洪水风险管理论文

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一论有中国特色的洪水风险管理1引言

98大洪水之后，我国防洪体系的建设再次形成了新的高潮。各级政府成倍增加了治水的投入，在治水方略上前所未有地加大了调整人与自然关系的力度。人们已经开始从社会、经济、生态、环境、人口、资源和国土安全等更加广阔的视野上深入探讨防洪减灾的问题。

受大规模人类活动与环境演变的影响，我国防洪形势正在发生显著变化。随着社会经济的发展，人们的防洪安全保障需求在不断提高；同时，水资源短缺与水环境恶化，正在使得古老的防洪问题变得更为复杂、艰巨。作为发展中国家，大规模的治水活动受经济、技术、观念、体制等因素的制约更为苛刻。未来防洪体系的完善与提高，面临一系列两难的决择。

（1）人多地少,人与水争地，是我国防洪形势严峻的重要原因。但在水、土资源与粮食需求的巨大压力下，我国受洪水威胁区域的高度开发利用是历史既成的状态；人不与水争地则要与人争地、与林争地，由此引起的社会问题、环境问题更为尖锐。对于数以千万计已经世代居住于洪水风险区中的民众，如何与洪水共存，摆脱贫困，也是涉及社会公正、进步与发展的大问题。既难以消除风险，又不应加重风险，在经济发展与防洪减灾的问题上，人与自然的关系究竟应该如何协调？

（2）随着我国社会经济的快速发展，大江大河流域中，上下游、左右岸、干支流、城市与农村之间的水事冲突也日益尖锐，可协调的余地大为减少。如上游与支流上加高或新建堤防后，洪水自然调蓄能力减弱，洪水风险可能向干流或中下游平原经济更发达的地区转移。既要提高“防洪标准”，又要摆脱盲目“拼实力”的怪圈，区域之间基于洪水风险的利害关系如何协调？

（3）我国经济底子薄，发展不平衡，普通农户与一般城镇居民家庭经济尚不宽余。由于经济实力不足而忽视治水，或指望靠中央政府短期高投入一举消除水患、确保安全，不仅于治水不利，也于地方经济的平稳发展不利。发达国家的治水方略，建立在其相对雄厚的经济、技术实力之上，并且是在较长的时间过程中逐步遭遇水的资源、环境、景观、生态等问题；而我国却是在百业待兴的情况下同步爆发了水的危机。既要抓住机遇，大灾之后图大治；又要量力而行，避免治水投资大起大落，水利与国民经济发展的关系如何协调，才有利于将水危机的风险控制在可承受的限度之内呢？

（4）对防洪工程来说，洪水频率分析与设计标准的选定，是工程立项、论证、审批、设计中必不可少的依据。然而，受气候波动与人类活动的影响，面对已经初步形成的防洪工程体系，洪水频率分析与设计标准的选择面临新的大量的不确定因素，从而加大了决策风险。尤其是防洪体系中融入非工程措施之后，传统的方法更难以对其经济、社会、环境效益作出评价。既要通过防洪工程体系的逐步完善来增强调控风险的能力，又要通过非工程措施增强系统整体对风险的适应能力，提高决策科学化水平与管理的效率，而现实中综合性防洪体系的建设，尚缺乏系统规划、立项、论证、审批、设计的基本的评价准则与稳定的投资渠道，工程措施与非工程措施如何才能有机地结合起来？

（5）我国正处于计划经济向市场经济过渡的阶段。计划经济体制下惯用的行政手段作用在削弱，而市场经济体制下行之有效的法制手段与经济手段尚有待建全。相反，计划经济体制下的一些弊病，如急于求成，重建轻管；求眼前而失长远，争局部而损整体；为了经济发展，牺牲生态环境等问题依然严重存在。防洪作为社会公益性事业，即使在日、美等资本主义国家，也依然保持着国有性质，实施由国家有计划按比例发展的方针。既需要统一规划、统一调度、统一管理，又必须克服传统计划经济体制的种种弊病，计划与市场的关系如何协调呢？

（6）未来50年是我国从小康社会向现代化社会过渡的关键时期。为了保证16亿人口的粮食安全，为城市化率能从30%平稳地提高到50—60%，我们必须在可持续发展的长远目标的指导下，建立与社会发展需求相适应的防洪安全保障体系。既要清醒地认识到治水事业的长期性、艰巨性、复杂性，又要明确地提出保障国民经济协调发展的阶段性实施目标，远期与近期的关系如何把握？

