食品安全治理改革的障碍与路径分析

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一、引言与文献回顾

近年来，我国政府高度重视提升食品安全治理水平，确保食品安全。在2008年国务院机构改革和2013年食品安全监管机制体制改革基础上，初步形成由国家食品药品监督管理总局、卫生与计划生育委员会、农业部合作监管的格局，有效减少扯皮和推诿责任现象，提高了监管效率。《〈食品安全法〉修订草案》历经三审，最终于2015年4月通过，为进一步提升食品安全监管提供了坚实的法律基础。然而，我国的食品安全形势依然严峻，仅2014年，全国就侦破2万余起食品安全犯罪事件，部分案件涉案案值上亿元，涉及多个省市，影响甚为恶劣，这意味着中国食品安全治理的问题依然突出。食品安全治理的国内外研究主要集中在食品安全问题的成因、食品安全治理失灵及其完善、食品安全治理体系改革等方面。国内外不少学者认为食品安全问题源自于食品市场信息不完全和不对称造成的食品市场失灵。食品的分类具有“经验品”和“信任品”的特征，消费者获得食品安全信息成本高昂且不可能承担全部信息的成本，从而造成市场失灵。市场上客观存在的不对称不完全信息，使整个食品链普遍存在信息缺失，并随食品链延长，质量安全信息缺失呈递增效应（Antel，1996）。徐晓新（2002）认为信息不对称贯穿于整个流通链，加工过程中质量控制技术低和生产流通过程中信息不对称是导致食品安全问题的主要原因。Jason和Jill（2005）则指出，对于难以有效追溯的经验品，个别企业有选择生产次优质量水平产品的内在激励选择。周应恒和王二朋（2013）认为中国食品安全问题的原因在于两方面：一是因为采用新技术新工艺等带来的不确定性风险，行为人完全履行法律与道德义务也无法避免的食品安全问题，即“无知”问题；二是由于生产流通过程中的败德行为造成的食品安全问题，即“缺德”问题。为有效解决食品安全问题，Grossman（1981）认为不需要政府干预食品市场的安全问题，可以通过信誉机制形成一个独特的高质量高价格市场均衡。Barling和Lang（2003）则认为政府出台并实施的食品安全政策，能够增加高品质食品的供给，但必须对食品质量规制政策和行为加以控制，不然会导致比市场失败更为糟糕的政策失败，降低消费者的福利。Martinez（2007）则认为政府监管存在成本高昂且监管资源有限的不足，政府的公共监管体系和企业的私人监管体系都有其缺陷，需要建立一个由政府与企业协同行动的联合监管（规制）系统。王可山和李秉龙（2007）针对食品安全治理中的信息不对称，指出完善的食品安全治理，应遵循共同治理原则，在加强政府管制的同时，进一步发挥行业自律的作用，尤其要注重生产者自控的关键作用。尽管政府规制在解决食品安全问题方面具有十分显著的优势，但现实中层出不穷的食品安全问题使得学者们高度关注食品安全规制失灵问题。张肇中和张红凤（2014）对我国乳制品行业食品安全规制的间接效应进行了度量，发现食品安全规制效果并不显著。廖卫东等（2011）总结了食品安全规制失灵的多方面原因：一是规制者所处的信息劣势使得规制效率大打折扣；二是作为经济人的规制者追求的利益目标是实现自身利益的最大化而非公共利益的最大化；三是规制者在食品安全信息收集、规则的制定与和规则执行规程中需要耗费巨大的实施成本。更有学者认为，不断强化的食品安全规制，是寻租和创租现象的根源，并造成食品安全规制流于形式，食品安全问题因此屡见不鲜（韩庆龄，2009）。禹桂枝（2008）建议通过强化我国食品安全法律规制，提升食品安全规制效果。廖卫东等（2009）建议在健全食品安全法律体系和信息体系基础上，加强对规制者的规制。部分学者认为单纯食品安全规制并不能有效解决食品安全问题。沈宏亮（2012）认为中国食品安全问题屡禁不止的原因是私人治理失灵。崔焕金和李中东（2013）指出食品安全的本质，实质上是食品产业链上各市场主体如何履行产品质量合约的问题，应通过进一步放松规制，减少食品安全中的寻租、创租现象，从而提高食品安全水平。牛少凤（2014）在比较西方食品安全治理先进经验基础上，建议新食品安全治理体系应坚持“政府作为食品安全治理主体、企业作为食品安全责任主体，充分发挥市场在资源正向配置中的决定性作用，公众发挥积极的监督作用”。吴元元（2012，2015）则通过对执法资源和社会需求的综合研究后，强调仅通过国家进行食品安全治理难以有效提升食品安全水平，食品安全治理亟待机制创新，亟需通过积极引导消费者等公众和企业共同参与，构建具有强威慑力的声誉机制，以有效解决食品安全治理问题。张晓涛和孙长学（2008）也强调食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。颜海娜和聂勇浩（2009）认为食品安全制度变革的走向体现在更加完善的法律体系和清晰界定监管部门之间的权责分配，在适当集中监管权限的同时，更加重视政府之外的力量。越来越多的学者认为，应该建构合理的食品安全治理体系，加强相关治理主体的有效协同，既可以有效避免食品安全规制机构在信息不对称、集团利益等方面存在的问题和缺陷，又可以有效监督、约束企业的不良行为，更可以有效推动企业强化企业责任，促进食品安全。

