食品安全社会共治的困境与出路

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俗话说：“民以食为天，食以安为先”，食品安全在当今社会越来越受到重视，其与我们的生活密切联系，关系到人们的身心健康和社会稳定。但虽经多年重点整治，当下众多食品问题事件仍被时不时地爆料出来，这些问题已经严重危害了消费者的身体健康和生命财产安全，不断造成社会群体对食品安全的恐慌，也破坏了市场秩序。

一、食品安全社会共治的现实需要

经济法在社会本位理念的指导下，以维护社会整体利益为己任。社会本位是以社会整体为中心和起点要求个人和社会之间重新分配权利的一种法律思想。它将社会视为目的而非手段，坚持权利本位。我国改革开放以来的市场化进程中，国家的功能性撤离体现在了部分经济社会领域，在这些领域政府不复提供直接的管理与服务。在这种情况下，社会填补政府退出空间力量多是行业性的、群体性的组织，而且这些社会组织随着法律的完善日渐成长壮大，并在市场经济中发挥着管理、维护的作用。但我国政府始终将食品安全视为最重要的民生问题，专门成立了国务院食品安全委员会，后经2018年国务院机构改革，由国家市场监督管理总局承担其职责，并且，我国通过修改《食品安全法》，进行大量尝试，形成了我国的食品安全社会共治模式。食品安全社会共治是实现经济可持续发展目的的重要举措。但我国食品安全社会共治仍然是处于起步阶段，存在着一些问题。

二、食品安全社会共治模式的当下现状及成因

食品安全社会共治重在强调政府对生产经营者监管、生产经营者内部监督、消费者对生产经营者制约、第三方市场主体和其他社会主体对生产经营者监督之间的协同共治。1.政府引导其他主体参与监管乏力。政府在食品安全体系中占据着最为重要的位置，是社会共治模式中最为重要的监督主体。在食品安全社会共治模式下，要求政府转变一直秉持的“监管中心”理念，实现食品安全监管转变为以完善相关法律体系、建立相关监管体系为主。面对纷繁复杂的食品安全治理工作，上层政府集中精力在法律及制度设计层面进行顶层设计，各级地方政府则履行行政审批、执法检查等职能，将食品认证、监测等工作移交给社会第三方力量，从而节省大量的人力、物力、财力。从这里看是政府监管职责减轻了。然而当前政府仍总揽监管职权，面对繁重的监管任务，往往需要付出极大的人力、物力、财力，而监管效果却不尽如人意，不仅要承担行政审批、执法检查以及标准制定等基本职能，而且要承担食品安全风险监测、评估以及食品认证、监测等可以委托给第三方的职能，引导其他社会主体参与共治仍有不少空间。2.生产经营者内部监督动力不足。食品安全事故频发，主要原因在于少数企业自身过分追逐私利，罔顾社会公共利益和道德，制假卖假，企业违法成本也较低，就存在部分企业无视法律和道德，扰乱正常的市场秩序，危害人民群众的身心健康。食品安全社会共治模式下，要求企业作为直接责任主体，接受各方监督，通过明确企业责任，如首负责任制。在所有的社会主体中，同行和企业内部工作人员对食品安全问题是最了解的。