实践表明，新时期大规模的治水活动迫切需要科学而又适合中国国情的治水理论的指导，否则可能事倍功半，甚至事与愿违。

从洪水控制（Floodcontrol）到洪水管理（Floodmanagement），是当代防洪战略转移的重要标志。洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为与增强自适应能力等一系列活动的总称。洪水风险管理是洪水管理的模式之一。要么以高投入确保安全、万无一失，以洪水不再泛滥成灾作为治水的目标；要么严格限制洪泛区的经济发展，希望即使淹了也没什么损失，都是无风险管理的模式。无风险管理显然不适合于中国的国情。

从我国的现实出发，我们只能选择有风险的洪水管理模式，即在深入细致把握我国各流域水系洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的治水方略。只有这样，我们才能将洪水风险控制在可承受的限度之内，促使人与自然间的关系向良性互动转变。

洪水的风险管理，涉及到人与自然两大类因素，要求行政管理人员、专业技术人员与社会公众有更好的沟通与合作；其根本的问题是在治水方面如何为具有不同价值观念与利害关系相冲突的人们寻求到和解、和谐与合作的基础，其成败的关键在于把握适度。因此，洪水风险管理的研究，需要自然科学与社会科学的融合，既包含了哲学理念的层次，又有大量支持技术方面的需求。

2对洪水风险管理理论的基本认识

洪水的风险管理，从基本的概念、基础的理论到具有实践意义的管理体制，至今在我国仍然处于模糊的、探索的、急待进一步发展的阶段。不同的人从不同的立场与角度，对于洪水的风险管理，往往具有不同的理解与认识。本文对洪水风险管理理论的探讨，基于以下三个方面的认识：

（1）洪水风险管理的理论是可持续发展的理论

世纪之交，中国正处于一个快速发展的时期。我们必须从发展的角度出发，探讨发展与防灾的关系，以建立与可持续发展需求相适应的防洪安全保障体系。

目前我们所遇到的包括水灾损失加剧在内的各种水问题，都是社会经济快速发展阶段不可回避的问题。我们既不能以放弃发展来避免水问题的出现，以维护旧有的“平衡”；也不能无视生态环境的恶化而只求发展。

随着时代的进步，人类对于发展的观念正在改变，从以往单纯追求经济的增长转向了追求人类的发展。人类发展的概念是“提高人民的生活质量，增加人民发展的机会，提高人民的能力”（胡鞍钢，1999）。在经济加速发展的过程中，只有同步发展综合性的治水事业，处理好发展与防灾的关系，才可能有效地抑制因水问题的恶化而导致人民生活质量降低的趋势；同时，人民才可能获得更好的公共服务与享受更高的社会保障，人民抵御水灾风险的能力才能相应提高。

洪水风险管理追求的是系统整体的协调发展。风险管理不是最大限度地满足局部地区当前的最大需求，而是以实现系统整体的长远的最大利益作为管理的目标。洪水风险管理倡导建立与经济发展同步增长的稳定的投入机制，而不仅仅是大灾之后才有大治；倡导建立风险分担与补偿的机制，重构人与自然、区域与区域之间的平衡关系等，因此该理论是有利于可持续发展的理论。

（2）洪水风险管理的理论是继承的理论

世纪之交，我们正处于一个继往开来的时代。只有从继承的立场出发，客观地评价现有的防洪体系的实际能力与其发展前景，在前人的成就与经验的基础上，才可能探索出符合我国国情的防洪安全保障体系的发展方向。

20世纪水利建设的规模是空前的，无疑为满足20世纪人类社会发展的需求作出了巨大的贡献，并为新世纪的水利发展奠定了基础。我们已经不是在一张白纸上开始绘制最新最美的画图了。然而，面对21世纪人类社会的进一步发展，面对日益增长的安全保障需求，面对保障人类社会及其所依存的生态环境的双重压力，我国防洪安全保障体系建设的基础理论与实践形式均有待突破与发展。

实施洪水风险管理，不是对现有防洪工程体系的否定，而是在现有基础上的发展。相反，对风险不加区别地过于强调“确保安全”或“维持平衡”，反而可能导致对现有防洪工程体系的过分责难。

（3）洪水风险管理的理论是实事求是的理论

世纪之交，我们也处于一个新旧矛盾激化的时代。我国人口多，土地需求压力大，历史上长期形成的人与水争地的局面已难以逆转。社会经济体制的变革与经济发展不平衡的现状，对传统的治水体系已经产生了极大的冲击。经济发展较快的沿海沿江等地区，也正是我国的洪水高风险区。这些都是我们必须正视的现实。

