旅游市场秩序问题分析

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一、海南旅游市场秩序现状

（一）“零负团费”经营模式普遍

“零负团费”在旅游市场中主要表现为：旅行社以零价格或者低于成本价从外地组团或从外地旅行社手中买团，然后倒手卖给导游，导游不仅不能从旅行社获取工资还要向旅行社交费，然后从景区、购物点、餐饮等旅游项目中想方设法套取回扣，从中获利“填坑”。①据调研中发现，旅游从业人员和一些管理部门对“零负团费”已经熟视无睹，甚至将之当成行业的“潜规则”。因此笔者认为，这是造成海南省旅游市场混乱的最根本原因。

（二）旅行社承包、挂靠现象普遍，加剧了低价恶性竞争

据工商局提供的数据表明，海南省目前登记注册的旅游社有248家，但是在旅游市场中了解到，目前海南省旅游市场上从事旅行业务的单位有2000家以上，两个数据的差额基本是通过承包、挂靠等方式使之增长的。有的旅行社增设门市部、营业部，这些部门名义上是旅行社的内设部门，实际上是独立的“旅行社”。有的门市部和营业部有用同样的方式发展承包挂靠，由一“社”变多“社”，从而产生大量的“小旅行社”。这些“小旅行社”披着合法外衣，凭一张办公桌，一部传真机就可以独立组团，从事旅行社业务经营。由于旅行社承包、挂靠数量过多后，导致海南旅游市场中地接社进一步削价竞争，形成恶性竞争。因此，旅行社承包、挂靠是“零负团费”现象的直接推手，是造成海南省旅游市场秩序混乱的直接原因。

（三）旅游社企业劳动报酬不规范

旅行社企业劳动报酬不规范，导游的工资等合法劳动权益没有得到保障。根据国务院颁布的《旅行社条例》第32条的规定可知，①旅行社与导游之间应是正常的企业与员工的关系。旅行社应与导游签订劳动合同，支付工资，并办理各项社会保险。但是，目前各地区均不同程度的存在旅游社与导游分离的现象。其表现形式有两种：其一，导游签约于旅行社，但旅行社却不付导游工资，导游的收入完全取决于带团所带来的回扣。其二，导游没有与旅行社签订劳动合同，也没有从旅行社领取工资，相反导游需要向旅行社“买团”，旅行社实质上是游客与导游之间的中介机构。因此，旅行社企业在劳动报酬方面是不规范的，基本上没有执行旅游法规的相关规定，这种畸形的劳动关系也是严重违反了我国的劳动法律法规，直接损害了导游的合法权益。而导游为了利益，在游程中随意更改游客的旅游线路，擅自增加游客的自费景点，擅自降低游客的吃宿标准，勾结一些出售假冒伪劣产品的购物点骗诱旅客消费，以从中获取高额的回扣。这类行为不仅打击了合法经营的竞争对手，从而也扰乱了旅游市场的经营秩序，也是造成旅游市场秩序混乱的主要原因。为了增强操作性，进一步遏制和规范旅行社企业劳动报酬不规范问题，海南省加强了对该方面的地方立法。例如海南省人大制定的《旅游条例》第25条以及《海南经济特区旅行社管理规定》第19条第2款的规定。②但是，依然不能从根本上保障导游人员的劳动报酬权益得以实现。

（四）旅游服务质量、旅游产品等标准化建设滞后

当前，海南省旅游业在旅游服务质量、旅游产品、旅游管理方面标准化建设较滞后。一般认为，如果由政府或行业组织对该行业服务质量、产品、管理等制定相应的标准，就能使该行业的服务规范化、体系化，从而保证优质的服务。如果某一行业缺乏规范化和体系化的管理，该行业的服务质量或者产品质量等将难以保证。例如，目前海南省旅游产业规模还不大，旅行社业务以地接社为主，而海南省的旅游客源95％以上来自外省，外省游客是与当地组团社签订旅游合同，一般不与我省的地接社签订合同。一方面，旅游合同的规定一般比较笼统，比如游览景点、时间、线路、购物点、专项旅游活动项目、导游服务内容标准等方面的规定模糊不清或者存在瑕疵；另一方面，在游程中，游客和导游手中一般只有一张旅游行程单，旅游行程单只有基本行程，没有严格的责任条款。基于上述两方面原因，为一些导游擅自降低服务标准，增加自费景点、购物点提供了方便。在住宿方面，有些导游把游客带到卫生环境很差的家庭旅馆，从中获取高额的回扣。由此可见，旅游产品、旅游服务、旅游管理方面如果没有形成标准体系，加上信息不对称，就会给违规经营者提供滋生的空间。

