农田水利建设调研综述

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在目前世界粮食供不应求且价格节节攀升的形势下，尽管我国连续多年获得了粮食总产持续增长，但对人口众多的中国而言，所面临的粮食安全压力仍然不可懈怠。毕竟民以食为天，无粮不稳。南县地处洞庭湖腹地，素有“鱼米之乡”的美称。是国家商品粮生产基地。但随着农业产业结构的调整和农村税费改革的进行，粮食生产面临着十分困惑的局面。虽然国家为了调动粮农的积极性采取了一系列的优惠政策，种粮的比较效益也大大增加，但是由于近十年来农田水利建设的相对滞后，导致粮农望水兴叹而将稻田改作旱土。2010年全县粮食总产比l0年前减少37．5％。水利是农业的命脉，无论是消除粮食安全隐患，还是保持农村持续稳定发展，都必须加强农田水利建设。

一、湖南南县农田水利建设现状分析

由于特定的地理环境，南县一般以每个泵站为中心形成排灌区。目前全县有中小排灌区231个，设计灌排面积82．7万亩。在农村税费改革和“两工”取消前，一年一度的农田水利建设是南县铁打不动的秋冬农村主要工作任务之一。政府投入为引导，农民投入为主体，社会投人为补充，形成了一套形之有效的农田水利建设投入机制，且年复一年，不懈进行，为确保农作物旱涝保收发挥了积极的作用。农村税费改革和“两工”取消后，水利建设的投入机制发生了新的变化，而民众的思想观念一时难以转变，新的机制又尚未形成，导致了农田水利建设出现了停滞不前的局面，面临着许多新问题。主要表现在：

1．现有工程难以为续南县的排灌设施大多运行二、三十年，长的达四十年，设备老化、效能低下。由于资金、体制等原因，有的已多年没有维护，有的设施被盗，损毁严重，且渠道淤塞，排灌不畅。据统计，全县有384处涵闸长年失修，其中有9l处损坏较重；有398处泵站设备老化，土建部分存在严重安全隐患。有252条计550公里渠道淤塞，急需疏洗。

2．抗旱死角多，取水困难南县虽然是纯湖农区，但自然水系已被打破，用于抗旱的湖塘早在1976年田园化时已被改造成稻田，所有灌溉必须由源头泵站给水。由于装机容量少，且布局不规则，存留了许多抗旱的死角，多年来头痛医头，脚痛医脚，都是临时解决，现在原有体制一变根本就无法解决。三峡蓄水以后，长江正常来水量减少，水位偏低，使得沿河取水困难。目前全县有8O多处涵闸在春秋两季无法取水，藕池中支县城至茅草街段由于河床淤塞，基本已成为哑河。原来在夏秋可自由灌溉的两岸7个乡镇，现只能靠南茅运河和大通湖逆流给水，逆流给水需多级排灌，无疑大大增加了灌溉成本。而现在渠道淤塞、资金无法筹集，逆流给水已不可能，原有许多稻田只能改作旱土。以乌咀乡为例，全乡已有56％的水田，计2．35万亩改做旱土。

3．资金投入严重不足多年来，骨干农田水利工程建设主要靠政府投资和受益区农民投工投劳。实行农村税费改革和取消“两工”后，过去的投人机制不能用，新的投入机制尚未形成。而“一事一议”的筹资筹劳机制在现实操作中也处于尴尬的境地。虽然“一事一议”是解决农村问题、减轻农民负担、防止从中赢利的有效办法，但在现实操作中很难实行。遇到突发事件，受益不均，及牵涉个人利益等情况时，“一事一议”往往成了有事不议、有事难议，议而不决，决而难解。原来按政策的正常投入，由于捉襟见肘的县级财政而无法兑现，只能以“以奖”的形式表示一下，而乡镇按人田各半征收的水利建设资金大多用于人头经费，真正用于水利建设的不足30％，这无异于“杯水车薪”。而现在连这“一杯水”也没有了。农田水利建设与农业生产需求形成的矛盾越来越凸现。以税改前的2000-2004年为例，中央财政对南县水利建设的总投人为9563万元，其中对农田水利工程建设的投人为1813万元，也还占中央财政总投入的20％，县乡两级对农田水利建设的总投入年平均也有还500万元。而税改后近两年中央财政对南县的农田水利建设资金年平均只有260万元，县乡两级财政投入也减至160万元。

