加强我国食品安全监管的对策

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一、我国食品安全监管存在的突出问题

食品安全监管问题，涉及经济、行政、法律等多方面，贯穿于食品从生产到消费的全过程。我国于2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)对于我国食品安全的保证起到了重要作用。但近年出现的如“山西假酒事件”“金华毒火腿事件”“三鹿奶粉事件”“双汇瘦肉精事件”“地沟油事件”“明胶事件”等，暴露出我国食品安全监管存在的许多问题。

(一)政府监管滞后于市场经济发展

食品安全与产品质量紧密相关，食品安全事件也多是产品质量出现问题造成的结果。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国食品安全事件频繁发生，暴露出产品质量政府监管工作不适应市场经济的情况。一是滥用政府信用误导消费者。随着市场经济的发展，在产品自然买卖过程中，第三方担保的作用越来越重要。第三方担保从主体上可分为社会组织担保和政府信用担保。政府信用担保是政府以声誉和政治后果为代价承担责任，因此政府信用担保与社会中介担保相比，代价高、政治风险大。一个理性的社会，总是尽量使用社会组织担保，而轻易不使用政府信用担保，但我国多数政府组织为了履行好职责无意间违背了这一原则，在产品质量领域存在倚重政府信用担保的状况，如“QS”“产品质量免检标志”等信息的使用，容易误导民众认为该产品为合格产品，有滥用政府信用嫌疑。二是弱化产品质量民事责任。市场经济主体是具有独立产权，自主经营，承担相应责任，具有自身经济利益的自然人或法人。市场经济最本质的特点，是自由的、自主的交换，交换的主体是买卖双方。因此买卖双方才是产品质量直接的利益攸关方，而履行宏观管理职能的政府部门除作为政府采购的买方外，在产品交换过程中并不具有自身经济利益，只发挥增加交易机会、降低交易费用和维护交易秩序的作用。但我国产品质量法律的立法、执法理念却漠视了买卖双方是产品质量最攸关方的事实，过于强化产品质量行政责任，弱化产品质量民事责任。这种减轻产品质量民事责任的制度，违背了利益相关人最关心相关利益的人类本性，即便政府部门再加强产品质量监管，也只能达到事倍功半的效果。三是信息传递渠道不畅。信息传递机制健全与否对于产品质量监管具有重要意义。产品质量监管的作用就在于用监管来进行“信号”发送，改变厂商和消费者之间的信息不对称局面。但我国现阶段在产品质量信息传递方面存在严重问题:一方面，消费者缺少了解产品质量信息的有效管道。我国现阶段关于产品质量信息披露的方式很多，但相对于众多的假冒产品及其经营厂商而言披露产品质量问题的信息明显不足，且多数集中在各级质检机构的官方网站、中央级权威媒体等主流刊物上，不为大众所熟知。另一方面质量监管机构之间信息传递不畅。在以社会化大生产为基础的现代市场经济中，质量监管机构要全部占有和准确处理所有的产品质量信息是不可能的，即便获得了厂商的质量违法行为信息，也往往由于各监管机构之间信息传递的随意性强、协调性差以及信息的真实性差等原因而导致监管机构之间信息传递不畅和信息时效性不足。

(二)政府监管职责划分不够科学，机制运行不畅，分段监管无法实现无缝衔接

我国食品安全监管工作的总体思路是“分段监管为主，品种监管为辅，多部门共同监管”。这一监管模式涉及部门众多，尽管《食品安全法》对各个部门的监管职责和权限做了划分，但由于食品安全管理政出多门，监管重叠，导致监管效率低下。此外，受部门、行业经济利益驱使，对有利可图的企业和产品，多部门争着监管，而利益不大、安全隐患多的单位和产品则无人过问，造成部门间的监管盲区，安全监管责任严重缺失。例如，初级农产品的安全监督工作应由农业部门负责，生产加工环节的安全工作由质监部门负责，但实践中往往出现二者都可负责或者可以都不负责的真空地带。“三鹿奶粉事件”不法分子在从奶农到奶站的途中往牛奶中添加三聚氰胺却一直无人监管，就是一个明显的例子。

