烟草制品市场监管问题及对策

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摘要:近年来，电子烟、加热不燃烧产品等新型烟草制品，以时尚、便利、减害、替烟等宣传特征打入市场，并迅速取得了年轻人群体的喜爱，发展十分迅速。本文从新型烟草制品发展中存在问题入手，分析了加强监管的必要性，并结合烟草行业实际，提出了针对性监管建议。

关键词:新型烟草制品;电子烟;监管

2003年，自第一款量产电子烟“如烟”上市以来，新型烟草制品(俗称“电子烟”)市场逐年成倍增长，从传统烟草公司到互联网企业，巨头纷纷涌入这一赛道，全球市场竞争如火如荼，成为烟草行业未来的一种发展趋势。在国外竞争日益激烈的情况下，较多厂家将目光投向了卷烟消费者众多的中国市场。当前，淘宝、京东均有大量电子烟销售店家，微信等平台也存在销售走私烟弹的经营者，北京、广州、深圳等城市还开设了实体体验店，聚集了大量的拥趸，分流了较多卷烟消费者。但爆炸性增长的新型烟草制品市场也呈现出较多的问题和隐患，需要政府部门采取及时有效的监管措施，才能保障消费安全。

一、新型烟草制品的种类

新型烟草制品通常是指外形类似于传统卷烟，使用者采用传统吸烟方式，把通过超声、震动、加热、离心等方式雾化的化学混合物吸入肺部的产品或装置［1－2］，大多含有烟草或尼古丁成份。其发展经历了从小烟→eGo类→大烟的变迁，一般由烟具和烟弹组成［3］。目前国内对新型烟草制品主要分为三大类:一是加热不燃烧产品:烟具配合烟弹使用，烟弹由烟叶或烟草提取物经加工制成，最大程度还原传统卷烟的口感和击喉感，吸食体验接近传统卷烟。市场常见的IQOS、PLOOM、TECH等品牌均为此类型。二是无烟气烟草制品:通常包括嚼烟和鼻烟，市场上相对较少。三是电子烟:烟具将具有烟草香味的烟油雾化，通过在烟油中添加烟碱、尼古丁模仿传统卷烟，但口感仍与传统卷烟差异较大。各品牌烟油成分各不相同，多含有尼古丁盐，兼具薄荷、巧克力等多种口味。国内电商平台在售的新型烟草制品多为这一类型，主要宣传替烟、戒烟等功效，包括国外Juul以及深圳的国产品牌。

二、强化新型烟草制品产销监管的必要性

新型烟草制品问世只有十多年时间，仍处于野蛮生长的阶段，新创企业和品牌层出不穷，新事物的发展也带来了诸多问题，既需要行业自身的约束，也需要政府相关部门完善监管措施。(一)作用争议大。新型烟草制品往往以危害低、不成瘾、便利、口味丰富等特点进行宣传，并强调其过滤了传统烟草产品的多种有害物质，对环境友好，不影响他人。然而，欧洲心脏病学会等机构研究发现“雾化尼古丁对交感神经的刺激会导致心脏不规则跳动及血压升高，并且可能对血管壁造成长期有害影响”。［4］戒烟的作用亦因人而异，吸烟者可能成为传统烟草和电子烟的双重成瘾者，更有较多年轻人甚至未成年人初次尝试烟草选择电子烟，并因其上手快、口味多上瘾。(二)安全性难以保证。吸食新型烟草制品相比传统烟草无明火，故较多支持者认为吸食新型烟草制品更安全，会减少吸烟导致的火灾发生。但由于技术尚不成熟，新型烟草制品仍存在很多的质量问题，包括电池的质量与使用、烟油成分不明、产品标识不全、雾化或加热过程爆炸等等。特别是互联网销售主流环境下，新型烟草制品质量良莠不齐，有些甚至是三无产品，都可能危害消费者人身安全。(三)标准不统一。目前国内仅有深圳出入境检验检疫局的“电子烟雾化液产品通用技术要求”，但不属于国家标准。由于准入门槛低，行业聚集了大批初创者，2018年以来，多家机构投资了不同的电子烟创业者，一些互联网企业也进入这一行业，如锤子科技核心成员创立的“FLOW福禄”、同道大叔等媒体创始人推出的“灵犀LINX”等等。多方涌入的同时，进一步凸显了新型烟草制品标准缺位、企业发展不均衡、行业恶行竞争严重的问题，不利于行业持续长久健康发展。［5］