4．管理体制不顺一方面是水利工程管理方式粗放。责、权、利不明确，理论上“人人有份”，实际上“人人无责”，形成了工程所有者管不了，使用者又不管的局面。造成了工程的老化、失修、效率降低，甚至设备被盗的现象。有的农业综合开发水利工程项目建成后，部分基层干部和群众仍把渠道管护和设备维护的责任压在政府身上，出现了工程建好后无人管理，使用周期缩短等现象。另一方面水利管理服务体系不畅。这方面乡镇水利站表现得特别突出。乡镇水利站应该在农田水利建设和管理服务中发挥重要的枢纽作用，但在农村综合配套改革后，乡镇水利站处于县水利部门管不了，乡镇政府无力管，从而无所作为、无力而为的尴尬局面。现在各泵站实行的是“拿钱灌水”或是“灌后结算”，无论哪种方式，由于农民种植的多样性和差异性，在收取灌溉费时总有扯不清的问题，纠纷不少。2009年乌咀机埠为大垸村给水12天，计110小时，按正常标准可收11000元，而该村只向水田种植户收取了近6000元，尚有5000元应向旱土种植户收取，但被旱土种植户以没有受益而拒绝。

5．农民兴修水利的积极性下降由于农田水利工程建设项目具有自身的特点，尽管农民深知水利建设的重要性，但在实践过程中因利益的不平衡等因素的影响，往往形成了议而不决、决而难行的状况。一方面由于长期缺乏监督机制，农民对乡镇收费办水利的成效有意见。收了钱而办事不多，资金不知去向，所以农民总担心自己的钱又会被挪作它用。2007年，中纪委、国务院减负办根据南县群众反映坐阵南县，对已收取的抗旱费、共同生产费用等督促退还给了农民。另一方面由于青壮年劳动力部分外出打工，在家的老年人、妇女居多，劳动力难以组织。有的整户外出，耕地流转，按人或按田亩计费都难以执行。致使连村组排灌渠道的简单疏洗也无法进行。再者，部分农民对有较强公益性的工程采取不闻不问的态度，不参加议事，对流域性和利益不均衡的工程往往“议而不决，决而难解”，没有真正形成“农田水利为农民，农民自觉修水利”的良好氛围，把一切的责任和希望都放在政府身上。致使很多急需的农田水利建设也无法按时组织实施。

二、加快农田水利建设的对策思考

农田水利建设是农业和农村最基本的基础设施，在农业生产和农村经济发展中占有十分重要的地位。因此，必须充分认识当前农田水利建设与管理遇到的新问题，运用科学发展观，适应新要求，探索新机制，切实加强农田水利建设与管理，为农村经济发展、粮食安全、农民增收创造条件。

1．要加大中央和上级财政投入力度首先要尽快出台农田水利建设投入政策。近几年来，中央对“三农”工作十分重视，连续几年以中央1号文件来对“三农”工作进行部署。但是，文件始终没有对农田水利建设的资金渠道、组织方式进行进一步说明或政策性的规定。建议中央或省级政府要根据当今农村水利工程建设实际情况，明确投资渠道，规范建设程序，制定农田水利工程建设投入的长效机制，使农田水利建设步入良性循环的轨道。其次要加大投资力度。南县县乡两级财力不强，靠县乡两级自筹，根本无法开展农田水利建设。现在上级已明文规定不能再从群众中收取水利建设资金，农田水利建设又不能停滞。所以，各级财政要按照经济增长的速度，逐年增加农田水利建设的投资。每年的农田水利建设计划一旦制定审批，中央对这些工程的投资补助比例不能低于60％，省级投入配套比例不能低于20％，市级、县级配套比例不能低于10％。受益区群众也要适当进行投人，投人的比例也不应低于10％。再次中央、省、市、县各级要把农田水利建设资金纳入财政预算，确保投人的长效机制。在资金管理方面，建议实行封闭运行，由水利、财政部门负责建管和监督，以充分发挥投人资金的效益。同时可积极引入市场机制，探索发展民营水利的新路子。通过制定和完善发展民营水利的优惠政策和激励机制，充分调动社会各界的积极性，实行民建、民有、民营，以改善农田水利建设投入严重不足的状况。

