皖北农田水利建设调查研究

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水利是农业的命脉。从我省的情况看，农田水利建设滞后，是影响农业稳定和粮食安全的突出瓶颈。全省大部分农村存在农田排涝能力低、灌溉条件差等突出问题，农村水利建设与“三农”发展水平不相适应，与新农村建设的要求差距更大。而皖北地区是我国粮食主产区，由于该地区经济基础薄弱，劳动力经常性大量外出，以小型农田水利工程为主要形式的农田水利建设尤其面临着资金、管理、人力不足等突出问题，迫切需要各级党委、政府采取措施，破解难题。

一、基本情况

2008年以来淮北市连续发生大旱，在积极应对旱灾的同时，农田水利基础设施薄弱的现状被暴露出来，市委市政府高度重视，市县（区）水行政主管部门积极行动，2009年7月编制完成了《淮北市农田水利规划》（2009－2013年）。并于2009年8月市政府第31次市长办公会研究通过，要求切实加大各级财政投入力度，大力开展农田水利基础设施建设，不断提高农田抗灾减灾能力，计划用3－5年的时间，估算总投资2亿元，把全市水利系统农田基本建设成为旱涝保收田。2009－2010年度全市水利系统农田水利基本建设完成投资4171万元，完成新打机井2098眼，新建大沟桥22座，中沟桥169座，小沟桥864座，新建灌溉站10座，大沟闸10座；开挖疏浚大沟16条，中沟255条，小沟1002条，完成土石方523万立方米。新增和改善有效灌溉面积18万亩，新增、改善除涝面积8万亩，新增节水灌溉面积1万亩，治理水土流失面积10平方公里。见表1。2010年9月28日市政府第47次常务会议决定淮北市农田水利规划5年任务3年完成。2010－2011年农田水利基本建设完成投资9813．5万元。全市共完成新打机井4349眼，开挖疏浚大沟23条，中沟229条，小沟862条，完成土石方350万立方米，新建大沟桥62座，中沟桥640座，小沟桥1673座，新建和维、修涵闸10座，新建和维修配套电灌站16座。新增和改善灌溉面积38．6万亩，新增和改善除涝面积18．65万亩。见表2应该说，自淮北市委、市政府《关于开展恢复性农田灌排工程建设的意见》（淮办发［2009］7号）颁发、2009年8月市政府第31次市长办公会议和2010年9月市政府第47次常务会议召开以来，淮北市从2009年开展了大规模、高强度的农田水利基本建设工程。淮北市农田水利基本建设和农村饮水安全工程等农村水利工作均取得了长足发展，取得显著的经济效益和社会效益。到目前为止，全市水利系统农田水利建设累计完成投资13984．5万元，其中市财政投资3000万元，县（区）财政投资3000万元，另外农业综合开发、土地整治、农田水利重点县等项目的农田水利工程投资7088万元，群众自筹896．5万元。我市农田有效灌溉面积为171万亩，旱涝保收田面积为101万亩，高效节水灌溉面积66万亩，分别占耕地面积的68．4％，40．4％，26．4％；除涝（不足5年一遇）面积195万亩，占耕地面积的78％。其中，2009年以来，完成新增和改善灌溉面积56．6万亩，新增和改善除涝面积26．65万亩。有效灌溉面积占比90％，除涝95％，旱涝保收70％。

二、主要问题

（一）发展不平衡。濉溪南部南坪等地区、烈山沿山地区及特殊地形和边角地带，由于原有基础设施落后，农作物种植结构固化、单一，农田水利基础设施依然十分薄弱。而濉溪镇黄桥南、百善镇黄新庄、铁佛镇等地区，农地流转率高，农作物经营规模扩大，农田水利设施发展较好。

（二）标准不高。由表一和表二可知，就河灌而言，全市包括国有排涝泵站在内有泵站258处、座，实际运转不到100个，灌溉面积仅20万亩左右，且集中在烈山和杜集；从井灌角度看，渠灌、低压管灌、微灌总共灌溉面积13万亩，小白龙灌溉面积140．28万亩；河灌和井灌的干渠376条，且集中在杜集区；再者，机井成井率低，部分机井尤其是成井两年后，机井不出水，变成废井。由此可见，小白龙已经成为我市主要的灌溉形式，缓解旱情尚可，排涝形势严峻。

