食品安全信用监管困境与建议

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摘要:建立食品安全信用体系，推进食品安全信用监管是全面实施食品安全战略的重要举措。当前，我国食品安全信用监管存在监管理念偏差、法治保障不足和面临平衡公益和私权的挑战等现实困境。未来要强化食品安全信用监管的社会认同、完善食品安全信用监管的法治体系、加强食品安全信用监管的综合协调、完善对食品安全信用监管主体的监督。

关键词:新时代;食品安全;信用监管

21世纪初期，食品市场秩序混乱的局面仍然没有得到彻底扭转，制假售假等违法行为仍然十分严重，特别是重大的食品安全事故时有发生，其重要原因之一就是食品生产经营企业信用的严重缺失。为此，食品安全监管部门积极贯彻落实国家社会信用体系的建设要求，在食品安全领域构建信用体系，围绕食品安全信用管理体制、信用标准制度、信用信息征集制度、信用评价制度、信用披露制度、信用奖惩制度六个方面建立食品安全信用体系。党的后，社会信用体系建设将进入决胜期，应该从国家战略高度，提高对社会信用体系建设的重视程度。与此同时，食品安全信用体系建设进入了一个新的阶段。国内学者早已对我国食品安全信用监管问题展开研究。但是，尚有一些问题仍需要深入研究。如，在新时代，为什么要深入推进食品安全信用体系建设?现实困境是什么?应该如何解决?全面和深刻地认识和回答上述问题对于新时代食品安全信用体系建设具有重要意义。

一、新时代食品安全信用监管的逻辑起点

(一)全面实施食品安全战略，回应群众诉求的内在要求。党的报告明确提出，要实施食品安全战略，让人民吃得放心。2019年5月20日，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》公开。这是新中国成立以来我国第一个以中共中央、国务院名义出台的关于食品安全工作的纲领性文件，具有里程碑式的重要意义。食品安全战略是党中央在中国特色社会主义进入新时代这一新的历史背景下，直接回应人民群众的食品安全诉求，郑重承诺人民群众的期盼的重大举措。尽管近年来，我国食品安全形势不断好转，食品安全的“治标”工作成绩显著，但距离人民群众对美好生活的需要尚有不小的差距，同时也迫切需要从根本上解决食品安全的“治本”工作。我国的大多数食品安全事件都是由供应链上利益相关者出于私利或盈利目的在知情的状况下造成的食品质量安全问题。落实食品安全信用监管，解决食品生产经营者在利益面前的道德缺失问题，是全面实施食品安全战略回应群众诉求的内在要求。(二)放管服改革对创新食品安全监管机制的新要求。2013年，党的十八届三中全会提出，在社会主义市场经济中，市场在资源配置中起决定性作用。为此，党中央、国务院高度重视转变政府职能，并把“放管服”改革作为全面深化改革的重要内容。“放管服”改革的当务之急是，要建立以信用监管为基础的新型监管机制。在食品安全监管上，2002年起并经过多年的完善，我国逐渐建立起以生产许可证、强制检验和市场准入标志为核心的食品质量安全市场准入体系。但在市场“放管服”改革下，我国取消了市场准入环节的审批发证，并用事前承诺作为替代，因此原来以“证”为核心的监管便不复存在了，如何让生产经营主体落实事前承诺就成为监管的新着力点。这就要求针对违背食品安全事前承诺的行为，建立一个以信用监管为基础的新型监管机制，有效遏制食品安全失信行为，同时推动食品行业的高质量发展。(三)食品安全从单中心监管向多中心治理转变的内在要求。作为食品安全的重要利益相关者的社会主体是“局外人”，政府成为承担食品安全监管职责的唯一主体。然而，我国有数以亿计的食品生产经营主体，政府只有相对有限的监管资源，只能疲于奔命地应对相对无限的被监管对象，并日益力不从心。引入社会主体力量和政府一起共同治理食品安全风险，实现单中心监管向多中心治理转变，成为食品安全风险治理体系变革的方向。2015年，新修订的《食品安全法》则首次以法律的形式明确，要在食品安全工作中构建企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治新格局，并将社会共治原则体现到具体的条款中。信用监管可以系统地将企业自治、行业自律、社会监督、政府监管糅合成一个整体，是食品安全风险社会共治的重要方式。

