基层大市场监管体制构建研究

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一、背景阐释

本文所述的大市场监管体制，是指在县级及以下层面将工商、质监以及食药等涉市场监管的部门和执法队伍进行整合，组建统一市场监管力量的管理模式。从历史角度看，这次基层市场管理体制调整有着深厚的时代背景，大体可以分为两个阶段：

（一）统一规范期

这一阶段的主要特征是“收权”。党的十五大召开后，我国社会主义市场经济建设在经历了“制度破壳”和“价值认同”后，进入了新的发展阶段。这一时期，各地的经济建设热情得以充分释放，经济发展取得显著成效，但与此同时，由于顶层设计的滞后，商品经济快速发展也带来了各种各样的问题。例如，价格双轨制的实行导致了计划内外倒买倒卖和权力寻租现象严重；再如，盲目的经济发展冲动引发了部分地区恶性竞争，地方保护主义盛行严重影响了市场要素的自由流动。于是，如何尽快建立起规范有序的市场秩序，形成统一高效的经济运行架构，成为亟待解决的问题。在此背景下，市场监管领域“集权式”改革应运而生。例如，1999年3月，经山东省政府鲁政发〔1999〕19号文件批准，各市工商行政管理局上划省垂直管理；次年，政府机构改革又将各市质量技术监督局、药品监督管理局上划省垂直管理。另外，这一时期其他省市也先后进行了相应改革。总的来看，上述改革举措的实施，缘于各地均希望通过上收权限，在更大区域范围内对市场秩序进行重塑或规范，进而打破长期以来地方无序、粗放的市场格局，构建起更为科学完善的现代化市场体系。

（二）特色发展期

这一阶段的主要特征是“放权”。从20世纪末开始，经过十几年的改革发展，我国社会主义市场经济体系日益成熟和完善。据统计，目前我国95%以上的商品资源已由市场来配置，四通八达、服务周到、种类齐全的市场体系已基本建立。与之相对应，我们也看到，随着市场经济发展红利的释放，地方政府对市场经济的认识在不断加深，对市场的驾驭和管理能力也日益提高。然而，发展与问题总是相伴而行，经过十余年的高速发展，以投资驱动为主要形式的经济发展模式逐渐式微，国内生产总值增长进入“7时代”。面对新常态，如何培育出更为丰富多样的市场样本，形成多极拉动的经济发展格局，亟需调动地方政府经济建设的积极性和主动性。于是，将原先垂管的相关部门重新下放地方，便具备了条件。例如，2009年9月，经山东省委、省政府鲁发〔2009〕18号文件批准，食品药品监督管理机构由省以下垂直管理调整为市县政府分级管理；2013年食品药品工商质监管理体制改革，各地又将工商、质监下放地方，实行属地管理。

二、问题分析

2014年6月，国务院下发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），意见提出要加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构。于是，配合着地方政府职能转变和机构改革，本着加强基层政府市场监管能力的需要，各地开始探索在县级及以下层面将工商、质监、食药等部门采取二合一或三合一的模式，组建统一的市场监管机构。但改革之初，由于没有现成经验可循，加之当前体制的运行惯性，使得改革陷入了双重困境。

（一）专业化监管困境

根据马克思的分工理论，社会生产现代化程度越高，分工就越精细，相应对管理的需求就越专业。据统计，按照发达国家行业界定与演变规则，目前我国行业种类大体可以分为机构组织、农林牧渔、医药卫生等21大类、770多小类（数据来源《财富中国》）。另外，随着经济社会的不断发展，近年来市场领域出现了许多新型经济模式，例如，物联网、互联网+等，这些新生事物与传统行业相结合，促使了部分市场领域近乎呈裂变式分化和成长。市场的高度分化，使得不同行业之间的专业壁垒更为明显，具体到市场监管领域也是如此。比如，工商领域的电商监管、质监领域的特种设备监管和食品药品监管之间就有着明显的专业鸿沟。面对这种情况，在基层组建的大市场监管机构，能否统配好原先分散在不同部门的人员力量以及相关检验检测和执法资源，进而对基层市场的各相关环节进行有效监管，成为当前基层大市场监管体制构建的一大困境。