（五）“两点一店”虚高标价、导游获取回扣问题严重

旅游商品购物点、旅游景点的门票和旅游酒店的住宿费用虚高标价，导游获取回扣问题严重。虚高标价，导游和经营点相互勾结，从而获取回扣在旅游业是普遍存在的现象，既严重影响了旅游形象和旅游服务质量，也不利于自助式的散客旅游的壮大发展。众所周知，在我国拥有私家车的人数越来越多，他们的经济条件也已上一定台阶，如果旅游景点的门票和旅游酒店的住宿费用实行看人定价的多轨制，对单个游客、散客的标准与对团队、对导游和其他议定人员的收费标准不同，将会大大损害散客的利益，不利于自助式的散客旅游的壮大发展。当然，旅游购物点商品、旅游景点的门票和旅游酒店的住宿费用虚高标价，导游获取回扣的现象也将招致游客对旅游服务质量不满意，最终会导致游客把旅游目的地转移，客源越来越稀少。例如，在2010年春节期间，海南酒店客房价格高涨，尤其是三亚出现的天价客房引起各界热议。据悉，将2010年节前和春节客房价比较，2010年春节期间海南酒店客房价格的涨幅分别为：亚龙湾的喜来登度假酒店（五星级）290．2％和7％、万豪度假酒店（五星级）239．1％和35．6％，位于大东海的珠江花园酒店（四星级）201％和9．3％，位于三亚湾的三亚度假村（三星级）148．1％和35．4％，位于三亚市区的豪威麒麟大酒店（四星级）146．3％和69．9％。大部分客房价格涨至8000元以上，套房都在万元以上，亚龙湾的丽思卡尔顿酒店的金茂居豪华套房标价为88888元／套／天，大东海文华东方度假大酒店带有SPA泳池的别墅标价为72000元／天，实为“天价”。然而，2010年春节海南客房价格的爆涨，并没有带旺海南旅游，反倒是吓跑了部分游客，与往年相比，住房率不升反降，春节旅游经济未达到理想预期。［8］由此可见，价格是否能有效调控，对旅游市场秩序的健康运转影响深远。

（六）“四黑”屡禁不止①

我国各个旅游城市和地区都不同程度的存在“四黑”现象。“四黑”现象的存在严重干扰了旅游市场的正常秩序，严重侵害了正规旅游企业和游客的合法权益，也严重的损害了当地的旅游形象，并阻碍了旅游业的健康发展。例如，近年来，尽管海南省多次组织对黑车、黑社、黑导、黑店的专项打击整治，但往往是死灰复燃、愈演愈烈。“四黑”与正规旅游企业争夺游客，非法从事旅游业务，不断勾结不法经营者欺诈、敲诈游客，严重的扰乱了旅游市场秩序，让海南的旅游企业背了“黑锅”，致使海南形象受损。

（七）旅游餐饮点短斤缺两、欺客宰客时有发生

海鲜大排档等旅游餐饮购物点，短斤缺两、欺客宰客行为时有发生，这是长期扰乱旅游市场秩序的违法行为。例如，欺客宰客，兜售假冒伪劣商品，海鲜大排档等旅游餐饮点短斤缺两，以及黑团黑车甩客现象等都是游客对海南常有的投诉。面对这些丑陋现象，诚然正如海南省省长罗保铭所说的：“如果我们海南连这方面的问题也解决不了的话，或者不能有效解决的话，我们就过不了建设国际旅游岛这个最低的门槛，或者迈不过去这个最低的门槛。”［9］