美、日等发达国家在他们社会经济快速发展时期，也曾面临防洪战略调整的重大问题。美国选择了以强制性洪水保险为导向推动洪泛区管理的模式，形成了以非工程措施逐步取代工程措施的防洪方针。日本在推进综合治水的模式中，推行了以高投入、高技术建设完善的防洪工程体系为主，以非工程措施增强应急能力为辅的方针。但是由于社会管理体制与运作机制不同，经济实力与技术实力等也大不一样。我们需要认真学习他国的经验，但不可能简单照搬，尤其不要走人家已经走过的弯路。

风险管理的基本特点是追求适度与有限的目标。洪水的风险是永恒的，治水事业具有长期性、复杂性与艰巨性。只有适度地承受一定限度的风险，以不同形式合理地分担风险，我们才可能寻求到人与自然相和谐的、区域及部门之间相合作的、水利与国民经济相协调的发展之路。

3洪水风险的基本特性

洪水风险既不是洪水现象本身，也不等同于洪灾损失。为了正确理解什么是洪水风险，就必须对洪水风险的基本特性有所认识。

（1）洪水风险的利害两重性

一般认为，风险是遭受损失的可能性。但是，洪水风险的不确定性，包含了受损与受益两个方面。在人与洪水相处的过程中，既存在遭受损失的可能性，也存在获得利益的可能性。例如：洪水泛滥会造成损失，但是同时也会带来回补地下水资源与修复生态环境方面的效益。再例如：目前许多水库转而为城镇供水之后，与防洪运用发生了矛盾。在获得提高供水保障率的利益的情况下，水库应急泄洪的可能性有所增加。一般情况下，人们以风险最小作为方案选择的依据。但是，在非冒险不能得其利的情况，风险越大，利益越大。这时关键是如何能将风险控制在可承受的限度之内。

从中国人多地少、水资源贫乏的国情出发，使洪水风险最小的方案并非是最合理的方案。而从发展的趋势来看，人口与土地的压力还将进一步增大，水资源短缺的矛盾还会进一步加剧，这就更加不能简单地放弃冒风险的选择。因此，洪水风险的研究，是着眼于如何更为合理地除害兴利的研究，而不仅仅是局限于减轻水灾损失的研究。正是由于洪水风险具有利害两重性，人类才可能建立起与洪水共存的治水模式。

（2）洪水风险的不可消除性。

洪水是可控制的，这是洪水区别于地震、飓风等其他自然灾害的一个重要特点。但是，洪水的风险却是不可消除的。如果以为只要提高了防洪工程的建设标准，就可能达到消除洪水风险、确保安全的目的，那实际上是一种误解。风险可以在有限的范围内有代价地被降低，但是在整体上不可能被消除为0。所谓降低了风险，实际上往往是改变了风险的存在形式。风险形式的转变，可能是有利的，也可能是不利的；可能在短时期里是有利的，但在长时期里是不利的；可能对一个区域是有利的，而对另一个区域是不利的。

长期以来，为了与洪水抗争，人们不断修筑堤防来扩大防洪保护的范围，加高堤防来提高防洪保护的标准，以减少洪水泛滥的机率；通过增修泵站来扩大排涝的能力，以有效降低淹没的水深和持续时间。但是，由于洪水失去了天然调蓄的场所，雨水被更为集中地排向河道，使得洪峰流量增大、洪峰水位抬高，又产生了堤防溃决、增大洪水破坏力的风险。在河道上游修建水库、在中、下游设置蓄滞洪区，可以有效地调节洪峰流量，减少洪水泛滥的几率，但是，同时也出现了水库应急泄洪甚至溃坝导致毁灭性灾难的风险；我国人口密度大，水库超蓄洪水，会加重上游地区的淹没风险；蓄滞洪区人满为患，分洪决策也同样面临极大的风险。

洪水风险的不可消除性，说明了治水事业是人类社会发展过程中永恒的事业。从大禹治水到如今，中华民族与洪水作了不懈的抗争，辉煌业绩史不绝书。但是大江大河的洪水至今依然是心腹之患。我们不可能仅靠一两个五年计划的高投入，就达到“根治洪水”的目的。

