跨境电商进口食品监管现状分析

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摘要:近几年,跨境电商因税收优惠、免于提交进口许可证、商品进口直接面向消费者等诸多优势,行业得到了迅猛发展。然而随着其贸易量的增大,其安全的风险也在不断的增大,特别是进口食品,关系到民生问题。跨境电商是新生事物,国家的政策是鼓励和支持,国内外对其的研究也在实践中摸索和探寻中。相比一般贸易进口食品,跨境电商进口食品属于政策洼地,存在法律法规尚不健全、准入门槛低、企业主体责任难落实等实际问题。本文从检验检疫的角度,联系实际,分析了现阶段跨境电商进口食品监管方式,提出使跨境电商进口食品健康可持续发展的对策及建议。

关键词:跨境电商;进口食品;风险分析

跨境电商贸易从2012年试点至今,得到迅猛发展,已经逐渐成为促进国民经济发展的新增长点和社会各界普遍关注的热点。一方面是国家“稳外贸增长”、“刺激消费回流”等政策的支持,另一方面跨境电商本身有一般贸易无法比拟的优势,如税收优势:跨境电商零售进口商品享受零关税,增值税、消费税按一般贸易税率的70%优惠征收;门槛低优势:免于提交进口许可证件;零等待优势:直接面向消费者,网购渠道日益便捷,另外国内消费者购买力的不断提高以及人民币国际支付能力的增强直接推动了跨境电商贸易的发展。据海关总署统计,2020年1~6月,我国跨境电商零售进口货值557.1亿元人民币,同比增长超过22.0%,仅进口婴幼儿配方奶粉达67.8亿元。跨境电商贸易在不断丰富国内消费者选择的同时,也带来潜在的安全隐患,特别是进口食品。跨境电商进口食品往往从国外贸易商处采购,产品来源复杂,质量参差不齐,且直接面向国内消费者,不需要来自注册企业,没有官方卫生证书,给海关监管带来了巨大的挑战。本文从检验检疫的角度,分析了现阶段跨境电商进口食品法律法规和监管方式、阐述其不足、并提出对策和建议,以期促进跨境电商的健康发展。

1跨境电商的定义

跨境电商,可以理解为外贸商业活动的电子商务化,是指交易主体利用电子网络平台向境内外的销售主体完成购买下单、支付,并利用跨境物流进行商品运输和配送的跨关境商业活动,主要包括跨境物流、商品数据传递、跨境支付以及相关单证的电子化等内容[1]。跨境电商进口食品是跨境电商商品中重要的组成部分,不仅需要满足一般监管要求,还需执行食品安全相关监管要求。

2跨境电商进口食品的监管要求

目前,跨境电商执行的政策文件主要是商务部、发展改革委等六部委《关于完善跨境电子商务零售进口监管的有关工作的通知》(商财发[2018]486号,以下简称486号通知)[2]和《海关总署关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》(2018年第194号,以下简称194号公告)[3],其主要的检验检疫监管要求有以下4个特点:(1)按照个人自用进境物品监管,主要实施检疫对跨境电商进口食品按照个人自用进境物品监管,不执行有关食品首次进口许可批件、注册或备案要求。进口食品应符合原产地有关质量、安全、卫生、环保、标识等标准或技术规范要求,但可能与我国标准存在差异,需消费者自行承担相关风险。消费者购买的进口食品仅限个人自用,不得再次销售。对跨境电商进口食品及其装载容器、包装物按照相关法律法规实施检疫,动植物产品及动植物源性食品需获得准入。(2)仅在试点城市实行486号通知中规定适用北京等37个城市(地区)开展跨境电商零售进口业务,2020年1月17日,商务部、发展改革委等六部委《关于扩大跨境电商零售进口试点的通知》(商财发[2020]15号)[4]新增石家庄等50个城市(地区)和海南全岛,截止目前跨境电商零售进口试点范围共有105个城市(地区)。(3)采用正面清单和负面清单财政部等13个部门《关于调整扩大跨境电子商务零售进口商品清单的公告》[5],是准入正面清单,目前正面清单共计1413种HS编码。负面清单主要指原国家质检总局《跨境电子商务经营主体和商品备案管理工作规范》[6]第九条所列商品,禁止进口涉及《中华人民共和国禁止携带、邮寄进境的动植物及其产品和其他检疫物名录》[7]和《禁止从动物疫病流行国家/地区输入的动物及产品一览表》[8]内的食品。(4)实施质量安全风险监测海关对直购进口食品实施质量安全风险监测,主要是落实电商平台的主体责任,使其对不合格或存在质量安全问题的商品采取风险消减措施;对监测发现的质量安全高风险商品风险警示并采取管控措施。

