水灌溉设施，提高示范片农田水利建设档次；（2）突出抓好新开挖大中沟水土保持建设。实施“水清岸绿”工程，积极编制新治理大中沟水土保持绿化方案，坚持做到大中沟治理与水土保持措施同步设计、同步施工、同步验收，提高农田水利建设水平。

本文作者:徐海龙工作单位:安徽省淮北市烈山区水利工程管理中心