(三)食品安全法律、法规不完善、不系统，整合细化不足

目前，我国已经初步建立起了食品安全法律体系框架，但是，相关法律规定仍比较原则，缺乏可操作性。如与《食品安全法》配套的，目前实施的只有《乳品质量安全监督管理条例》，而农产品安全条例、畜产品安全条例、酒类产品安全条例、水产品条例等安全条例还没有出台，缺乏操作上的详细执行依据，不能为食品安全监管活动提供较全面的法律支撑，并且，由于责任追究机制尚不健全，经营者的违法成本非常低，从而使得一些经营者知法犯法，铤而走险，加剧了食品安全事件的发生，也加大了政府监管的难度和支出。

(四)食品安全标准不健全，检验检测能力不足

食品安全标准是食品安全监管的技术支持和依据，是强制执行的国家标准。目前，我国的标准和国际标准间有相当大的差距，食品安全标准体系尚不健全。例如，我国国家标准采用国际标准的覆盖率为44．2%，食品行业国家标准的采标率只有14%，而30年前，英、法、德等国采用国际标准已达80%，日本国家标准中有90%采用国际标准。我国的食品标准仅对105种农药残留量作出了规定，其中主要在粮食、蔬菜、水果和肉类中规定，含209个指标。而国际食品法典对176种农药在375种食品中作出全面的规定，制定了2439项农药监测残留标准。同时，监管部门的人员数量少、素质低、能力弱，缺乏食品安全知识和监管知识，监管经费不足、技术装备落后、检测能力弱，这些条件与监管对象的数量庞大、过于分散、易于违法等现实监管需要也不相适应;许多质量检验机构由于经费不足而忙于生存，拿不出更多的精力和财力用于新出现的食品安全问题的研究;面对日趋严重的技术不断翻新的掺杂造假问题，缺乏对新技术的科研投入，往往显得力不从心。

二、新常态下加强我国食品安全监管的对策

(一)转变政府职能，服务市场经济

随着我国市场经济体制的完善，政府职能也必须从注重政治统治向社会管理职能转变，由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，在食品安全监管中，当好信息员、市场培育员和质量裁判员，服务于市场经济。一是当好信息员。《中华人民共和国政府信息公开条例》明确要求政府在行政管理活动中，按照宪法和法律的规定，除“因国家安全及公众利益的需要必须予以保密的”以外，应将本级制定的文件、资料、信息、情报与政府行使职权、进行决策及执行活动的有关情况，通过一定形式向社会公开，让权力在阳光下运行。二是当好市场培育员。政府不是市场经济主体，而是市场经济的推动者、监督者和保护者。政府部门在履行职能时，也应按照市场经济规律的要求，通过培育认证市场、担保市场，做好市场的监督者。三是当好质量裁判员。根据有关法律规定，政府部门在产品质量纠纷中承担产品质量仲裁检验、产品质量申诉调解和产品质量违法查处的法律职责。在履行这些法律职责中，通过建立科学的产品质量纠纷处理机制，树立公正、高效、权威的“裁判者”角色，提高产品质量监督社会公信力。

(二)建立相对统一的食品安全监管部门，完善监管体制和组织领导

从近年来国际社会食品安全改革的经验来看，食品安全监管体制的选择，在坚持保障安全的前提下，必须充分考虑监管成本和可持续发展问题。实践证明，多元且平行的监管体制既不符合市场经济规律，也不符合行政改革的要求。我国应该借鉴目前多数国家和地区实行的以一个部门为主的监管体制，如加拿大于1997年设立食品检察署，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监管，基本实现了“从农田到餐桌”的食品安全全程监管。事实上，美国食品安全监管也基本上是以美国食品药品监管局为主，发挥着绝对的主体作用，承担着80%以上食品的监管。