二、食品安全信用监管的现实困境

(一)食品安全信用监管理念的偏差。长期以来，我国食品安全监管的政策手段主要是静态行政许可和运动式专项整治。静态行政许可是指以生产许可证、强制检验和市场准入标志为核心的食品质量安全市场准入体系。围绕这个体系，我国建立起以“证”为核心的监管模式，监管部门和执法人员将大量的精力和资源投放到发证和围堵无证生产经营上。运动式专项整治是指在不同的年份和时期频繁发动各种类型的专项整治运动，例如2006年12月开始，当时的国家质检总局在全国组织开展的严厉打击食品黑窝点和严厉打击使用非食用原料生产加工食品的“两打”专项行动。信用监管是一种贯穿市场主体事前、事中、事后侧重规范主体行为的全生命周期式监管机制，并且引入了信用评价、分级监管、信用修复、联合惩戒、信用大数据开发利用等新理念、新思维。但实践中，我国基层执法人员普遍年龄偏大，已经习惯了传统的发证监管和运动式专项整治，对信用监管的效果认识不够，认为信用监管不如行政处罚的震慑力大，而且对信用监管的运行机制等认识不够，在具体执行中出现政策走形和变样，并陷入到忙碌、迷茫和盲目的混乱状态。(二)食品安全信用监管的法治保障不足。与静态行政许可和运动式专项整治往往对食品企业的正常生产经营产生干扰不同，信用监管更重视减少行政干扰，保护市场主体权益。为此，必须有一套完整的法制体系为信用监管保驾护航。但我国仍处于市场在资源配置中的基础性作用向决定性作用转变的关键转型期，市场经济调整变化快，法律法规及政策始终滞后于经济社会发展，原有制度设计往往难以达到预期效果。例如，我国已有关于惩罚性赔偿制度的相关规定。根据2018年的《食品安全法》，消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，除要求赔偿损失外，还可以向生产者或经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。这一标准过低，实质上的惩罚意义和震慑功能比较低。(三)食品安全信用监管面临平衡公益和私权的挑战。食品安全信用监管借助信息的公开来促进其他主管部门、市场主体和社会主体的联动，尤其是通过失信惩戒和守信激励来督促生产经营者的合规行为。但信息的公开应该有明确的边界。只有在不公开信息就会加重和扩大食品企业对社会和消费者的危害的情况下，为保障公共利益，才应该公开相关信息;否则不能公开相关信息。不适当的信息公开扩大化会给食品企业的私有权利造成不可估量的严重损失。互联网和大数据的快速发展和广泛应用极大地便利了食品安全信用信息的收集、处理、公开、共享和利用。但对政府而言，当利用大数据和互联网的便利，构建信用体系对食品企业实施监管时，应该对信用信息的公开慎之又慎，防止对私有权利的损害。但在现实中，如何科学合理地评估信息公开对社会和消费者的危害?如何科学合理地界定信息公开的边界?如何防止不合理的信息公开对私有权利的损害?这些问题是食品安全信用监管体系建设面临的重大挑战。

三、完善食品安全信用监管的政策建议

(一)强化食品安全信用监管的社会认同。通过宣传、教育、典型示范等多种方式，提高市场主体的信用意识，营造守信激励失信惩戒的诚信氛围。通过举办政策知识培训班和食品安全宣传周，以及利用报刊、杂志及微博、微信等新媒体，做好政策宣传解读工作，引导市场主体和社会公众在采购和消费中，充分利用市场主体的食品安全信用信息作为参考，提高信用信息的利用度。增强政府职能部门及其工作人员的法律意识，加强信用监管政策培训，狠抓执法人员业务水平的提高，提高食品安全信用监管的执行水平。此外，要引导食品生产企业倡导诚信自律。利用新闻媒体对食品生产经营者进行诚信宣传和教育活动。根据企业生产产品的风险类别及质量状况，参考企业的信用等级对食品生产企业进行分类分级监管。要建立食品安全企业诚信信息库和诚信“黑名单”制度，依法记录和曝光非法添加和滥用食品添加剂等违法违规行为。同时，加强食品企业生产过程中的质量安全控制。强化企业责任，进一步提升企业主体意识，把食品安全要求落实到食品生产的每个环节、每道工序、每个岗位。(二)完善食品安全信用监管的法治体系。在法律、政策以及行政行为所构成的工具体系中，政策是法律的临时性形态，行政行为也需要依法展开，而法律具有最高性。食品安全社会信用体系的落实离不开因地制宜的政策和执法人员的行政行为，但最根本的是要坚持法治原则。这是全面依法治国战略的必然要求，也是消除食品安全信用体系不平衡性和推进长远有效发展的现实要求，对提高司法公信力也具有重要意义。但当前，食品安全信用监管的法治体系并不完善，应该综合梳理整合不同部门制定的规划及法律法规内容，取消或修改不合理的条款或规定，对法律规定不明确和不充分的进行补充和增加，努力形成完善的法治体系，为食品安全信用体系建设提供法治保障。(三)加强食品安全信用监管的综合协调。随着食品供应链的日益复杂化，食品的生产和流通往往是跨越不同的地理范围和区域的。尤其是2015年，国务院《政府工作报告》提出“互联网+”行动计划以来，食品的互联网交易的交易量庞大、商品流通迅速、流通范围较广，大大地增加了跨区域食品安全监管的难度。在2019年全国食品安全宣传周启动仪式上，国务院食品安全办公室主任、国家市场监管总局局长肖亚庆指出，要建立全国统一的食品生产经营企业信用档案，纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统，让违法失信者寸步难行。因此，要创新体制机制，建立全国统一的综合协调机制，促进不同区域和部门间的信用信息共享共用。此外，还要鼓励地方政府打破地域和部门藩篱，加强跨区域合作，建立统一和有效的区域性食品安全信用体系。(四)完善对食品安全信用监管主体的监督。要提高基层监管部门的监管能力，需从人员配备、设备投入等方面提高监管部门的监管能力，从完善制度、创新方法等方面进一步提升管理水平和管理能力，并以此为基础，严格强化和落实食品安全从农田到餐桌的全程监管，实现重点品种监管全覆盖，重点环节监管全过程，重点领域监管全方位。此外，应该从制度和组织等方面完善相关政策，把权力关进制度的笼子，防治权力的滥用，减小腐败和寻租的空间。要强化党政同责和食品安全“一票否决制”，进一步提升组织程度和问责制度的锁定效应，防止基层监管部门和食品企业合谋的问题，切实确保食品安全监管责任落到实处、取得实效。

参考文献:

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作者:杨柳