工程总承包市场监管思考

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1概况

上海市住建委于2016年12月《上海市工程总承包试点项目管理办法》(以下简称“《上海市试点办法》”)，鼓励政府投资项目、采用装配式或者BIM建造技术的项目，积极采用工程总承包模式。住建部《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中指出，工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式。大力推进工程总承包，有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级，服务于“一带一路”战略实施。为了响应国家政策，在新形势下，政府作为重要的建设市场监管方，需要首先从法律法规、管理理念、管理制度等方面转变思想、大胆创新，才能够让工程总承包这种在我国尚处于探索阶段的国际通用建设组织模式真正得到良好发展。

2工程总承包的发展情况

2.1国外工程总承包发展现状。因为工程总承包的管理结构简单，责任主体单一，具有缩短工期、减少造价等优势，国外在20世纪90年代便开始重视工程总承包模式，部分发达国家从法律上给予支持和肯定。1999年FIDIC《设计采购施工(EPC)合同条件》的推出，使工程总承包模式在国际上得到进一步推广，在国际工程行业中早已成为主流模式。根据美国设计建造学会(DesignBuildInstitutionofAmerica)网站数据显示，美国非住宅市场采用“设计+建造”总承包(DB)的项目比例，2000年达到了35%，2005年上升到40%；目前近一半的工程采用工程总承包的方式建造，且2015年达到50%。另据美国建筑学会统计，1995年至2005年10年期间，国外的设计施工总承包从25%上升至45%；主要工程企业都采用这种承包模式。2.2国内工程总承包发展现状。工程总承包是指从事工程总承包的企业(以下简称“工程总承包企业”)受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包并不是固定的和唯一的一种模式，而是根据工程的特殊性、业主状况和要求、市场条件、承包商的资信和能力等，可以有EPC、DB、EP、PC等多种模式。从20世纪90年代开始，我国政府提出建立规范的工程总承包这个概念，因而推动一批企业开始改革转型。近年，上海、浙江等地区也相继出台了工程总承包试点的工作方案和办法，开始探索和推进工程总承包模式的发展。现阶段，国内工程总承包尚处于探索期。目前市场上，以上海建工、北京建工为代表的大型骨干企业的总承包在档次和水平方面逐步上升，行业总产值也逐年递增。

3上海工程总承包试点办法简介

在《上海市试点办法》中，对于上海市工程总承包的适用范围、承发包管理、合同和结算、参建单位的责任和义务、监督管理等方面都做出了相应的制度和办法的规定。与上海市2012年的《关于规范本市建设工程一体化招投标监管工作规则的通知》相比较，本次上海市工程总承包的模式主要有以下异同(见表1)。