严峻的现实表明，为了降低水灾的风险，必须要不断地强化防洪工程体系的建设，但是，单纯依靠工程措施，并不能达到“根治”水患，消除风险的目的。在洪涝灾害风险不可消除的情况下，人们迫切需要加强对其风险特性的研究，在把握洪涝灾害风险分布与演变规律的基础上，适度调整人与自然的关系，将洪涝灾害的风险控制在可承受的限度之内，达到保障社会经济可持续发展的目的。

（3）洪水风险的可管理性。

首先，就自然属性而言，洪涝的发生过程具有可预见性与可调控性。对任一特定的区域，①通过历史洪水的调查与分析，人们可以掌握洪涝现象的各种统计特征与变化规律；②利用现代化的计算机仿真模拟手段，可以预测在流域孕灾环境与防洪工程能力变化的条件下，不同量级洪水可能形成的淹没范围、水深、流速以及淹没持续时间等，评估洪涝灾害的损失；③利用现代化的监测手段和计算方法，人们可以对即将发生的洪涝进行实时预报；④根据洪涝的预测、预报结果，可以科学地制定防洪工程规划与调度方案，约束洪水的泛滥范围、控制洪峰流量与水位、降低淹没的水深以及缩短淹没的历时等等，达到减轻洪涝危害性的目的。在此过程中，历史洪涝灾害信息的管理、灾害监测系统的管理、灾害预测预报系统的管理、防洪除涝工程系统的管理、防洪调度决策支持系统的管理等等，都将关系到决策及实施效果的成败。

其次，就社会属性而言，同等规模洪涝灾害可能造成的实际损失及其影响，还与社会的综合防灾能力与承灾体的特性有关。社会的综合防灾能力体现为：

①洪水风险区中社会经济发展合理布局的规划与控制能力；

②大规模开发活动与大工程建设的洪涝灾害影响的预见与评价能力；

③实际洪涝发生情况下的灾情收集与评估能力；

④洪涝灾害的应急反应能力；

⑤重灾地区的损失分担与快速恢复重建能力；

⑥增强水患意识与推广防灾自救措施的宣传教育能力等等。承灾体的特性体现为社会的法治水平、经济实力、防灾意识、自救能力，以及受淹资产的耐淹性及其与外部系统的关联性等。因此，灾害警报系统的管理、避难救援系统的管理、灾后恢复重建系统的管理、灾情评估与灾害影响评价系统的管理、防灾教育系统的管理、防灾科研与技术开发应用体系的管理、与防洪减灾有关的法规体系与执法监督体系的管理等等，都关系到我们是否能够切实有效地减轻洪涝灾害的损失及其不利影响，为社会经济的持续稳定发展提供更高水平的安全保障。

洪水灾害风险的可管理性表明，虽然洪涝灾害的风险不可消除，但是洪涝灾害的损失及其不利的影响，完全可以通过人类提高自身的管理水平来限制和减轻。

4、洪水风险的分类

洪水风险管理的措施，需要根据管理对象的具体特点来确定。洪水风险的分类有助于风险管理的深入研究。洪水风险可以分成许多类型，举例如下：

（1）积极的风险与消极的风险

由于洪水风险具有利害两重性，因此首先可将其区分为积极的风险与消极的风险。

积极的风险：

①洪水事件产生的后果，本身具有利、害两重性。比如洪水泛滥，造成了财产损失，但同时可能补充水源，改良土壤、改善环境，对于半干旱地区，后者尤为重要；对于此类风险，关键不是消除洪水事件本身，而是如何趋利避害，比如通过控制洪水的淹没范围、淹没深度、淹没时间等，尽量减少损失。

②非冒险不能得其利的风险。比如水库汛期超汛限水位蓄水，以防备当年水库上游少雨的情况，提高供水保证率。但是因此可能增加水库应急泄洪的几率。这种情况下，风险越大，可能利益越大，可能的损失也越大。风险超出一定限度的方案，可能是损失无以承受的方案；而风险最小的方案又可能是无利可图甚至在其他方面带来不利影响的方案。因此，在这种情况下，往往不是以风险最小作为决策选择的依据，而需要加强暴雨洪水的监测预报，审时度势，精心调度，量力而行。