3跨境电商进口食品监管中存在的不足

跨境电商是新生事物、发展初期、准入门槛低、税收政策优势等,使行业迅猛发展的背后有“野蛮生长”的趋势[9]。特别是需准入限制的进口食品,一些原本不能通过一般贸易进口的食品,通过跨境电商渠道,进入了国内。2018年央视新闻曾报道西班牙发现一个包装假奶粉的地下工厂,这些假奶粉经由海外网购渠道主要销往中国市场[10]。如果是一般贸易进口奶粉,不仅需要进口国准入,且生产企业需经过我国注册才能进口,这样这种假奶粉便难以进入国内,其体现的问题及其深层原因值得监管部门思考。3.1法律法规尚不健全。《食品安全法》中仅第六十二条和第一百三十一条分别对网络食品交易第三方平台的责任和消费者对网络食品交易第三方平台的追偿权利进行了规定[11],第六章食品进出口主要是指一般贸易进口食品,无跨境电商进口食品规范条文。新出台的《电子商务法》,涉及跨境电子商务的大多是原则性的规定,问题突出的食品检验检疫等几乎没有涉及[12]。《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》中指出“落实跨境电商零售进口监管政策,严防输入型食品安全风险”[13],也是主要集中在政策指导性意见。2015年原国家质检总局的《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则(征求意见稿)》由于多方面的原因未颁布。缺乏上位法的支撑、缺乏操作性的管理办法,容易形成监管灰色地带。3.2准入门槛低。目前我国一般贸易进口食品监管,是根据世界贸易组织SPS协定[14],借鉴国际通行做法,基于食品风险管理理论,按照“源头严防、过程严管、风险严控”原则,覆盖“进口前准入、进口时检验、进口后监管”全过程监管,需经过出口国(地区)体系评估、生产企业注册、进出口商备案、检疫审批、随附官方证书、证单审核、现场查验、监督抽检等一系列合格评定方能进口,进口后还有出口国(地区)管理体系回顾性检查、进口商进口和销售记录核查等监管措施。相比一般贸易进口食品需要经过严格的合格评定,跨境电商进口食品的监管存在政策洼地(对比情况见表1)。“网购保税进口”模式下进口的食品按照个人自用进境物品监管,不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求,进口的食品很可能来自市场采购,无需生产企业注册,无需官方的卫生证书,食品的质量参差不齐,无法溯源,存在严重的安全隐患。3.3企业主体责任难落实。虽然《食品安全法》及其实施条例、海关总署194号公告均明确了跨境电商企业需承担商品质量安全的主体责任,需履行告知消费者商品原产地和我国标准差别的义务,但实际操作中难以落实,往往停留在声明层面,而无法为消费者提供更多食品安全标准信息。这种情况的出现,一方面是由于食品专业性高,另一方面源自跨境电商食品复杂的进口来源。电商企业面对更多的是国外贸易商,溯源困难。3.4缺少对中文标签的硬性要求。中文标签是维护食品安全的重要手段之一,也是消费者获得食品知情权的重要保障。然而跨境电商进口食品是按照个人自用进境物品监管,根据相关法律法规只需检疫要求,无需检验,中文标签属于检验范畴,故对中文标签加贴未有硬性要求。《网购保税模式跨境电子商务进口食品安全监督管理细则(征求意见稿)》第十二条对中文标签提出了要求,提出了电子中文标签概念[15],然而该细则迟迟未。3.5监管资源不足。与一般贸易进口食品不同,跨境电商进口食品具有批次多、品种多、通关时效要求高等特点。在跨境电商“网购保税进口”模式下,整批货物从境外进入境内保税仓库,根据订单拆分成百上千个包裹,然后通过X光机。监管工作量呈几何级数增长,现有的监管资源难以满足电商进口数量飞速发展的需要。据海关总署统计,2018年“双11”当天,全国海关跨境电商进口核放单票数突破2500万,监管压力由此可见一斑。3.6消费投诉维权难。消费投诉维权难主要体现在跨境电商直购进口模式中。因其电商平台和消费行为发生地不在国内,所以本地监管部门无法对消费投诉范围以外的投诉进行受理。消费者的海外购物活动一旦出现问题,需要向消费行为发生地的相关管理机构投诉。然而由于语言、文化等方面的障碍,对许多消费者而言,实际上很难进行有效维权[16]。