(三)完善法规标准，提供法律保障

完善的法律法规体系是食品安全监管的重要基础。进入21世纪以来，面对食品安全事件的多发频发，必须大力加强食品安全法制建设，完善食品安全监管体制机制，创新食品安全监管方式方法。所以，必须加强食品安全标准制修订工作，对现行食用农产品质量安全、食品卫生、食品质量标准和食品行业标准中强制执行标准进行清理整合。同时，加快重点品种、领域的标准修订工作，充实完善新的食品安全国家标准体系。在监管上，推进法规清理工作，加快《食品安全法》和《农产品质量安全法》的配套法规、规章和规范性文件的修订，促进法律法规有效衔接。完成食品召回、退市食品处置、食品安全可追溯、突发食品安全事件应急处置、食品安全风险监测评估、食品从业人员管理、食品安全诚信和保健食品、食品添加剂、酒类、畜禽屠宰、进出口食品、粮食、食品相关产品监管等方面的行政法规和规章的修订。国家食品药品监督管理总局审议通过、于2015年9月起正式实施的《食品召回管理办法》，不仅规定了问题食品召回的标准、时间限制及如何召回等问题，也明确了对无视召回规定的生产经营者的处罚措施。该《办法》的实施可为食品安全再加装一道“安全防线”，让食品召回成为我国食品安全监管的新常态，将是未来食品监管的重点工作之一。

(四)完善检验检测，提高监管能力

建立有效的食品安全检验检测机制，增强检验技术服务的独立性，使各类检验机构向所有食品安全监管部门提供同等检测服务，推进政府所属食品检验机构社会化;通过政策引导和政府购买服务等多种方式，促进第三方食品检验机构发展，提高食品生产经营者自检能力;严格检验机构资质认定和管理，提高检验结果的公信力;推进食品检验信息共享，检验机构要建立信息化平台，推动检验报告、数据电子化，实现实时调取、查询。

(五)完善食品全过程监管控制，建立健全追溯制度

一是加强食品产业链全过程的质量安全控制，提高各环节监管能力。其一，强化食品安全源头管理，强化农业生产过程质量控制，实施良好农业规范，严格控制禁限用农药、兽药等农业投入品的生产、销售和使用，积极发展生态农业;大力推进农业标准化生产，推动农产品质量安全标准化生产，大幅度提高无公害农产品生产面积。其二，严格生猪定点屠宰准入，对定点屠宰企业关键生产环节开展实时监控，促进屠宰企业规范化生产;加强对牛、羊、禽类屠宰的监管。其三，在食品生产加工环节推行良好生产规范、危害分析与关键控制点体系和食品防护计划;完善生产加工环节食品风险监测和排查制度，加强食品生产系统性和区域性质量安全问题的防控和处置。其四，加强现代物流体系建设，强化食品集中交易批发市场的建设和监管，加强产销对接，提高食品储存、运输、流通的质量安全控制。其五，加强餐饮服务环节量化分级管理，积极推行餐饮服务食品安全操作规范，强化加工制作的过程控制要求;在餐饮服务单位全面推行餐厨废弃物规范化处理。其六，制定各环节监督检查操作规范，将进货查验、生产经营记录、出厂检验作为企业落实主体责任和监管部门实施过程监管的主要内容，细化监督检查要求。二是加强食品质量安全溯源管理，建立健全追溯制度。强化食用农产品种植养殖、食品生产加工、食品流通、餐饮服务等环节生产经营记录，加强各环节衔接，确保食品质量安全可追溯。运用物联网等技术建立食品安全全程追溯管理系统，统筹规划各类食品安全追溯系统建设，统一追溯编码要求，保证追溯链条的完整性和兼容性。逐步建立全国互联互通的食品安全验证验票管理体系，建立资质证明、检验报告等电子查询系统。

(六)积极构建和完善市场诚信价值体系，加强诚信约束监管

加快食品生产经营行业诚信体系建设，完善信用信息的征集、披露、使用制度，推进信用信息共享，健全奖惩机制。建立实施“黑名单”制度，及时向社会公布生产经营者的食品安全信用信息，对有不良信用记录的生产经营者增加监督检查频次，在融资信贷、用地等方面予以限制;对信用良好的企业，在技改投入、品牌培育等方面予以支持。充分发挥行业协会作用，加强行业管理，规范、引导、督促行业自律，营造食品安全诚信环境，培育食品安全诚信文化。

作者:田合生 何晓 单位:中共河南省委党校