2．要组织和引导好农民群众投工投劳办水利水利建设的目的是改善农民生产生活条件，增加农民收入，因此，农民群众永远是农田水利建设的主力军，也是我们长期依赖的“法宝”。地方政府在组织引导好农民群众“一事一议”办水利工作上要采取新措施和新办法。一是要加强水利建设的宣传，帮助和教育农民群众办水利，提高群众的热情。二是要完善“一事一议”办水利机制，从组织形式、投入机制、建设机制、资金监督等方面进行规范，逐步形成农民自愿参与，村社自行组织，政府协调服务的建设格局。尤其是全局性的跨村、跨乡的农田水利建设，政府要更加突出协调作用，做好组织和引导工作。三是要帮助农民群众制定好“一事一议”办水利的规程，保持“一事一议”办水利新机制的连续性、长久性和稳定性。四是要明确农民投资投劳办水利的性质。农民投资投劳办水利其实是一种生产性投入，并不是增加共负担。所以要认真处理好减负与农田水利建设这种生产性投入的关系，并对农民投资投劳办水利的性质进行界定，不能走“乡镇干部愿意引，农民自己愿意投，上级领导不同意”的极端。

3．要推进小型农村水利工程产权改革根据南县的实际，为更有效发挥农村水利工程效益，可对小型泵站采取租赁、承包、股份合作等形式进行改制。其主要改革形式：一是经营管理模式因地制宜，不拘一格。各泵站可根据各自的特点和需求，只要是有利于加强管理，提高效益，改革形式可多种多样，不加限制。二是泵站的资产和各种经费确定要严格把关，包括资产评估、承包费、租赁费，都应根据现实情况，合理确定。三是要民主决策泵72站的改组，要尊重受益群众和当地村组干部的建议意见。对原来村组自管泵站搞得好的，可尊重群众的意见，认为可改则改，认为可不改则不改。对属于乡镇管理的小型泵站可纳入改革范围的，要尊重水管部门的意愿，优先机手和水管部门的干部职工参与竞争。四是泵站改革中，涉及到国有和集体的资产，变卖回收的资金原则上只能专用于设施修复和工程生产，但应归口水利部门管理，由水利部门会同当地财政、受益村组的代表制定资金使用计划和管理办法，做到专款专用。五是改革方案要明确“三权”：即所有权、使用权和经营权。根据建议，使用和经营都要因地制宜地确定方案形成文字记录并与承包者或租赁者依法签定合同或协议，增加体制改革的合理性和合法性。

4．要建立健全农田水利工程建设管理机制无论是现有工程还是再建工程都要建立健全管理机制，按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理”的原则，逐步实现产权明晰化、投资多元化、经营企业化。一是确定权属，按照投资渠道确定工程的事权、财权和管理权属。二是进行工程效益分析。由管理单位对其工程效益进行科学分析，效益不高的工程予以取缔，再从排灌区域总体上完善配套，从而减少农业生产成本。三是规范建设管理程序，实行建、管、养一体化，包括建设资金、生产资金、养护资金、人员安排等方面建立稳定的投人机制，确保农田水利工程的效益得到持续发展。

5．要统一规划，整合农田水利建设资源近年来，国家对农田水利建设、改善农村生产耕作环境十分重视，陆续实施了粮食专项建设、低产田改造、农业综合开发、小农水利项目建设、土地平整、以工代赈等项目，这些项目的实施，的确改善了农村生产耕作环境，但收的效果并不尽人意。

这些都是属于农田基本建设项目，却大部分不是水利部门主管实施，参加建设实施的有财政、发改委、国土、农业等单位，由于政出多门，没有整体规划，所以造成了一些人为的弊端。一是各自为政，标准不一，二是打乱了原有的农田水系，三是打乱了水利建设规划。据此，今后凡是农田水利建设必须要由水利部门为主进行监管，进行统一规划，以最大限度的发挥其效益。