事实上，同行对食品安全监督更多有赖于行业自律规范，在公司内部实现工作人员监督则要依赖有奖举报制度。但是当前我国《食品安全法》还没有明确食品安全监督失职的法律责任。而且，我国《食品安全法》虽然规定了食品企业内部人员向监管部门或公安机关举报制度，但是在现实中，存在奖励力度不足和保密失效的严重问题，导致无法发挥制度的有效性。3.消费者对生产经营者制约积极性不足。消费者作为食品问题的受害者，其与生产经营者关系非常密切，一方为制造者，另一方为受众。消费者对生产经营者的制约是通过市场和法律责任两方面来制约的。市场机制也就是平常所看见的消费者通过向大众传递食品安全信息，将劣质食品的生产经营者淘汰。这主要对大型企业来说比较适用，因为食品安全信息通常是包含着一个企业的品牌和声誉，而大企业的市场又是主要通过声誉来吸引消费者的。但实际上，消费者面临较严重的信息不对称，这导致了消费者无法很好地通过市场机制来对生产经营者制约。在信息公开方面，主要有两个问题：一是目前我国已建立较全面的食品安全信息标识法律制度，但食品安全追溯体系仍不完善；二是目前政府已形成食品监管信息公开，但食品生产经营者信用档案和体系建立还有不足。在法律责任方面，我国《食品安全法》等均保障了消费者对生产经营者的法律责任制约。但是落实民事责任会由于成本考虑等存在困难。当前我国公益诉讼的适用范围狭窄，更多救济的是侵害多数不特定消费者权益的情形，并在此情况下催生了职业索赔人。《食品安全法》为平衡诉讼成本规定了惩罚性赔偿制度，却为索赔有问题食品的职业索赔人群体提供了商机。一方面，职业索赔人推动规范生产经营者行为，但是职业索赔人的功能存在局限性，其仅停留在制约虚假宣传层面，并没有深入对实质安全问题监督制约；另一方面，职业索赔人实现的不是惩罚性赔偿制度本意。4.第三方市场主体和其他社会主体监督供给不足。我国《食品安全法》虽然明确规定了检验认证机构、广告主体的法律责任，目的是实现对生产经营者的监督，但是忽视了主体与经营者之间的利益关系。上述主体在经济交往中为经营者提供服务，因此其生产活动实际上依赖受制于生产经营者，这不利于实现监督效果。首先，一方面法律没有明确检验机构是否负有对送检食品存在问题的报告义务；另一方面，企业认证出于市场准入或者为获得补贴，并非方便消费者甄别信息。其次，虽然法律规定了虚假广告的有关主体与食品生产经营者承担连带责任，但是实践中向广告者索赔案例少之又少。再次，我国《食品安全法》规定了责任保险制度，但是责任保险的适用范围是非常有限的，仅在食品安全问题造成比较严重的人身损害时，生产经营者才会主动购买责任保险，当食品问题没有造成人身损害时只承担退货和惩罚性赔偿，责任保险并无太大意义。如果出现企业未主动购买责任保险，那么应需要法律强制企业购买。在这种情况下，因为缺乏食品赔偿标准，造成保险费率计算难度大。最后，媒体监督力量是强大的，但是一把双刃剑，随着自媒体等快速发展，对食品安全谣言、假视频监管未能及时跟上，同时消费者辨别谣言能力有限，有时会导致正常生产经营遭到严重破坏。