三、境外对新型烟草制品监管的经验

2015年，世界卫生组织在全球烟草流行报告中将新型烟草制品归入非烟草形式的尼古丁使用，据其2017年统计，全球有52个国家立法管制电子尼古丁传送系统(ENDS，electronicnicotinedeliverysystem)，其中2/3作为治疗或消费产品，1/3作为烟草制品。［6－7］就全球范围来看，有些国家或地区将电子烟视为医药产品，并以烟油是否含尼古丁或烟草提取物作为判断标准;有些将其视为烟草制品予以全面管制;还有一些将其视为普通消费品。我国香港地区已于2月13日向立法会提交条例草案，建议禁止进口、制造、售卖、分发和宣传电子烟和加热烟等产品。

四、加强新型烟草制品市场监管的建议

我国现有烟草专卖体制下，对烟草专卖品的概念中并无直接列举新型烟草制品。而在药品定义中，新型烟草制品所宣传的戒烟功能难以确定疗效，也并不符合药品的主要特征。因此，我国大陆地区对电子烟监管主管部门未明确，定位较为模糊，生产也属于“三无”状态。可以考虑从以下三个方面入手强化监管:(一)建立新型烟草制品分类和生产统一标准。研究者通常将新型烟草制品分为三类，但分类和定义尚未形成国家标准，不利于明确政府部门监管职责。在准入方面，建立严格的生产审批制度，生产新型烟草制品必须登记备案产品，申报产品潜在有害成分，经批准方可投产。在生产质量管控方面，明确关于包装标识、电池材料安全性、原料成分标注、烟支密封、防儿童开启等方面国家标准，并强制明示烟碱含量级和注明健康风险提示，确保市面在售产品质量，保障消费安全。(二)明确新型烟草制品分类和主管部门。根据现行法律法规，加热不燃烧烟草制品、无烟气烟草制品本质仍为烟草成分，属于烟草专卖品，应由国家专卖专营。电子烟应根据其分类、主要成分、发展形态区别定义，由于其消耗的烟碱大多源于烟草，抽吸状态和动机与传统卷烟相似，为避免部门间相互推诿、九龙治水的情况发生，也应并入烟草制品进行管理。鉴于国家烟草专卖局在卷烟管控方面有丰富的行政经验，专卖成效显著，可完善立法，明确电子烟为类烟产品，并入传统烟草行业由国家烟草专卖局统一管理。(三)完善宣传、购买和使用要求。加强宣传力度，强化社会公众对新型烟草制品的认知，特别是告知未成年人新型烟草制品的危害，减少出于新奇、尝鲜目的产生的需求。明确新型烟草制品生产商不得在产品作用方面美化、夸大宣传，不得宣传未经研究证实的功效。购买方面，限制未成年人购买含尼古丁电子烟，对网上、自动售货机、实体店出售新型烟草制品均要求购买者出示身份证件，设置最低购买年龄。使用方面，与传统烟草产品一样，限制在公共场合吸食。

五、结语

总体来说，新型烟草制品所宣传功效大多未经研究证实，且由于生产厂家众多、新产品层出不穷、质量参差不齐，极有必要加强对新型烟草制品产销的监管，以保护消费者权益。应平衡多方利益关系，统一行业生产标准，明确主管部门，强化监管职责，才能最终促进我国新型烟草制品行业走得更好更远。

［参考文献］

［1］李保江．全球电子烟市场发展_主要争议及政府管制［J］．中国烟草学报，2014(04):101－107．

［2］洪群业，等．国内电子烟专利技术分析［J］．烟草科技，2018:1－16．

［3］王福山，陈丽媛，张蒙蒙．电子烟从中国制造走向中国创造［J］．消费电子，2017(04):38－43．

［4］张莹．电子烟并非无害新研究增添证据［J］．广西质量监督导报，2017(03):9．

［5］王耀．电子烟发展现状及未来研究思路［J］．中国科技信息，2017(09):49－50．

［6］夏英华，等．电子烟对人体健康影响及其管控进展［J］．中国公共卫生，2018:1－3．

［7］埃里克•费尔德曼．刍议中国电子烟监管［J］．中国烟草学报，2015(277):76－85．

作者:王成 单位:广东省江门市烟草专卖局