（三）管护不到位。去年淮北市第十四届人大第三次会议将刘西华等29名代表提出的“建立农田水利基础设施的建、管、用的长效机制”列为第1号议案后，市政府抓住该议案的办理契机，出台了《淮北市小型农田水利设施管护暂行办法》、《淮北市小型农田水利设施管护实施细则》的两项规定，并在全市306个行政村选定了1－2名村级水管员，但在实际运行中，重建轻管的现象仍然存在，人为损坏、道路桥梁压塌、水管员责权利衔接不畅等问题依然存在，水利工程不能正常发挥效益。

（四）统筹投入问题。涉及到农田水利投入的渠道较多，从政府主体的角度看，有水务部门、财政部门、国土部门和农委部门；从投入的形式看，有的是项目争取，有的是土地复垦，有的是中低产田改造，有的是高效农田补贴；从统筹的角度看，一般情况下，中央占比60％，省、市各占比20％，实际情形是，中央和省里的配套资金往往很及时，而市里的配套资金往往比较滞后。这种分散投入、多管齐下的局面很容易造成管理的紊乱和低效。

（五）建设困难。这个问题既有客观方面也有主观方面的原因，从主观上说，封建迷信思想使不少村民笃信风水之说，在建的桥梁、涵洞、机井的位置和走向往往引发干群矛盾；另一方面，由于农村30年不变的承包政策，绝大多数农村没有调整地，很多村民不能正确处理好整体利益和个体利益的关系，对自己承包田上过往的干渠和支渠挖了又填，填了又挖。

三、发展思路

（一）扩大投入，建立水利投入稳定增长的长效机制。一是大幅度增加公共财政对水利的投入。发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，力争今后10年各级财政年平均水利投入比2010年高出一倍。自今年起，每年从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，同时，把水利前期经费的投入列入本级年度财政预算，根据水利工程项目建设需要，确保水利项目前期工作经费。市、县（区）两级财政要建立农田水利建设专项资金，并随财力增长逐步增加资金规模。二是组建“淮北市水利规划委员会”，统筹协调全市农田水利建设，将各职能部门的发展项目和资金形成一个“大盘子”，加强引导、协调、管理和监督。三是广泛吸引社会资金投资水利。搭建水利融资平台，吸引社会资金参与水利建设。建立完善收费补偿机制，实行政府补贴。通过业主招标、承包、租赁等方式，吸引民间资本投资水利建设项目。四是在统一规划的基础上，加大对农村“一事一议”的财政补贴力度，大力宣传发动群众开展“一事一议”农田水利建设，对田头沟、末端渠系等田间“最后1公里”工程，引导、发动受益群众按照“多筹多补、多干多补”的原则，充分调动农民兴修农田水利的积极性。

（二）提高标准，制定成井质量控制办法。针对当前全市农用机电井存在着质量把关不严、出水量不足、疏于管理、损毁率高等现象，积极制定机电井成井质量控制办法，保证机井出水量，完善机电井质量。改革现行机电井质量管控办法。从2012年新一轮农田水利建设开始，以经济手段为主，将机电井质量作为主要发标条件，切实提高施工方的质量控制。具体措施：一是严格控制工程款拨付，在施工中仅付40％工程款，成井验收合格后再支付60％的工程款。二是设立运行代管期。设计施工单位两年的管护期，同时把管护费用写进招标文件。三是严格规范验收程序，机井竣工验收小组要由工程所在县区、乡镇、村三级负责人、水务、监察、财政、审计等各部门共同组成，严格按设计标准验收并签字。

（三）创新机制，加强农田水利设施运行管护工作。一是按照已出台的《淮北市小型农田水利设施管护暂行办法》、《淮北市小型农田水利设施管护实施细则》的规定，建立健全基层水利管理与服务体系，以乡镇或流域为单元，建立健全水利服务保障机构，按“条块结合，以条为主”的管理体制，理顺乡镇水利站体制，全面推进标准化水利站建设，使乡镇农村水利工程规划、建设、运行管护有专门机构负责。二是抓好村级水管员体系建设，建立健全农村水利工程管理运行的良性机制。按照“分级管理、分级负责”的原则，做好村级水利工程的管护，做到责任明确、落实到人。确保小型农田水利设施管护到位，确保小型农田水利设施长期发挥效益。三是启动农田水利设施维修项目。对机井、大、中、小沟桥梁、大、中沟涵闸、电管站、灌溉渠、灌溉输水管道等工程的维修。每年汇总编制县（区）小型农田水利设施维修方案，5月份完成维修任务，10月份完成市级验收，11月份拨付维修费用，确保农田水利工程效益充分发挥。