二、食品安全治理的不足

随着新公共治理理论的引入，企业和第三方力量参与各项公共服务管理倍受重视。但由于各种原因，它们在参与食品安全治理过程中也面临着诸多问题，突出表现在四个方面：

（一）政府食品安全规制

因腐败甚至政企合谋而屡受公众质疑，政府公信力屡被蚕食近年来，屡次重大食品安全事件背后，总存在着政府食品安全规制机构不作为、腐败乃至官商勾结、政企合谋的影子。从三聚氰胺奶粉事件、双汇瘦肉精事件、染血馒头、塑化剂等事件，乃至最近央视报道的震惊全国的江西病死猪肉事件等，背后都多多少少存在着腐败甚至政企合谋。政府和相关企业的串谋导致食品安全规制失灵，其危害远远甚于单纯食品企业“失德”导致的食品安全问题。一方面，它带来了更加严重的食品安全问题，另一方面，它使公众不断降低对政府食品安全治理能力的信任，使得政府的公信力屡遭蚕食，造成食品安全恐慌，其后果远比食品安全事件本身更加恶劣。对此，2013年在中央农村工作会议上强调指出：“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好，还长期做不好的话，有人就会提出够不够格的问题。所以，食品安全问题必须引起高度关注，下最大气力抓好。”

（二）未能有效构建合作治理的制度架构

传统行政管理模式的影响，使得政府习惯于社会管理通过控制和监管的方式来进行。同时，消费者也往往更加信任一个代表公众利益的政府治理体系。在食品安全领域，就是政府对食品安全问题的“大包大揽”和“责无旁贷”，缺乏对多元治理主体参与食品安全治理足够的重视，相关制度框架和治理措施均建立在政府规制有效、有效提升政府监管能力基础上。过于依赖政府单一治理体系和较为严格的治理措施，一方面，使得部分企业因不当管制而提高经营成本，并最终激励企业违规，那些更应该接受严格规制甚至理应退出生产的黑作坊和低质量生产商却往往因为政府监管难以企及而不受管制（甚至地方政府因其他考虑而庇护相关企业），并形成不良的激励，使得食品安全问题更加突出；另一方面，由于缺乏对政府治理的有效监管，部分政府规制机构很容易寻租，进一步加剧了公众对食品安全治理的不信任，进一步恶化食品安全感知。新的《食品安全法》虽然明确了社会共治原则，但对于多个主体参与食品安全治理的地位和作用边界，界定依然比较模糊。如对于如何鼓励消费者经济维权，特别是强调消费者对食品生产企业约束的集体诉讼制度仍然未能引入。

（三）企业自主治理的激励机制未能有效建立

企业处于生产的关键环节，是食品安全的第一责任人。以企业社会责任和道德伦理为基础，以声誉建设并获得剩余租为动力，构建企业的激励相容的制度框架，使企业根据食品安全的需要组织生产，是确保食品安全的第一道关卡。然而，在现实中，由于政府治理层面缺乏对企业的信任，未在政府部门备案登记的地下企业违规生产更是往往得不到相应的惩罚，甚至部分地方政府由于地方利益等考虑而纵容制假售假，对小规模企业管制较为宽松，使得符合公众利益的食品安全的激励机制未能有效建立，严重挫伤了生产高质量食品的正规企业的积极性。

（四）参与食品安全治理的多元主体尚未适应社会共治的需要

各种行业协会、消费者保护协会和新闻媒体等是参与食品安全治理的重要力量。一方面，目前食品安全领域的非政府组织中如食品行业协会、消费者保护协会等，往往是带有“半官方”性质的行业协会等性质的非政府组织，一般是在政府帮助下建立与发展起来的，与政府规制部门保持着紧密联系，对规制部门有着很强的依赖性与顺从性，并存在着严重的行政化倾向。另一方面，对于第三方组织如何有效参与到食品安全治理，尚未建立有效的制度体系，存在第三方组织参与食品安全治理不足和参与过度并存的现象，尤其是新闻媒体难以准确把握在食品安全治理中的定位和作用，使其在公共利益和自身商业利益的权衡中错位，从而存在新闻媒体因为所谓维护公共利益而侵犯企业合法利益现象。