消极的风险：比如病险水库，汛期不敢正常发挥调蓄洪水的功能，一旦溃坝，造成毁灭性的灾难。消极的风险是一种必须全力预防、尽力消除的风险。

（2）短期的风险与长期的风险

洪水的风险从发生时间的早晚与持续时间的长短，可以分成短期风险与长期风险。

短期风险：

①近期内存在的风险，后果可能较明确。比如施工期间的水库与大洪水遭遇的风险，需要有针对性地采取适当的防范措施；

②事件发生之后，影响时间较短的风险。比如电力系统遭受水灾之后，立即会导致一定范围的停电，一旦险情与故障排除，供电即能恢复正常。对于短期的风险，关键是对可能发生的情况作出充分的估计，作好应急的预案，并采取适当的临时性的防范措施。

长期风险：

①影响长期存在的风险。水库建设之后，水库上游库区土地面临新增的水库高水位蓄洪时受淹的风险。

②影响要在较长时间之后才可能显现出来的风险.事件可能发生在较远的未来，部分后果可能是明确的。如水利工程老化后产生的风险。对于长期的风险，关键是探讨与风险共存的发展模式，有计划地采取永久性的防范措施。

（3）可承受的风险与不可承受的风险

从洪水事件对承灾体影响的程度，可以将风险分为可承受的风险与不可承受的风险。

可承受的风险：洪水淹没范围、受灾人口、人员伤亡与资产损失等占相应各项指标的比重很小，不至于引起社会的动荡、金融的波动、秩序的紊乱、企业的破产、大量的伤亡等。少数重灾区能够得到社会的有效救援，快速恢复重建。

不可承受的风险：损失占家庭、企业与社会资产的比重过大，严重妨碍了正常的生产、生活秩序，超出社会的救助能力、导致社会的紊乱与经济的波动、短期内无力消除水灾损失的恶劣影响等。

显然，风险的可承受性是一个相对的概念。只有在发展经济的同时，加强防灾体系的建设，有效抑制水灾损失急速增长的趋向，才可能提高水灾的承受能力。对于不可承受的风险，则必须要考虑建立合理的分担风险的措施，使得风险在事件与空间上化解为可承受的风险，以减少特大洪涝灾害对社会经济的冲击。

（4）固有的风险与附加的风险

根据区域间洪水风险的关系，可以将风险区分为固有的风险与附加的风险。

固有风险：指区域本身可能面临的风险，如蓄滞洪区，历史上都是调蓄天然洪水的相对低洼的地区。在没有分洪工程的情况下，本身就面临着受淹的可能性。

附加风险：指局部地区防洪标准提高之后使得其他地区风险加重的部分。例如，由于重要地区确保安全而使得其它地区损失加重部分的风险。附加风险应该得到受益地区的补偿。

因此，固有风险是应该设法减轻到可承受限度的风险；附加风险是应该尽力避免的风险。重要的城市地区为了提高安全保障水平，在转移风险不可避免的情况下，对于增大了附加风险的地区，应该考虑补偿。分洪区运用之后，受益地区补偿给分洪区的应该是附加风险的部分，而不是全部的损失。

（5）内部风险与外部风险

按照发展与防洪两大系统来说，洪水风险可以分为内部的风险与外部的风险。

内部风险：防洪体系本身产生的风险，如溃坝风险、溃堤风险、洪水预报失误造成的风险，防汛抢险措施失当的风险，防洪调度指挥失误的风险等；

外部风险：防洪体系所面对的自然系统、社会系统各方面存在的各种风险。

内部风险问题，主要通过本系统的管理、维护以及管理与技术人员的培训等方式解决。外部风险问题，有赖于整个防灾系统的完善。

（6）可控制的风险与不可控制的风险

根据洪水的规模与实际控制的能力，洪水事件的风险可以区分为可控制的风险与不可控制的风险。

可控制的风险：在监测、预测、调度指挥及工程系统可靠的情况下，处于控制能力之内的风险，在法律制完善与执法系统得力的情况下，人为造成或加重的风险；

不可控制的风险：超标准风险，失去约束的人为加重的风险。

风险的可控制性，是一个与控制能力相对的值。防洪基础设施的建设与法制社会的逐步完善是提高控制能力的主要方向。

（7）可回避的风险与不可回避的的风险

根据区域洪水的特性与成灾体的特性，洪水风险可以区分为可回避的风险与不可回避的风险。

可回避的风险：通过采取必要的措施，在洪水期间可以回避的风险。

不可回避的风险：在洪水期间无有效措施可供采取的无以回避的风险。

在针对具体的区域进行洪水风险的分析时，除了上述七种特性之外，还可以总结出更多的特性。然后，进行树状分析，其结论可以帮助我们比较客观而理性地进行风险的选择。在通过风险的决策，把握了大的方向之后，再转入详细的减灾对策的研究阶段。