（二）安全风险困境

安全风险作为市场监管的重要内容，在此将其单独列出，并不是对上述专业化监管困境的重复强调，而是因为基层市场监管的食药领域极易发生安全事故，并且这类风险一旦产生，其造成的社会影响和舆论、问责压力，会直接对现行政府机构改革产生影响。具体而言，随着社会文明化程度的不断提高，其对个体的“人”必然越发关注。那么，在日益民主的自媒体时代，食品、药品作为可以直接对人体健康甚至生命安全产生影响的产品，由其引发的安全事故，自然可以短时间内凝聚起强大的社会关注。然而，这种关注一旦转为集体问责，就会对改革走向产生影响。例如，2008年由三鹿集团肇始的奶粉污染事件，以及随后引起广泛关注的毒豆芽、地沟油等食品安全事件，直接推动了后来的食药监管体制改革。进而言之，也正是由于上述安全风险的存在，导致了部分地区在推动基层大市场监管体制改革时顾虑较大、态度谨慎，进退之间使改革陷入了又一困境。但纵观改革大局，国家鼓励在基层进行大市场监管实践，具有一定前瞻性。主要体现在以下几个方面：一是符合大部制改革方向。就县级政府部门而言，日常工作中专业性政策的研究制定较少，更多情况下是相关改革举措或政策规定的贯彻落实，这为组建综合性工作部门提供了有利条件。另外，在县级层面组建统一的市场监管机构，还能在有效缓解机构限额压力的基础上，最大限度地节省行政成本。二是有利于强化基层食药监管力量。随着市场经济制度体系的日益完善，工商部门的管理和执法职能相较以前弱化趋势明显，但由于体制调整的惰性，基层沉淀了大量工作力量，工商管理人力资源闲置问题非常突出。在此前提下，推动基层组建大市场监管机构，可以在编制总量控制的前提下，实现人员编制的低成本转移。三是有利于基层综合执法改革。党的十八届四中全会提出，要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品监管、工商质监等领域内推行综合执法。在基层组建市场监管机构，有利于统合工商、质监、食药等涉市场监管领域的执法力量，进而为下步行政综合执法改革积累有益经验。

三、几点建议

总而言之，从目前的改革实践看，对于那些机构限额、人员编制相对紧张的地区，进行大市场监管体制改革有一定好处。针对当下基层大市场监管体制构建面临的双重困境，提出以下建议：

（一）加强顶层设计，统筹推进改革。改革是一项系统工程，任何一个环节的纰漏，都有可能影响整体效果。在基层进行大市场监管体制改革，既有上下对口的调整阵痛，又有基层食药监管的风险约束。这就要求相关部门在推进改革时，要充分调研，切实摸准查实改革过程中可能涉及的问题，并相应做好预案处理。同时，要坚定改革决心，市委、市政府一旦做出改革部署，就要一抓到底。要加强统筹推进改革的制度设计，将各项改革的目标任务、推进措施、督查手段进行细化分解，确保改革工作环环相扣，取得实效。

（二）建立协调机制，优化监管流程。在基层进行大市场监管体制改革，并不是简单地将工商、质监、食药等部门进行物理合并，而是要通过对各种市场监管力量的优化整合，以图发挥出“1+1＞2”的效果。但想达到这一目的，首先要建立起新的上下级协调配合机制，并以制度的形式将基层市场监管部门如何与上级分设的对口部门进行协调配合予以明确，防止改革后出现“一对多”的混乱局面。其次，还要不断优化部门内部业务流程，使不同模块的业务，既能单向运转流畅，又能与其他业务相互配合、形成合力，切实提高基层市场领域的综合监管能力。

（三）加强业务培训，打造过硬队伍。再成功的改革，说到底也只是体制机制的调整和优化。具体到日常工作，还要每一名工作人员去落实。基层市场监管机构组建后，最重要的任务之一就是加强人员培训。要强化政治理论学习，使广大干部职工能够将自身岗位的调整，放到全面深化改革的大局中去认识，从而形成支持改革、拥护改革的良好氛围。同时，还要加强业务培训，通过岗位交流、专家讲习和集中培训等方式，切实增强工作人员在市场各环节、领域进行管理和执法的能力，进而打破原先不同部门工作人员之间的业务瓶颈，真正打造出一支过硬的市场监管执法队伍。

作者:张金亮