大市场监管模式下食品药品监管分析

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国务院机构改革方案提出组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一的监督管理。同时，党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。因此，不少地区将食品药品监督体制改革与政府机构改革、工商和质监管理体制调整等有机结合、同步推进，在市场监管领域探索推行了大部门体制[1]。如何在大市场监管模式下建立完善、统一、权威的食品药品安全监管机构及运行体制，这是当前应当思考的重要问题[2]。因此，本文通过运用态势分析法（简称SWOT分析法）分析市场监管模式下食品药品监管工作，并提出如何在大市场监管模式下更好地做好食品药品监督管理工作。

1我国大市场监管模式形成

政府市场监管是指政府具有通过法律法规并依法对包括一般商品市场和生产要素市场中的一切行为进行监督管理的职责和功能，是政府的重要职能之一。政府能否充分发挥市场监管职能，关系到消费权益是否得到有力保障，也关系到是否能全面构建健康良好的市场经济，对国计民生有着十分重大的意义[3]。党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，为改革指明了方向。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》[国发（2014）20号]指出，为加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。中央决定由中编办、工商总局牵头落实十八届三中全会改革国家层面任务。目前，由深圳、上海、浙江、天津、辽宁、吉林、重庆两江新区、武汉东湖新区等地整合工商、质监、食药等部门，组建市场监督管理局，对地方层面改革进行探索。据统计，全国31个省（市、区）中成立市场监管局的有9个，占19%，地市级成立市场监管局占23%，县级占29%，初步形成了大市场监管模式。江西省本级和南昌等7个人口较多的地市独立设置食品药品监管局，景德镇等4个人口较少的地市和全省所有100个县（市、区）全部采取“三合一”模式，整合工商、质监、食药监三个部门组建市场监管局，基本构建了大市场监管格式下对食品药品实行集中统一监管的模式。

2大市场监管模式下食品药品监管工作的SWOT分析

2.1优势分析

2.1.1形成大市场监管的合力

改革前，食品安全监管体制实行“分段管理”，工商、质监、食药监、卫生等部门对食品不同环节进行监管，表面上监管力量配置很强，但是部门间的相互扯皮和推诿，监管的错位与失位，导致监管责任难到位，监管效果不理想[4]。改革后，工商、质监、食药监三个部门整合成市场监管局，可充分发挥资源整合的优势，提高执法效率，集中优势查处市场违规违法行为，有效规避职能缺位、错位、交叉、重叠等问题，避免市场监督失灵，做到监管到位，更有效地解决市场监管领域，特别是食品安全监管等领域存在的监管真空、监管盲点等问题[5]。

2.1.2构建完善的基层监管网络

江西省在现有的883个乡镇、街道工商分局的基础上组建市场监管分局，为县（市、区）市场监管局的派出机构，具体承担所辖区域原工商、质监、食药监等市场监管工作。改革前，我省乡镇和街办食品安全监管缺少了基层监管网底，尤其是乡镇和村级的食品监管，由于地域较广，存在大量的监管空白。改革后，全省883个乡镇的基层市场监管分局平均有行政编制7.35名，村级均配备了市场监管协管员与信息员，大大充实基层监管力量，填补了监管空白。基层食品药品监管资源的增加，将减少监管成本，更好地推动社会治理创新、发挥市场在资源配置中的决定性作用，有利于更好解决关系到人民群众切身利益的食品药品安全问题[6]。

2.2劣势分析

2.2.1工作上下协调难以保持同步

改革前，工商和质监系统为全省垂直管理，原食药监系统属地方政府管理，各管各的业务。改革后，省级层面工商、质监、食药监三局依然独立运作，市级以市场监管局和食药监局两种形式运作，100个县以市场监管局运作，形成了省、市、县三级三种不同运作模式。食品药品监管工作重点在县级，难点也在县级。而县级除了要应对本级政府若干个职能部门的工作量以外，还要应付上级三个不同监管部门，导致出现“上面千条线、下面一根针”的情况，履职效率可能降低。同时，基层实行“三合一”模式后，旧的监管体系已被打破，新的监管体系尚未建立。虽然“三合一”机构整合已完成，但系统内价值观念、管理制度、执法程序、行政能力和平台资源等深度融合还未到位，有机融合还需要时间。特别是“五统一”（信用监管平台、风险监控平台、综合执法平台、投诉举报平台和案件管理系统，执法整治行动）的执法工作机制尚未理顺，未达到1+1+1＞3的效果，目前尚未发挥大部门、大市场、大监管、大服务、大维权的“五大”优势。