4关于政府市场监管创新的思考及建议

2017年，上海市首次选择了三个具有代表性的项目开展工程总承包试点。在对试点项目的调研中了解到，建设单位在根据试点办法开展工作时，在政府市场监管等多方面面临着一些困惑、疑问和实际困难；需要各方特别是政府相关行业主管部门在试点管理办法的基础上，针对试点项目实际反映出来的问题，积极地进行换位思考，不断创新性地进行制度的顶层设计和完善，最终制定符合国家政策导向和市场经济规律，有利于企业转型发展、市场健康发展的管理制度和办法，才能真正推动促进工程总承包模式的可持续发展。为此，首先需要从以下方面进行深度思考和创新探索。4.1建立有利于发挥工程总承包优势的招投标管理制度。在《上海市试点办法》中，对工程总承包单位的资质要求为：应当具备与发包工程规模相适应的工程设计资质(工程设计专项资质和事务所资质除外)或施工总承包资质。突破了工程一体化招标中对于投标企业需具备承接范围内所有相应资质的要求，拓宽了可承接工程总承包任务的企业范围，为设计或施工企业发展工程总承包提供了更多的机会，大大激发了相关企业对自身能力培养与转型升级的内在动力。但在开展试点项目的过程中我们发现，对于不同阶段发包的项目，建设单位对于工程总承包企业核心能力的需求是有所不同的。对于在立项后开始工程总承包招标的项目，建设单位一般更为看重总承包企业的设计能力，希望总承包企业具备更强的设计能力，来推动项目方案的深化固化及限额设计；而在初步设计方案审批(或者总体设计文件审查)后开始招标的项目，由于设计方案总体已经固化，这一阶段建设单位通常更为看重总承包企业的施工执行能力，能够具备丰富的现场及市场经验推动项目高效落地实施。然而根据《上海市试点办法》规定，在项目实际操作中出于招投标工作非排他的公平性需要考虑，目前在不同阶段开始的工程总承包招标均要求投标企业只要有相应的设计或施工总承包资质之一即可，压缩了建设单位自主选择的空间。这与建设单位需求的匹配度以及项目实施的便利性之间存在一定的矛盾与制约。工程总承包对于企业的综合协调能力、项目管理能力、采购能力、技术创新能力甚至是资源管理、融资能力等，都提出了更高的综合要求。目前市场上的单一资质企业，真正具备工程总承包综合实力的还为数不多，但在《上海市试点办法》中对于承接范围要求仅为“与发包工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质”。这样单一资质的企业往往还不具备完善的综合实力去完成工程总承包任务。如果没有一定的约束机制，那么工程总承包招标方式的放开，可能导致很多实力还不健全的企业过早参与这一市场竞争，采取低价策略搅乱市场。因此建议，在促进市场发展的试行阶段，需要对市场进行资格预审，确保参与市场竞争的企业真正具备足够的综合实力，以保证建设项目的质量和行业健康有序的发展。4.2探索与不同工程总承包项目情况相适应的合同模式。《上海市试点办法》中规定“工程总承包项目宜采用总价包干的固定总价合同”，“除招标文件或者工程总承包合同中约定的调价原则外，工程总承包合同价格一般不予调整”。在试点项目实践过程中，要真正做到这一点是非常困难的。在工程总承包模式下，主要的参建方就是建设单位与工程总承包单位。整体项目的投资、设计、采购、施工等均是主要依托这两方共同实现，两者间的关系应该是一种互利共赢的合作关系，而非独善其身的对立关系。如果采用单一的“固定总价合同”，将风险全部或者绝大部分转移到工程总承包单位，容易造成二者的直接对立，甚至离心离德，最终损失的还是社会宏观经济利益与投资项目直接利益。造成这种局面的原因主要有以下两方面。一方面是由于建设单位的“多变”。任何建设单位在对于项目功能需求、技术规格、工艺流程、建造方式乃至设备材料选择等各项建设关键要素的认知、决策与控制方面，都需要有一个从构想到验证、再到决策的螺旋循环上升过程，需要相当长一段时间的保证。建设单位在项目立项阶段、甚至是初步设计完成阶段，要想把所有项目关键要素都明确，是非常困难的，几乎无法实现。在这种情况下，建设单位的要求表达不清楚，工程总承包单位的回应也不可能明确。如果建设单位采用工程总承包模式仅仅是为了规避转移或者尽量减少自己的风险，忽视项目所处阶段特点、宏观市场环境、工程总承包商情况，一味地用固定总价合同将过多的风险不合理地转移给工程总承包单位，必将得不偿失。另一方面是由于工程总承包单位的“善变”。在建设单位要求无法明确的前提下，工程总承包单位在投标时为了减少风险事件发生带来的损失，不得不在投标报价中加入一笔高额的风险费，致使整个项目投资的增加而降低效益；或者根据自己的经验，采用不平衡报价等恶性手段，等待变更索赔。一旦风险出现，当所导致的损失让工程总承包单位或者建设单位无法承受时，再加之甲乙双方由于目标利益不同导致无法协商一致，项目还可能被迫中断。整体项目要想获得成功，不仅要选择适合的建设模式，同时还要选择与项目特点和建设模式相适应的合同机制。要激励各参建方基于项目整体成功而积极采取行动，避免实施过程中可能出现的不当行为，让各参建方能够通过整体项目成功而达到共赢。通过对项目风险的准确定义，并在此基础上构建合理有效的风险分担机制，进而采用与之相适应的合同模式，是解决上述问题的重要途径。因此，可以在以固定总价合同为主的前提下，引导建设单位根据项目具体情况，尝试与之相匹配的其他合同模式，比如成本加酬金等。这也应该是工程总承包项目试点阶段的探索工作之一。4.3研究促进工程总承包企业管理能力提升的发包模式。为了满足《中华人民共和国建筑法》等上位法对禁止转包、违法分包的要求，《上海市试点办法》中创新地提出了“再发包”概念：“工程总承包企业仅具备相应的设计或者施工资质的，应当自行实施其资质承揽范围内的设计或者施工业务，并将其资质承揽范围外的全部施工或者全部设计业务再发包给具备相应资质条件的施工总承包单位或者设计单位”。简单地概括就是：如果单一资质的设计企业承担工程总承包，可以将施工业务再发包给施工总包单位；如果单一资质的施工单位承担工程总承包，可以将设计业务再发包给施工总包单位。但是在《上海市试点办法》中关于可以被“再发包”，也就是可以承接再发包业务的企业，制度的制定尚停留在设计总包和施工总包层面。简单地说，就是承担工程总承包的施工总包单位，可以把设计业务再发包给一家设计总包单位；承担工程总承包的设计单位，可以把施工业务再发包给一家施工总包单位。“促进建设工程勘察、设计、施工等各阶段的深度融合”，应该是我国建筑行业现阶段推进工程总承包试点应用的重要目的之一。但《上海市试点办法》在深度融合方面，仅仅是把“设计总包”与“施工总包”通过可以“再发包”的方式联系在了一起，而对更深一层的设计、施工融合，尚未有进一步的管理制度和配套机制的设计。例如，如果是一家设计单位承担了工程总承包业务，按照《上海市试点办法》的规定，该企业需要把施工业务再发包给一家施工总包单位，然后由这家施工总包单位去委托并管理施工专业分包；而对该设计单位是否可以不把整体施工业务“再发包”给施工总包单位，而是采用“平行发包”的方式，直接委托各施工专业分包，由设计总包单位自身承担施工总包管理工作，办法并没有给出答案。如此一来，在整个管理环节中，反而多增加了一层，无论是对管理效率的提升，还是对加大各专业设计施工的融合、促进企业自身工程管理水平的提高，都没有更多的帮助。当然，现阶段工程总承包还处于试点阶段，行业中大多数设计企业、施工总承包企业的自身能力离承担工程总承包的要求还有差距，《上海市试点办法》采用较为谨慎的原则也是可以理解的。但为了更好地探索，在试点中暴露问题从而解决问题，建议可以采用“一事一议”的方式，鼓励有实力的工程总承包单位在此方面进行更进一步的创新尝试。

5结语

以上海市刚开始的工程总承包试点办法和项目推进情况为对象，从政策制度设计的角度，进行了初步的分析与思考。下阶段将进一步深入调研试点项目开展的情况，对与之相关的政府市场监管的制度手段及配套机制进行思考与研究，为有关部门推进工程总承包模式提供参考。

作者:冯春 单位:上海市建筑建材业市场管理总站