三、食品安全治理的改革举措

食品安全治理改革，需要在公共治理理论的基础上，在加强政府对各种扰乱市场秩序行为打击力度的同时，以促进食品产业链上各市场主体履行产品质量合约为目标，整合政府、市场、社会的积极力量，对食品安全问题进行协同治理，构建以政府食品安全规制为基础，企业自主治理为主体，第三方组织和消费者积极有效参与的协调统一的食品安全治理新机制。

（一）完善政府规制，加强政府监管

1．尽快完善食品安全规制法律体系

把依法治理食品安全放在依法治国的重要位置和突破口，围绕《食品安全法》，完善食品安全相关法律体系和执行体系，加强对违规违法食品生产经营行为的惩罚，落实政府官员违反法定职责的法律责任追究机制，严格追究受监管主体的法律责任，以确保《食品安全法》能够得到切实落实，严格依法治理，对规制过程进行有效监管，减少和杜绝规制者寻租现象。明确政府、企业、消费者、社会组织、新闻媒体等相关主体在食品安全治理机制中的责任及权利，为相关治理中心有效参与食品安全治理在体制上提供法律保障和法规依据，以促使各方面力量在食品安全治理方面积极发挥作用，尤其是明确政府在保证食品安全的首要责任。

2．完善规制执行，加大薄弱环节规制力度

一是要加强对现有法律法规的执行力度，进一步加强执法检查力度，重点打击食品安全领域的生产经营假冒伪劣食品、扰乱市场秩序的各种违法犯罪行为，严重者可对其法人采取终身禁商措施，同时积极引导企业强化食品安全责任感；强化对食品安全事件的惩罚力度，保护消费者利益。二是加强对政府食品安全规制机构的监督和督查，用整顿干部“四风”的勇气和胆识，严格整顿食品安全规制机构和规制队伍，使食品安全规制者不能腐、不敢腐、不愿腐。三是严格食品质量追溯制度，建立覆盖面广、信息更新快、资料完善的数据库系统，完善供应链过程管理，建立健全快速有效的追溯工作制度，实现食品链的真正全程安全；尽快完善食品召回机制，使得食品生产经营企业不能、不敢、不愿意违法违规生产经营。四是加强对农村、城乡结合部和食品生产链上规模较小企业等薄弱环节的监督监管，促进信息及时透明公开。

3．积极鼓励第三方组织参与食品安全治理

一是要建立和完善促进第三方组织参与食品安全治理的法律体系，明确第三方组织参与食品安全治理的地位、空间和职能，尤其是提供信息传导、标准制定参与、社会检测服务和受害者援助等功能，积极鼓励各种非政府组织参与食品安全治理。二是要建立和完善食品安全集体惩罚制度，加大对违法违规行为的惩罚力度，提高食品生产流通违法违规行为的预期成本，真正建立震慑机制，产生震慑威力。三是要政府确保消费者的权利，正确引导消费者参与食品安全治理，减少消费者的道德风险和逆向选择的概率。在此基础上，构建社会对政府食品安全治理、食品企业生产经营的有效约束机制和监督机制，形成食品安全政府规制机构合法治理、食品生产经营企业合法诚信经营的良好局面。

4.积极构建企业正当利益救济机制

企业正当经营获得正常利润是市场经济的应有之义。对于影响企业正常经营的行为，政府治理应能有效维护和救济。一方面，政府治理应注重引导企业提高食品安全的各种努力；另一方面，更应该构建有效的维护企业正常经营和合法权益的制度框架，对于各种假冒伪劣食品加大打击力度，维护企业合法权益，对于新闻媒体、消费者保护协会等第三方组织侵犯企业合法权益的行为，建立食品生产销售企业反诉机制和救济机制，使得企业能够对不当监督进行有效反制，避免合法权益受损。

（二）积极构建企业自主治理机制，发挥企业推动食品安全升级主力军作用

大多数食品安全问题源自于生产过程，食品安全风险预防重心在生产过程。通过建设有效的企业自主治理机制，能够有效降低食品安全风险，降低食品安全问题发生的概率。因此，高水平的食品安全治理工作，更重要的是要建立健全企业自主治理机制，从根源上降低食品风险。

