地方市场监管改革思考

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一、地方市场监管体制改革基本情况及存在问题

2013年3月，全国启动了食品安全监管体制改革。2015年，在省政府的部署下，福建省各县（市）在第一轮改革重新组建食品药品监管机构的基础上，整合了工商、质监、食药监职能（下称“三合一”）成立市场监督管理局，实行了综合执法，取得了很好的成效。据统计，全国七成县区、1/4左右的地市实行了综合执法，这次全国层面的市场监管体制改革充分吸收了基层经验，是基层实践转化为顶层设计的一次成功探索的范例。然而，基层在改革中也不同程度地存在四个方面问题：（一）内设机构设置不尽科学高效。由于没有顶层统一设计，各县（市）自行设置内设机构，所设置机构和数量都不统一，区域的协同性较差。个别地方没有根据监管任务的繁重性，科学设置机构，比如食品安全监管内设机构只设置一个，在内设机构总量占比中还不到10%，没有很好地贯彻国务院关于“综合设置市场监管机构的地方，要把食品安全作为综合执法首要责任”的要求。（二）机构整合不够及时到位。因机构改革是一项系统工程，涉及职能划转、人员变动、岗位调整、场所集中、装备调配，系统平台的整合与磨合等，工作量很大，个别地方又有等靠思想，未能序时推进工作，机构整合和班子配齐直到2016年上半年完成，落后于省市的时间要求。（三）部分干部积极性未充分调动。部分干部未能正确看待机构改革个人“进退留转”和收入的变化，思想波动大，消极怠工，不思进取，监管高风险领域的一些干部甚至产生了“干活是找死，不干是等死，反正都是死，累着死不如睡着死”等错误思想，不积极履行职责，不主动作为。个别单位还有一些“不迟到，不早退，不动脑，不干活”的“四不”干部，存在庸懒散现象，总体活力不够。（四）一些地方队伍专业性被弱化。“三合一”后，专业监管人员调整频繁，流动大，截至2017年6月份，三明市县级市场监管局共有55名专业干部或辞职或调离本单位，其中年轻骨干占绝大多数。总体来看，各县级市场监管队伍虽有所壮大，但专业人才比例却在下降，专业监管人员数量与监管任务不相匹配。