4对策及建议

跨境电商进口食品是全新的贸易方式,无论是跨境电商保税备货模式还是跨境电商直购进口模式,均是将进口食品“化整为零”,然后通过包裹邮寄的形式到消费者手中。该种贸易方式下的进口食品,其风险介于快件和一般贸易之间[17],且随着试点的增加,贸易额的增大,其食品安全风险也在不断扩大。食品安全关系到国计民生,如何严守食品安全底线,是对政府监管部门的巨大考验。4.1加快立法进程。需从法律法规的层面,完善和规范跨境电商进口食品,保护消费者的合法权益,使监管部门有法可依。如在《食品安全法》中可增加跨境电商食品经营及监管内容,明确监管部门的操作细则,通过自上而下的方式,为跨境电商健康良性发展指明方向。4.2延伸监管链条。陈君石[18]在《中国食品安全的过去、现在和将来》中提及继续提升中国食品的质量和安全性,有2个密切不可分的努力方向。一是食品生产经营者要做到从农田到餐桌的全产业链安全保障。二是政府要加强部门合作做到全产业链的一体化无缝监管。这里主要针对国内食品,其原理同样也适合跨境电商进口食品的监管。跨境电商进口食品的生产企业和出口商在境外,电商平台和消费者在境内,要实现“农田到餐桌”全产业链安全保障,监管链条必然需前伸后延。4.2.1开展交流合作,前伸源头监管。食品安全注重源头管理,跨境电商进口食品如果“自扫门前雪”,仅注重自家口岸拦截,会使食品安全监管工作处于被动、低效状态。加强与国际组织及主要贸易伙伴的交流合作,倡导合作共赢,形成国际共治,明确跨境电商进口食品原产国的官方责任,引导供应链各方建立食品安全责任共担机制,这是确保各国跨境电商进口食品安全高效的途径。如美国《食品安全现代化法案》注重与国外政府的监管合作,并与墨西哥等美洲国家签订贸易合作协议等,这些都有利于食品安全更高效监管[19]。4.2.2采取多项措施,后延监管链条。监管链条的后延主要指跨境电商进口食品通关以后,对产品可追溯性的要求和加强企业的主体责任的要求。(1)加强部门间的合作。跨境电商进口食品涉及海关总署、商务部、卫健委和市场监管总局等部门,需加强合作,例如信息交互,形成“全产业链的一体化无缝监管”。(2)落实电商平台的主体责任。加强食品追溯管理,电商平台增加电子中文标签,增加信息的透明度,使其公开和透明,消费者上网一查就知,减少消费者对食品信息的不对称性,让消费者消费的明明白白。(3)强化电商企业的信用管理。对失信企业、走私行为严厉打击,促进跨境电商健康发展。(4)加强第三方平台责任制度建设,构建预防制度和有奖举报制度,形成责任分担共治机制[20]。4.3强化风险管理。食品安全不存在零风险,如何满足跨境电商“快节奏”、“零等待”的要求,又守住进口食品安全的底线,这是一项新的课题。风险管理是国际上通行的食品安全管理制度,运用其原理解决跨境电商进口食品碰到的实际问题。(1)增加风险分级管理。对跨境电商进口食品按风险分类,对低风险食品便利化通关,对中风险食品风险监测,对高风险食品参照一般贸易监管,严把准入。(2)增加风险交流。加强口岸、风险管理等部门的联动,有助于利用大数据和境外食品安全信息精准布控,提高不合格检出率。(3)加强风险监测和风险评估,提高对风险管理决策的技术支持。增加舆论热点相关的食品监测,及时公布结果,压紧电商平台主体责任的同时,也为消费大众提供预警。4.4完善事后救济。欧盟机制(onlinedisputeresolution,ODR)是世界公认的优秀事后救济制度,参考学习ODR机制,由监管部门牵头并提供财政支持,对消费者投诉的跨境电商进口食品进行风险监测,提供事后救济援助[21]。

5结束语

跨境电商贸易是新生事物,在其蓬勃发展的同时,也要看到通过跨境电商进口食品存在的安全问题。《食品安全法》中明确食品安全工作应遵循“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的原则,这也应是跨境电商进口食品工作的原则。遵循科学,遵守法纪,才能不断推动跨境电商进口食品可持续发展。

作者:殷冉 俞晔 李静静 陈君义 谦 单位:1.常熟海关 2.张家港海关 3.南京海关 4.徐州海关