二、海南旅游市场秩序存在问题的原因分析

造成海南旅游市场存在上述突出问题的原因很多，可以从不同角度来剖析其产生的原因。从行政法的角度分析，笔者认为其主要原因还是与政府在旅游市场监管上存在问题有关系。其一，旅游主管部门责权不对称。旅游产品是一项复杂的综合性的特殊产品，由旅行社组合起来形成一条旅游线路，并对沿途涉及的“吃、住、行、游、购、娱”6大要素提供旅游服务，且涉及6要素的各类企业应按照合同约定服务标准提供服务，旅行社在这一过程中负责旅游服务质量的把控和实施。对于海南这样一个国家旅游岛来说，几乎没有一个行业与旅游业完全无关，而海南旅游主管部门承担的主要职责仅仅是对旅游产业的宣传推广、指导协调、监督管理。同时享有对旅行社、导游的部分处罚权，责权严重不对称。其二，旅游执法体制不完善，部门之间缺乏有效整合。旅游业是一个敏感而且关联度很高的行业，包含吃、住、行、游、购、娱六大要素，因此旅游行政监管涉及的部门较多，包括旅游、物价、公安、文化、交通、劳动、卫生、城管、质检、工商、民宗等10多个行政部门。目前，这些行政部门尚没有清晰的旅游行政监管界限，也没有有效的联合对旅游市场进行综合监管的机制，同时，各行政部门的利益纷争也不同程度的客观存在，从而使得当前的旅游行政监管存在诸多问题。其三，监管手段跟不上市场的发展。当前主要运用的旅游行政监管手段是即时检查、事后检查和接收游客投诉后调查等，很显然这些旅游行政监管手段并不能从源头遏制破坏旅游市场秩序的行为发生，已跟不上旅游市场的发展，不能充分发挥旅游行业协会对旅游市场的监管作用。其四，对旅游市场主管部门进行体制改革不到位。不少城市和地区已对旅游市场主管部门从体制上进行改革，但还未发挥其职能作用。例如，海南省政府成立省旅游发展改革委员会，成为政府综合协调部门，实施对全省旅游业的行业管理。海口市、三亚等部分市县也相应成立了旅游发展委。万宁市把旅游局从事业单位转为行政单位赋予其市场管理和行政执法职能。但改革后的各级旅游市场主管部门权力配置和岗位职责并不明确、具体，致使其在旅游市场监管中难以发挥其职能作用。其五，部分执法人员法制意识淡薄，执法不严、执法不力。置法律的尊严于不顾，消极对待长期困扰旅游市场的“零负团费”、“四黑”、标价虚高问题、高额回扣等一系列破坏旅游市场秩序问题，就是一些执法人员没有认识到这些问题的违法性和对旅游市场秩序、旅游整体形象的长期危害，有法不依、执法不严、违法不纠，或者以罚代管，不重视解决问题，导致破坏旅游市场秩序的老问题屡禁不止。严重影响了旅游业等相关行业的发展。

三、海南旅游市场秩序规范对策思考

海南旅游市场秩序之所以长期存在上述问题，最主要的原因是旅游行政监管体制不适应地方旅游发展要求。由于不同国家或地区之间政治制度、管理体制和旅游发展情况不同，旅游行政管理体制、旅游行政监管体制的内涵和功能也存在着差异。因此，一个国家或地区必须依据实际情况，选择适合本国或本地区旅游业发展的旅游行政监管体制。要与国际旅游接轨，改善海南旅游市场秩序，促使旅游市场良性发展，海南必须加强法治政府建设和行政指导手段的运用。

（一）旅游市场需加强实施法治规范

建设海南国际旅游岛与建设海南法治政府相辅相成。在建设国际旅游岛的背景下建设法治政府，需要从建设国际旅游岛这个关系全省发展的战略着眼，又按照建设国际旅游岛的战略要求，促进法治政府建设。通过法治规范助推国际旅游岛建设进程。在建设国际旅游岛背景下建设法治政府，必须要强化三种意识。一是法治意识：法治作为现代政府的一种必不可少的行为方式，其发达程度往往成为衡量一个国家法治发达的程度。我们会看到，许多的腐败、违法现象并不是由于人们不懂法造成的，更多的是由于人们不相信法、目中无法造成的，因此全社会对待法律的态度往往重要于对法律的了解。建设国际旅游岛，有一个必然的要求，就是要与国际接轨。而法治是促进旅游岛建设与国际有秩接轨的重要保证，要在全社会形成一个普遍相信法律的意识、按规则办事的文化，政府的示范作用不可低估。所以，要高度重视政府工作人员法治意识与能力的培养，特别是领导干部要做带头学法、守法、用法的楷模，要善于用法律手段解决问题，切实提高运用法治思维和法律手段解决建设国际旅游岛进程中发生的矛盾和问题的能力。二是程序意识：在现实中，“为了正确的目的不择手段”已经成了一种影响深远的社会文化心理，基于这种心理，很多时候，我们只注重目的和结果的是非，而不重视过程的对错，但是在真正法治而文明的社会，必须充分认识到程序正义必须优先于实质正义。行政程序作为行政法中的基本法，它可以使纷繁复杂的行政权的行使得到基础性的统一，因而大大提高了行政效率。公开、参与原则通过程序法得以落实，对依法行政和公民权益的保护，从主要依靠事后的司法监督，增加了通过行政程序使政府进行自觉的事中监督和事前监督，从而扩大了监督的范围，促进了行政法治的发展。程序公正是保证行为公正的关键，在建设国际旅游岛进程中，做什么事都要讲规矩，要尽量减少和避免特区初期提出的“先上车后买票”的一些做法，重点选择规范行政程序作为推进依法行政的抓手，在办事程序上力求公正。三是服务意识：现代政府是服务型建设，而服务型政府必须是法治政府。建设国际旅游岛，旅游产业是龙头产业，也是一个综合性服务业，没有强烈的服务意识，是难以发展好旅游产业，建设好国际旅游岛的。执政之要在于为民，行政之要在于依法。建设服务型政府，用法律保证政府更好地为人民服务，创建服务型政府是我们喊了多年的一个口号，但现实中落到实处的又有多少？我们离服务政府的差距有多大？关键的问题还在于我们缺乏服务意识。在实践中政府管制的意识比较强，而服务的意识则较淡，提供优质服务的意识就更淡，以至于我们政府经常是好心办成了坏事。所以，要真正的让好心办成好事，要让群众真正的感受到政府所提供的优质服务，我们必须从根本上树立服务意识，并且把它作为一切行动的指南，只有这样，我们服务政府的目标才会实现。