三、食品安全社会共治的破冰进路

通过对食品安全社会共治运行的现状分析可以看到，食品安全形势是有所好转的，但在一些领域仍然存在问题。并且，我国食品安全社会共治模式处于起步阶段，虽进行了大量有益尝试，但仍然存在着缺陷。因此，应从多层面对食品安全社会共治进行完善。1.划定政府监管界限，转变政府监管方式。前文述及，在食品安全社会共治模式下，政府应转变单一政府监管模式，摆脱原来的总揽所有的食品安全监管职权、事事皆亲力亲为的低效率监管者形象，做一个“有限政府”。因此，在食品安全社会共治模式下，政府应当摒弃“全能主义”理念，在进行食品安全监管职能划分时，明确政府、市场与第三方监管主体之间的权力边界。如果通过市场规则可以调整，则将权力归还市场。能被第三方主体监管的事项，应通过大力为第三方主体提供良好的培育土壤等方式，扶植其迅速成长，并将职权下放。此外，在合作治理的背景下，理想的行政机构应致力于公众能力、权力行使，听取各方意见以促进达成共识。具体而言，在食品安全监管领域，政府应减少对食品行业的事先监管，并在事件发生期间和之后加强监管，这样才能有利于在食品市场引入充分竞争，实现竞争效率优化，体现经济法的效率优先原则，也能避免由于事中事后监管欠缺力度、并且食品企业的违法成本明显偏低所造成的食品市场乱象。2.结合责任保险与奖罚制度，促使企业自律。食品安全问题的源头，仍然是食品生产企业自身的责任心和自律性。当前，一些食品企业之所以罔顾法律与道德，制假售假，扰乱正常的食品市场秩序，主要原因在于我国对违法企业的处罚力度明显不够，食品经营者违法收益远大于成本。惩罚性赔偿制度作为经济法中较有特色的一种调整手段，一直以来被广泛使用。在食品安全社会治理中，有必要在《食品安全法》中引入惩罚性赔偿制度，并大幅度提高惩罚性赔偿金额，提高企业的违法成本，使其不敢轻易以身试法。在食品安全出现问题造成人身损害时，可结合食品安全责任保险制度。当被保险人（食品企业）因生产经营的食品存在缺陷造成第三者人身伤亡和财产损失、依法应负经济赔偿责任时，转移经营风险由食品安全责任保险承担，这对于食品企业而言有利于转移经营风险，提高产品质量。还需注意的是，建立食品安全责任保险制度，应当在社会共治框架下，加强与其他制度之间的联动。例如，通过与食品企业信用评级制度的联动，根据食品企业的信用等级，确定其风险程度，并以此确定其每年应交的保费，以激励企业加强自律。3.拓宽维权渠道，建立消费者举报奖励制度。消费者在食品链中一直处于弱势群体地位，较多情况下存在着维权意识缺乏、维权渠道较少的问题，维权所获得的收益是远小于维权成本的，许多消费者在遇到食品侵权事件时往往会选择忍气吞声。在食品安全社会共治模式下，应通过奖励激励、拓宽投诉渠道等方式调动消费者监督的积极性，让消费者认识到这事攸关自己的健康和生命安全，并提高维权意识。为了充分发挥消费者的监督作用，保护消费者的合法权益，政府、媒体、消费者协会等应当充分发挥教育、引导作用，通过多样、通俗易懂的宣传方式，提高消费者的食品安全意识，使其掌握必要的食品鉴别技能。政府应当拓宽消费者维权渠道，降低维权成本，建立一个完善的消费者投诉系统，并通过现时处置、公开信息、投诉反馈等为消费者维权提供制度保障。从执法的角度来看，由于信息不对称，一方面食品企业的违法行为成本较低；另一方面，政府对执法成本和执法能力有各种限制，因此鼓励消费者参与监管可以增加违法企业潜在的成本，并改善政府执法效果。通过建立消费者举报奖励制度，可以确保消费者的维权收益大于维权成本，提高其监督积极性，充分发挥消费者作为监督主体的作用。《食品安全法》中第一百四十八条第二款规定，食品的标签、说明书的缺欠不适用惩罚性赔偿，但具体含义需明确。通常情况下，若食品信息标识不符合实质内容会误导消费者。因此，针对职业索赔人这种情形索要惩罚性赔偿可予以认同。但更重要的是应当实质要求食品安全信息标识内容，而形式要求仅需达到信息标识表面要求，是无法维护食品安全的，只有实质要求才能达到惩罚性赔偿制度的本质目的。4.培育第三方监管主体，完善食品安全社会共治模式。第三方监管主体介入生产经营者与消费者以及监管部门的关系之中，辅助消费者以及监管部门对生产经营者的制约作用，因此其也实际监督了生产经营者。消费者可通过检验认证机构等获取信息，以此降低交易成本。第三方监管依赖于信用机制，换言之，消费者是否对信息有信任感。因此，应通过规定法律责任以保障信任机制。尤其是检验认证机构，因为他们不仅拥有技术条件，还与生产经营者能近距离接触，所以需要检验认证机构、广告者等第三方主体是否尽职尽责监督经营者的投机行为。除此之外，责任保险有利于降低消费者索赔成本，方便落实民事责任。因此，保险公司对生产经营者的监督附属于消费者对生产经营者的法律责任制约机制，其依赖于责任保险法律制度。培育第三方监管可以参考建筑业监理制度。一方面，食品安全监理日常监管食品企业，减轻政府监管工作；另一方面，食品安全监理对食品进行评估，政府将评估和认证分配给独立的第三方，同时只需要加强对其管理和监督，确保评估的公正性。甚至，对于食品认证、食品信用评级等专业性较强的监管任务，政府可通过鼓励社会资本参与的方式，培育一批具有较高职业操守、较强业务水平、较大社会影响力的专业机构与企业，承担由政府履行的食品安全监管职能。在当前体制下，媒体监督存在着许多不足，因此，为了更充分发挥媒体的舆论监督作用，实现食品安全社会共治，应当提高媒体特别是新媒体的职业道德素养，更充分发挥媒体的舆论监督作用。建立媒体监督的法律责任制度是一种趋势，媒体应当在法律的框架内确切、公允地报道食品安全信息，充分发挥舆论监督功能。

作者:刘嘉裕 陈文兴 单位:1.福州大学法学院 2.福建农林大学公共管理学院