2.2.2基层监管队伍不能适应新的监管要求

改革前，乡镇分局均由原工商分局改建，监管人员以原班底的工商人员为主，每个分局5~6人管辖2~3个乡镇，这批人员原来主要负责食品流通环节监管。改革后，基层分局在人数和人员构成不变的情况下，工作职责却增加了原药监、质监部门的食品生产、药品、医疗器械、保健食品、餐饮食品、化妆品监管等专业领域职能，工作量和工作难度增加了几倍，难以开展有效的监管。据统计，江西省基层承担食品安全监管人数共计5917名，其中具有大专以上学历不到50%、超过36岁达到65%以上，呈现专业化不强、素质低下、年龄老化等问题，不利于监管政策的有效执行，也制约了监管效率。

2.3机会分析

2.3.1大市场监管模式的政策环境

以习为核心的党中央始终高度重视食品药品安全工作，党的十八大以来的历次全会都对食品安全监管工作作出重大部署，十八届六中全会再次对食品药品安全治理体系建设进行了强调。国民经济和社会发展“十三五”规划、国家食品安全“十三五规划”以及“健康中国2030”规划纲要等一系列规划，都对食品药品安全工作进行了专门的部署，规划了清晰的食品药品安全治理蓝图。党中央、国务院对人民群众饮食用药安全的高度重视，给食品药品监管事业迎来了新的发展机遇[7]。同时，国民经济和社会发展“十三五”规划也明确指出要“建设统一开放、竞争有序的市场体系，重在以监管转型推动形成有效的市场治理，由分散监管向统一监管转型”，这也给大市场监管指明了方向[8]。

2.3.2大市场监管模式的实践环境

食品药品安全关系人民群众身体健康和生命安全，是重大的民生工程[9]。在所有民生问题中，食品安全问题是涉及面最广、群众感受最直接、容忍度最低的问题，食品安全工作做得好不好，是检验我们是不是以人为本、执政为民、真正走群众路线的重要标准[10]。由此可见，食品药品监管机构责任重大、使命光荣，特别是机构改革后老百姓的期盼高。做好食品药品监管工作，既是惠民、利民的好机会，又是出实效、展风采的好机会。

2.4威胁分析

2.4.1食品不良事件频发

近年，相继出现的三聚氰胺毒奶粉、瘦肉精、地沟油等恶性食品药品安全事件，严重影响人民群众的饮食与用药安全，不法分子制假售假违法犯罪手段日趋复杂隐蔽，添加的物质越来越不易检测，添加的手段越来越隐蔽[11]，食品药品犯罪案件涉及面广、犯罪链条长，给人民群众健康带来很大的危害。

2.4.2舆论宣传不到位

公众自我防范意识不强，对食品安全风险、危险以及维权等方面的知识欠缺。大多数消费者购买食品时仍然以价廉作为优先选择，使得“优质优价”的市场杠杆不能很好地发挥作用[12]。江西省2013年的民间调查表明，在遭遇不洁食品侵害时，多数消费者采取消极应付的态度，其中46.5%表示“以后不再购买该食品”，23.2%“无可奈何，自认倒霉”。只有28.7%“打12331电话向有关方面投诉”，且多数被调查者对食品安全方面的法律法规知晓程度不高，如《食品标识管理规定》知晓率仅为24.8%。

3大市场监管模式下食品药品监管工作策略分析

随着大生产、大流通格局的形成，发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建新型市场监管体系，大力推进大市场监管体制改革已成趋势[13]。处于深刻转型发展时期的我国，食品药品安全问题在一定时间内还会突出存在，食品药品监管工作比以往任何时候难度都要大、要求都要高。为此，江西应在推行大市场监管模式下建立与党中央提出的完善统一权威的食品药品安全监管机构，全面构建大部门、大市场、大监管、大服务、大维权的新格局。

3.1理顺关系，构建统一、权威的食药监管模式

改革前，我省县级食药监局行政编制平均7.7名。改革后，市场监管局行政编制平均55.2名，监管力量大大增加了，但监管对象多，监管工作任务重，特别是食品药品专业监管的人员不足。因此，市场监管局不是简单的机构合并，必须优化资源配置，整合行政流程，提高监管效率。一是加快推动新机构的整合融合。按照程序科学合理、责任明确到位、效率整体提高的原则，完善监管机制、优化监管流程、改进监管方式充分发挥发挥好工商“广”、质监“精”、食药监“专”的优势，尽快形成整体合力。二是强化食品药品监管。食品药品属性特殊，对食品药品的安全监管，不只是市场秩序的维护，更在于质量安全的保障，专业性、技术性、系统性都很强。如何保持食品药品监管工作的系统性、专业性、技术性是关键。新成立的市场监管局，要在领导职数、内设机构的设置和编制配备上侧重食品药品岗位，如江西省贵溪市配备一正七副，设置了食安办专职副主任、食品稽查总监、药品稽查总监，占副职职数的近一半，这无疑强化了食品药品监管工作。三是落实“四有两责”，强化政府食品药品安全责任。“四有”即有责、有岗、有人、有手段，“两责”即日常监管责任、监督抽验责任，将“四有两责”作为考核市、县政府食品药品安全工作的重点内容，制定考核评价指标，强化考核机制，问责机制和奖惩机制，以形成压力，激发动力，切实强化属地管理的责任。