（二）旅游市场应加强运用行政指导

在旅游市场还不成熟的转型时期，为了旅游市场的有效运行和可持续发展，在旅游行政监管中加强行政指导的运用是势在必行。1．行政指导的常见方式及其运用。行政指导行为最突出的一个特点是灵活多样、种类繁多，这与行政指导作为非权力强制行为的性质是相适应的。当前，国内外学者主要从行政指导具有何种功能的角度将其分成助成性行政指导、规制性行政指导、调整性行政指导三大类型。①助成性行政指导是指以帮助和促进相对人自身利益或事业发展为目的，为相对人提供帮助、出谋划策、指引方向的行政指导。助成性行政指导的常见方式主要有建议、宣传、示范、引导、提醒、推广、推荐、帮助、辅导、指导、鼓励、激励、勉励、号召、提倡、表彰、赞同等等。助成性行政指导可以针对一个区域内不特定多数行政相对人的做出，属于抽象行政行为的范畴，如号召大家举报扰乱旅游市场秩序的“零负团费”行为；也可以是针对一个或多个特定行政相对人做出，属于具体行政行为的范畴，如对致力于推出有创新意义的旅游产品的企业或旅游工作者进行鼓励。规制性行政指导是行政机关为了维护和增进公益，预防危害公益现象的发生，对违反公益的行为加以规范和制约的行政指导。规制性行政指导的常用方式有警告、劝告、告诫、说服、告知、反对、教育等等。规制性行政指导有时是在不存在规制法律的情况下适用，但大多是作为行使法律的正式规制权限的前阶段适用，以对妨害行政管理秩序和公共利益的行为加以预防和抑制。例如，教育局对学校在职教师的有偿补课行为的告诫、对违章建筑的提醒等。由于规制性行政指导事实上会对行政相对人的行为具有抑制作用，对行政相对人的权益影响较大，所以从法治角度出发，行政主体实施规制性行政指导时，除了要有组织法上的依据外，还要有行为法上的依据。调整性行政指导是行政机关以调整相互对立的当事人之间的厉害关系为目的的行政指导。行政机关进行调整性行政指导时通常采用的方式有劝告、调停、协商等等。调整性行政指导的运用应以行政机关在法律上对当事人某一方或双方有一定权限背景为基础。比如：采光权受到侵害的某居民与相邻的高层建筑所有者发生利害冲突又协商不成，进而影响社区稳定时，由公安局或城建局等有关行政机关所采取的行政调解、劝告等指导行为。2．旅游市场加强运用行政指导要注意避免走形式和发生异化的。行政指导是宏观层面的介入，旅游市场加强运用行政指导是必要的。行政指导作为积极行政执法的一种方式，不具有直接强制性，但因为行政主体其特殊的地位，很容易异化为强制性的行政方式。行政指导自身的弹性、非强制性等一系列问题就象一把“双刃剑”，在旅游市场监管过程中运用行政指导手段要注意易出现走形式和行政指导中行为发生异化的消极作用。行政指导异化的现象在行政实务中是客观存在的，比如某些基层政府将行政指导异化为具有强制性的行政命令、行政处罚等。同时侵害了相对人的行为选择权和有关合法权益。因此，为了防止旅游市场监管中行政指导手段的异化，应对行政指导主体加以必要的规制和约束，同时为行政指导相对人提供可行的救济途径。总之，在旅游市场监管中运用行政指导手段，要注意采取有效措施减少和避免其消极的一面，才能充分发挥行政指导在旅游市场监管中的积极作用。

作者：胡燕佼工作单位：海南省政法职业学院