5、洪水风险管理的本质

在从农业社会向现代社会过渡的过程中，传统的以“控制洪水”为基本目的的治水模式将逐步上升到更高层次的洪水管理，满足保障社会经济稳定发展的客观需求，是新时期治水方略调整的必然方向，也是治水模式的演进从量变到质变的必然过程。从中国的国情出发，为了探讨具有中国特色的洪水风险管理模式，科学地把握治水方略调整的方向、时机与力度，就需要对洪水风险管理的本质有所认识。

洪水风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。

（1）人与人之间、及人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的，并且随着社会经济的发展而日趋复杂。洪水在其形成与运动的过程中，

①由于地表水与地下水之间的相互转换，

②受上下游、左右岸、干支流、以及城乡之间防洪活动的相互影响，

③涉及到防洪、灌溉、供水、发电、航运等各部门之间的相互联系，从而在人与自然之间，区域与区域之间、部门与部门之间，形成了一系列基于洪水风险的利害关系。在传统的农业社会里，农民生活对土地与农作物收成的依赖性很大，灾区与非灾区的界限比较清楚，防洪减灾主要是依靠工程手段扩大保护的范围，提高保护的标准。现代社会中，人类对洪水的资源性与在生态环境方面的维系功能的需求增大；社会经济网状结构的强化，使得洪水的影响大大超出了受淹的范围；这就决定了单靠传统的控制洪水的治水手段，已经难以合理地调整人与自然之间、区域以及部门之间基于洪水风险的利害关系。

（2）人与人之间、及人与自然之间基于洪水风险的利害关系必须采取综合性手段，才能得以合理的调整。以最小代价获取最大利益，是社会发展的普遍追求。洪水风险管理是以实现系统整体的长远的最大利益为目标的。然而，按照风险管理理论提出的治水方案，往往不能满足局部地区以最小代价获取最大利益的期望，因此很可能是任何局部地区都不愿意接受的方案。

比如，重要地区提高防洪标准是必要的，但从洪水风险的转移性来看，这就意味着免除了该地区调蓄超标准洪水的义务，因此，应该有对承担了附加风险的地区进行补偿的责任；又如，蓄滞洪区运用之后，希望得到全部资产损失的补偿。然而，风险管理的理论说明，他们应该得到的补偿，仅是除去固有风险的部分。一方希望不补，另一方希望全补，这就形成了矛盾。风险管理则为提出打破僵局的方案提供了理论依据。

然而，要实施洪水风险管理这种有利于可持续发展的模式，仅按传统技术手段与计划经济体制下的管理方式，是不可能实现的。而必需要有科技手段的大力支持，法律手段的强制实施，经济手段的补偿诱导，行政手段的推动落实。首先，风险补偿的范围与标准、固有风险与附加风险的确定，需要具有说服力的科技手段来证实；其次，这种任何局部非自愿接受、又必须依靠各级政府组织实施的防洪方案，除了我们已经比较熟悉的行政手段之外，还必须强化市场经济体制下更为行之有效的法律手段与经济手段。

从中国的国情出发，继续增强调控洪水的工程手段，无疑是必要的。从我国人口的年龄结构、知识结构以及防洪安全保障的需求来看，未来25年，是我国防洪工程体系完善的黄金时期。因此，关键的问题是如何综合运用法律、经济、行政、科技等手段，去推动建设有利于整体与长远利益、重构人与自然之间良性互动关系的工程措施。

6结语

综上所述，从“洪水控制”到“洪水管理”是现代化防洪体系发展的必然趋向。从中国的国情出发，采用洪水风险管理的治水模式，是必要的、也是不以人的意志为转移的选择。我国正处于一个历史性的转折时期，加强洪水风险管理理论的基础研究与实践，我们就可能增加主动性，减少盲目性，实现行业的可持续发展，进而保障社会的可持续发展。

20世纪后期，洪水风险的研究引起了世界各国的重视。许多学者从各自熟悉的学科领域出发，对洪水风险下了各种各样的定义。为了避免不必要的争论，本文仅从我国防洪体系建设面临的实际问题出发，探讨了洪水风险的基本特性、分类特征，以及洪水风险管理的本质。以此为基础，本课题将进一步研究适合中国国情的洪水风险管理模式及相应的推进机制，在本文的续篇中，深入探讨如何通过洪水风险管理，解决本文引言中指出的相关难题。

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