1．建立严惩机制，加强企业自律，奠定食品安全监管体系的基础

食品安全法虽然加大了对生产经营违法行为的处罚力度，但国内外发生的大量食品安全源自生产过程中的失德行为，说明通过企业自主治理预防食品安全问题是重中之重。现实中，规范成熟的市场中，企业具有良好的品牌效应和声誉，尤其是通过对明明知晓但执意生产经营问题食品的企业要严肃惩处，直至对其法人采取终身禁商惩处，使企业遵从政府食品安全监管得到的利益超过其不遵从政府食品安全监管得到的利益，从而促进企业做好自律，建立良好的自主治理机制。在政府和行业协会积极维护市场健康运行的背景下，企业应以建设良好品牌赢得声誉为目标，积极加强自律，做好各种风险管控，确保食品安全。建立企业诚信机制，在政府和行业协会统筹管理推动下，通过信息平台制度和行业协会信用评估等制度，建立食品企业的诚信和食品安全承诺制度，鼓励和表彰具有良好信誉和确保食品安全的企业，严格执行食品召回制度，严厉惩罚不诚信企业，构建对企业不诚信行为的严厉约束和威慑。充分结合信息技术，通过食品安全溯源机制建设和生产过程信息主动披露，提高食品的可溯源性，增强消费者对食品安全的信心。

2．完善食品供应链的倒逼责任机制

完整的食品供应链包含种植或饲养、生产加工、包装、储藏、运输、销售、消费等等环节，任何环节的疏忽和问题都会提高食品安全事故发生的风险。因此，通过建立食品供应链的纵向契约协作，是有效降低食品安全风险的有效形式。食品供应链不同环节的食品生产者和经营者往往会根据自身在供应链中所处的地位和影响力，会产生对食品质量的相互要求和制约，形成倒逼的责任约束。积极引导企业建立和完善食品供应链倒逼责任机制，能有效促进企业自主治理的完善。一是完善食品供应链各环节的质量安全要求，使下游食品生产者对上游供应商建立相关质量安全标准，依靠名牌企业的规范管理，帮助扶持、引导其进入合作社，逐步让小生产者、小作坊、小品牌“三小”企业成为行业发展正规军；二是进一步完善食品经销商经营食品的相关证照核验，引导其加强对上游供应商的质量安全约束，如京京生鲜平台上线，众多国内生鲜品牌纷纷入驻，有效促进了电商平台和知名企业食品协同提升食品安全水平；三是强化严格责任原则，推动企业承担义务与责任，明确食品供应链中不同环节企业各自的目标，强化约束机制的有效运转。

（三）第三方组织积极参与食品安全规制治理

公共治理理论强调食品安全治理主体的多元化。除政府治理和市场、企业自主治理之外，各种行业协会、消费者、消费者权益保护组织、第三方检验检测机构和有关新闻媒体，都可发挥重要作用。政府不能随意以稳定等借口随意压制消费者权益保护组织、第三方检测机构、新闻媒体等维权要求。新闻媒体也不能随意以公共利益为名侵害企业合法权益。

1．积极鼓励成立相关行业协会，充分发挥行业协会在食品安全治理中的独特作用

行业协会在促进食品产业快速发展、降低食品安全风险等方面可以发挥重要作用。食品行业协会组织肩负着维护行业整体利益的重任，可协助政府维护市场公平竞争、制定行业标准、进行质量监管等，还可帮助会员企业加强交流、处理生产难题、维护企业合法权益，对提升行业竞争力、与政府及其他组织沟通协商、维护行业利益具有重要意义。政府要简化相关审批程序，完善立法，积极鼓励在法律授权范围内成立各种形式的行业协会，放开部分行政管制职能授权给相关行业协会，甚至可以把质量标准及质量评价等放开给相关符合资质的第三方组织。目前，我国已经成立不少行业协会和消费者保护协会，如食品加工环节有食品工业协会、食品安全协会、食品安全生产行业协会、食品生产质量协会等；食品流通环节，诸多省份也已成立了食品流通行业协会，以及国家级的中国副食流通协会等；在食品监督监管环节，也成立了中国餐饮协会、中国饮食行业协会等国家和省部级协会。上述协会都已积极参与到食品质量检验检疫、工商流通、行业标准制定、安全信息共享反馈等，应更加积极发挥他们在食品安全治理中的积极作用。2014年8月“福喜事件”后，上海市餐饮烹饪行业协会组织100多家骨干企业集体反思“福喜事件”，并组织30家企业率先向社会公布《餐饮企业确保食品安全承诺书》，承诺对任何无视食品卫生的行为采取“零容忍”。中国烹饪协会公开强烈谴责上海福喜食品有限公司违法行为，要求全国餐饮企业以清理采购环节隐患为重点，完善供货商审查制度，对存在食品安全隐患的供货商实行食品安全一票否决制，制定企业采购黑名单。