二、推进地方市场监管体制改革工作的几点思路

分析问题是为了解决问题，借鉴以上县级市场监管体制改革中存在的问题，结合工作实际，笔者认为要注重从以下四个方面推进地方市场监管体制改革工作。（一）科学配置监管资源。坚持省市县统筹，相对统一的原则，做到既有省上的顶层设计，也体现市县的具体实际。1、问计于基层干部。没有调查就没有发言权，考虑到基层先行改革的实际，省市可深入基层一线，借鉴基层改革的经验，加强分析和研判，为省市改革所用。进一步改进调研方式，既开好座谈会，认真听取基层干部的意见，又要针对一些关键性的问题，以不具名问卷调查等方式，了解干部的真实想法，真正做到解决问题在基层。2、科学制定“三定”规定。“三定”规定是机构改革精神的集中体现，也是部门运行和依法履职的基本依据，切实把制定“三定”规定作为机构改革实施工作的中心环节，做细做实“三定”工作。首先，科学划分各层级市场监管机构事权，突出省级作为决策层，市县级作为执行层的不同层级职责特点，进一步理顺职责关系，做到各层级既有分工又有配合。在内设机构设置方面要上下职责能打得通、衔接得上，但不必一一对应，上下一般粗。比如省可设立反垄断的内设机构，地市没有这方面的监管权就不必设立。比如，国家层面，原食品业务板块设立监管生产（管源头的，从全国层面来说很重要）、监管经营（含销售和餐饮两个环节）的机构，市县一般设生产、流通、餐饮三个内设机构，因为基层更多的是具体监管。如果此次改革内设机构编制数量有压缩，最好监管生产、流通的设一个，监管餐饮的设一个，越往基层，餐饮监管的工作量越大，风险也大，有必要单设。其次，围绕监管主业科学设置内设机构。围绕深入推进商事制度改革，抓好产品质量和严守食品药品安全底线不放松，维护好消费者权益和市场秩序，推动全面质量提升和知识产权保护等重点监管任务，统筹考虑内设业务机构的设置。最后，优化后勤保障机构的设置，充分吸纳原工商部门机构体系完整、设置科学的做法，继续保留法制、信息化等后勤科室，为依法监管、智慧监管提供强有力的保障。3、继续推进县级改革。纠正县级“此轮改革与己无关”的错误认识。县级的“三合一”虽然先行完成了，但此轮机构改革，县级市场监管局对应国家市场监管总局新增加的职责，也要相应增加价格监督检查职责。同时，按照中央改革的精神，下一步要整合组建市场监管综合执法队伍，鼓励地方将商务执法、盐业执法等，整合划入市场监管综合执法队伍，这些队伍的职责也都是县级市场监管部门将要承接的。因此，基层改革也是进行时，而不是完成时。（二）有序推进机构改革。按照中央规定的时间表、路线图，压茬推进并把握好节奏、步骤和力度。1、整合机构职能。尽快配齐领导班子，尽快实现机构、场所、人员的有机整合，不具备集中办公条件的地方，内设的综合机构最好能集中办公。党委和政府在力量配备、资源配置、投入保障、基层建设上给予倾斜，确保新机构有足够的力量和资源有效履职。2、加强规范化建设。加快实现六个统一，即统一机构名称，统一执法主体、执法文书、执法证件，统一标识和服装，统一办公软件，统一投诉举报平台，统一规章制度，进一步提高机构的运行效率和部门形象。3、强化督查问责。机构改革工作意义重大，任务艰巨，在推进过程中会遇到各种具体问题，省市县政府应充分发挥督查作用，对本级市场监管体制改革工作进行专项督查，做到改革推进到哪里，督查就跟进到哪里，对发现的问题及时列出清单，明确责任，销号管理，奖优罚劣，确保各项改革任务落到实处。（三）提高干部的归属感。经历了省以下垂直管理到属地管理及两轮机构体制改革（县级是三轮），目前，涉及市场监管改革相关部门的人员的感慨颇多，情感也比较复杂，工作责任心和事业心有所弱化，可能对新组建的机构没有太大的归属感和集体荣誉感。因此，在此轮改革中，强调纪律刚性约束的同时，也要注重文化的柔性感染，特别是做好用人导向和思想教育工作，让干部更多地感受到党的温暖和“家”的温暖，促进机构、职能、队伍的深度融合。重点处理好三个关系。1、正确处理好老中青干部接续发展的关系。内设机构和领导编制减少会涉及个人利益调整，有可能会出现中青年干部向上流动困难、干部积极性受挫等问题，给机关作风带来了一些负面影响。机构改革工作意义重大，任务艰巨，在推进过程中会遇到各种具体问题，省市县政府应充分发挥督查作用，对本级市场监管体制改革工作进行专项督查，做到改革推进到哪里，督查就跟进到哪里，对发现的问题及时列出清单，明确责任，销号管理，奖优罚劣，确保各项改革任务落到实处。对一些干部的错误想法及不良的作风，应予以纠正。首先，细致做好思想政治工作。教育引导干部识大局，顾大体，正确看待个人进退，同时关心干部、爱护干部，解决好干部的合理诉求。其次，树立正确的用人导向。坚持不唯年龄，不唯资历，切实把一批想干事、能干事、干成事、廉洁、德才兼备、群众公认、业绩突出的优秀人才选拔到更加重要的位置，承担更大的责任，不能让新机构成为青年人的训练场，中年人的工作间，老年人的休息室。最后，更加注重培养后备干部。根据性格、知识水平、专业特长等实际情况，对中青年干部有计划地进行定向培养，实行动态管理，使后备干部队伍始终保持生机活力，为事业的长远发展提供坚实的人才保障。2、正确处理好人才培育与基层干部成长的关系。基层兴全局兴，基层强全局强。目前，涉及市场监管的部门有70%的干部战斗在基层所，他们承担着大量的日常工作，有着较为丰富的实践经验。应正视这个现状，牢固树立“人才存在于群众之中”的大人才观，全面把握人才发展性、多样性、相对性、层次性的特征，对基层干部高看一眼，厚爱一层，让他们做有劲头，干有奔头，营造基层干部人人立志成才的良好氛围。3、正确处理好业务建设与文化建设的关系。坚持将文化建设融入市场监管的各项工作中，将凝心向上，奖优罚劣的文化理念渗透于监管工作的每个环节中，做到业务建设与文化建设相互促进，共同提升，有效增强干部的荣誉感和归属感，为市场监管事业长远发展凝聚人心、激发活力、增强动力。（四）充实做强监管力量。当前市场监管的突出矛盾是监管力量的薄弱与监管任务艰巨繁重之间的矛盾。新组建的市场监管部门要实现“一支队伍管市场”的目标，必须打造一支高素质、专业化的精锐之师。1、保持队伍的安定与稳定。市场监管部门要争取当地政府的支持，维持与监管任务相适应的人员编制数，保证一定数量的监管人员，避免出现“三合一”后，干部编制数大幅缩减，从加强市场监管变成了弱化市场监管，这样的教训在一些地方是存在的；严格控制出口，减少干部特别是年轻优秀干部外流数量，不能让任务繁重的市场监管局变成“市场养老局”。2、综合与专业监管并重。随着社会的发展，分工越来越细化，业态越来越复杂，没有良好的专业背景和职业化经验积累，难以胜任药品、医疗器械等健康类产品以及特种设备等领域的监管。一支队伍管市场方向是对的，但就怕出现没有正确区分专业监管与综合监管之间的界限，该管的没管好，不该管的也去管，因此要合中有分，进一步明晰职责，做到分工负责，各负其责。按照“顶层要专业，基层要覆盖”，进一步优化资源配置和人员组合。顶层要专业，主要是针对省市机关特别是食品药品、特种设备、知识产权保护等领域，监管机构和人员配置要突出专业性。这些监管机构和人员要对所负责的领域进行深入研究，成为行家里手，担负起主要监管职责，并加强对基层的业务指导。基层要覆盖，主要是针对县里特别是市场监管所，做到两个全覆盖，即基层负责大多数领域的日常监管，基层的日常监管要覆盖到每个市场主体，基层监管人员要掌握各个领域基础的监管知识和技能，做到全覆盖。3、强化基层基础建设。确保人员数量符合基层监管的需要，按照“市场监管所力量不低于70%”的标准进行配置，建立起简约高效的基层管理体制，打通监管最后一公里；按照“五个一”建设思路，即“一个合格的基层班子，一支过硬的干部队伍，一套科学的监管机制，一套标准的工作装备，一个适宜的工作环境”，逐步推进市场监管所规范化建设。4、加强培训教育与交流。突出监管需求，着力提升干部履职水平。打造学习型干部，引导干部树立终身学习的理念，充分调动干部在学中干、干中学的热情，全面提高干部队伍的整体素质。打造复合型干部，针对市场监管人员即将行使多部门监管职责，监管综合知识储备不足的问题，着力培养由一岗到多职、单面手到多面手的复合型队伍。同时，建立合理的交流轮岗机制，促进干部的多岗位锻炼。

作者:蔡文富 单位:福建省三明市食品药品监管局