3.2集中监管资源，强化监管效率

市场监管资源整合后，可大大增加食品药品监管资源特别是基层监管资源，推动社会治理创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少监管协调成本[14]。针对当前江西省监管人员素质不高的情况，需针对性地采取措施，提高监管能力。一是加大对现有人员的培训力度。集中开展“执法能力提升年”活动，采取“请进来、走出去”，举办培训班、“食品药品监管实务巡回大讲堂”、外派学习、跟班学习、专业竞赛、技能比武、应急演练等多种形式，提高监管人员的业务素质和监管水平。二是加快建立食品药品职业化检查员队伍。充分发挥各方力量，整合资源，形成合力，重点解决制约监管人才发展的突出问题，加快构建以职业化检查员为主体、兼职检查员为补充、专兼结合、一专多能的检查员队伍建立，力争在职称评聘、工资待遇及社会保障等方面对食品药品现场检查、技术审评队伍予以倾斜。三是着力健全完善食品安全督查工作机制。加大对各地政府、各有关部门的督促检查力度，确保食品药品监管部门“有责任、有岗位、有人员、有手段”，履行日常监管和监督抽检两个职责。四是推进基层规范化建设。从硬件建设标准化、人员配备专业化、日常监管制度化、执法程序法定化、执法行为规范化四个方面严格建设标准，尽早解决乡镇监管分局食品药品执法装备配备、专业人员不够、办公场所及设施不足等问题，最终建立起统一权威的食品药品监管机构。

3.3创新监管手段，推行互联网+监管模式

新的市场体制下，大量的市场主体出现后，产生了许多新的监管问题，监管工作由年审向年报制转变，由拉网式检查模式向双随机抽查模式（抽查市场主体，随机抽调监人员）转变，由处罚向信用监管、分类监管转变，要不断创新监管手段，切实缓解人少事多矛盾。一是充分发挥好县级市场监管局垂直管理乡镇派驻机构模式的优势。进一步强化乡镇街道政府对食品药品安全负责总责的责任，县级要和乡镇（街道）要建立经常性沟通联络机制，共同解决工作中发现的问题，实现双重管理模式优势互补。二是加大对市场监管和质量安全的保障和工作力度。努力克服分级管理模式弊端，通过加强部门之间的协调制衡，以及加大公众权利对政府权力的监督制约，为食品药品监管执法创造良好执法环境，防止产生新的地方保护主义。三是推行市场网格化监管工作机制。加快食品药品监管信息化建设步伐，利用云计算、大数据、物联网技术，构建覆盖省、市、县、乡的“四级四网”（业务内网、政务外网、互联网和移动网），提升监管的现代化水平，构筑起各方责权分明、职责落实、反应迅速、全面监管的市场动态网格化监管体系。

3.4强化稽查职能，健全技术保障

改革前，江西省县级无食品药品稽查机构和食品检验检测机构。改革后，我省县级全部设置了市场监督管理执法大队和食品检验所，形成一手抓稽查、一手抓检验执法技术保障格局。一是建立科学的稽查工作评价体系。将查办案件数量、质量和处罚力度作为评价稽查工作的重要指标。坚持严字当头，重拳出击、保持打假治劣高压态势，严厉打击违法违规行为，通过稽查办案，整顿规范市场秩序，树立执法队伍的威信和权威，提升执法人员综合素质和业务能力。二是健全科学权威的技术保障体系。鼓励各地因地制宜，采用多种形式推进横向、纵向食品药品检验检测资源整合，避免重复建设，创新检验检测管理体制和机制，推动形成一批专业优势突出、资源共享共用、跨区域跨部门跨层级的食品、药品检验检测中心。三是整合监管资源。整合13215、12365、12331三个投诉举报平台，将分散的信息特别是处罚信息整合到统一平台上，统一接听，统一处置，限时办结，建立高效的维权平台。同时，统一的案件管理系统，从立案办案结案，全过程监督监管，统一自由裁量权，加大过错执法责任制度和责任追究制度，切实提高办案效率和水平。

作者:徐匡根 上官新晨 傅陈欣熹 单位:中南大学公共卫生学院