2．促进消费者权益保护组织发展及其职能发挥

要充分发挥消费者及其组织参与食品安全治理的积极作用，建立健全消费者奖励举报制度和集体诉讼制度。一是要积极推动消费者权益保护组织的发展，在现有的消费者保护协会基础上，促进民间的消费者权益组织建立和发展，有效引导消费者正确合法的食品安全需求，增强消费者权益保护力度；二是要促进信息公开、信息透明，改善供求双方信息不对称状况，适当降低消费者维权难度；三是提高消费者的整体食品安全意识和食品卫生知识，减少消费者“逆向选择”现象，促进食品行业优胜劣汰；四是降低消费者维权成本，鼓励广大消费者维权，促进淘汰生产不符合食品安全标准的生产经营企业，抑制违法违规行为；五是联合新闻媒体，通过舆论压力的加大形成对非法生产经营企业的有效约束，以保护消费者合法权益、打击不法生产经营行为。

3．加强和规范新闻媒体参与食品安全治理

新闻媒体在食品安全治理机制中应发挥促进信息公开、加大对非法生产经营企业舆论压力等作用：一是及时传播食品安全信息，加强对不法生产商、不合格产品的披露，加强对公众的食品安全教育、普及食品消费知识；二是加强食品安全警示教育，尤其是在出现食品安全问题时，通过客观真实的报道，引导消费者理性对待食品安全问题，避免过激反应；三是对政府食品安全监管工作及相关应对处理情况，进行舆论监督、跟踪报道，提高行政监管效率；四是有力支持消费者及消费者权益保护组织维权行动，协助行政部门依法打击违法企业，营造积极的维权氛围。如2012年央视“3.15”晚会曝光了麦当劳食品生产不够卫生问题，引起了社会极大反响和关注；央视系列电视节目《五问食品安全新政》有效推动了公众对食品安全治理的关注，更推动了中国2009年版《食品安全法》的修订进程；央视焦点访谈关注中小学校门口的“五毛食品”，一方面促进了政府规制机构的强化监管，同时客观上传播了食品安全知识，强化了公众食品安全意识。然而，不可否认的是，尚有诸多食品安全问题尚未能得到新闻媒体的足够重视，同时，在新闻媒体对食品安全治理的参与中，也出现了对生产企业权利的侵犯和对公众的误导，甚至有新闻媒体因其商业利益等而以公共利益为名侵害企业正当利益。在强化新闻媒体参与食品安全治理的同时，要注意避免类似现象。尤其是当食品安全问题的真相尚未搞清，尚未得出相关权威性和科学性结论前，媒体不应不负责任地大肆炒作，甚至自下定论，胡乱联系。在部分媒体影响下，不少公众对食品生产中本可以正常使用的食品添加剂误解至深，甚至到了谈“剂”色变程度，加剧“食品安全恐慌”的同时，对正常生产的企业也带了不少困扰和伤害。这种现象是应该避免的。

四、小结

综上所述，食品安全治理改革的关键在于改变原来依赖于强化政府规制的对抗式治理，建立政府、企业和非政府组织积极参与的合作式治理体系。一是完善有关食品安全的法律体系，构建三个中心共同治理的制度框架。要对政府、企业和非政府组织三个中心的食品安全治理行为，进行完善、合理的法律构建，进行明确有效的法律授权、许可和明示，建立鼓励非政府组织积极参与对食品安全治理各环节有效监督、有效参与的授权、许可。尤其是要根据提高国家现代治理水平的总体要求，在尊重我国国情和非政府组织的特性的基础上，优先完善相关法律制度和法律体系，对多元主体参与公共事务作出明确的法律许可。二是充分提高食品安全治理各主体的治理能力。以构建协商共治治理机制为目标，提升食品安全治理相关的政府部门、市场主体、非政府组织的治理能力，具体而言，政府在强化薄弱环节监管基础上，要逐渐完成从统治角色转变到引领、共治和服务角色的转变，企业实现从单纯盈利为目标的被统治者角色向积极承担社会责任、追求短期利益与长期利益相统一的转变，第三方组织要实现从消极被动参与公共事务到主动参与公共事务的转变。三是引导企业提升诚信水平、增强企业社会责任。引导企业以声誉提升为目标，建立和完善食品供应链倒逼责任机制，引导企业在法律法规的基础上约定各自的义务与责任以及违约后的纠纷解决方式，促进企业自主治理的完善，从而构成企业和消费者目标一致的激励相容的食品安全治理体系，确保食品安全。

作者:王秋石 时洪洋 单位:江西财经大学