国有企业领导人经济责任审计质量探究

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摘要：国有企业支配使用大量的国有资产，是国有资产监督管理部门和社会群众关注的重点目标，其中国有企业领导人拥有较大的权利，如果不对领导人加强约束会形成权力滥用、贪污腐败等情况。加强国有企业领导人经济责任审计是落实近年来从严治党要求、促进积极主动履职的主要措施，能够促使领导人执行好国家各项经济社会政策，管理好国有企业，实现国有资产保值增值，为社会发展提供经济支撑。因此本文将国有企业领导人经济责任审计作为分析重点，找出存在的几个问题，并提出一些改进工作的想法。

关键词：国有企业；领导人；经济责任审计

一、国有企业与经济责任审计概述

(一)国有企业特点。国有企业由各级政府以国有资产进行投资、政府拥有所有权并实行控制的企业，国有企业所有权、资产所有权等都属于国家，设立的出发点是通过国有企业的管理运行实现国有资产的保值与增值，并在保值与增值的过程中促进国家政策的执行与社会功能的实现。国有企业作为市场经济组织之一，必然和其他市场经济主体一样，追求盈利性。国有企业的存在，一方面是保证国家宏观调控政策的落实与执行，另外也是对国有资产保值增值的投资方式。更重要的是，国有企业的所有权归属于国家，实际运营管理具有显著的公益性特点。国家由于不具有实体意义的实体和人格，对国有企业的运营管理是通过委托的方式由经营管理者，也就是国有企业领导人及管理人员。在国有企业的管理运营过程中，国家是代表全体人民利益的，国有企业除了要像普通企业一样最大限度提高经营效益外，还承担着更多的社会建设等社会责任及政治责任。国有企业领导层、管理层的决策和管理行为受国家政策影响较大，国有资产的管理由国家认可的专门资产管理部门进行监督。与普通企业相比，国有企业领导人身份特殊，具有政治身份，这与国有企业的特殊性质直接相关，更需要加强外部监管。(二)经济责任审计概述。经济责任审计的审计对象不仅包括常规审计对象的“事”，也包括对“人”的审计，通过采取科学的审计方法和技术对被审计单位的经营活动、领导者管理行为等进行事后的检视和评价，对被审计单位领导的履职情况进行评价和反映，具体到国有企业，经济责任审计的对象包括对国有企业和国有企业主要领导人的审计。审计内容一是包括国有资产管理与保值增值情况、财政决算工作情况、财务管理与经营效益情况等企业经营管理情况，二是国有企业内部机构设置与运行、管理机制及党风廉政建设等企业内部管理情况，三是领导者个人廉洁履职情况等管理职能方面的情况。目前实务中经济责任审计以离任审计为主，属于事后审计方式。通过经济责任审计，审计人员调阅国有企业的各项会议记录、工作程序记录、账务资料等资料全面审查国有企业的各项管理活动和经营情况，通过全面详细的审计检查，经济责任审计一是可以发现国有企业存在的问题，在财务核算管理方面可以反映出企业经营管理真实状况，国有企业领导人是否完成了应尽的经济责任，是否实现了利润增长等管理目标，是否在大额现金管理使用、重大投资、大额工程建设、重大资产处理等方面制定并执行了有效的管理制度，在开展资本运作等管理行为时是否存在违规违纪及浪费等情况或者产生贪污腐败，是否存在个人消费公款报销的情况等；可以从可持续发展方面加强对国有企业领导人的考核评价。二是可以加强对国有企业领导人廉洁履职的监督管理。近年来，权力集中、资金规模大、资金密集、管理资源特殊的企业和岗位成为经济责任审计的重点对象，经济责任审计的存在使得国有企业管理人从被正式任命后即牢记责任审计的存在，这样日常管理行为中会主动遵守党章党纪等行为准则的要求，积极履行领导人的管理职责。经济责任审计的存在可以发现国有企业领导人滥用权力、贪污受贿、公款使用、违规挪用资金现象，震慑国有企业领导人。三是可以促进国有企业改进管理。经济责任审计结束后出具审计报告和整改意见书等总结性文件，指出国有企业管理情况、经营绩效、资源利用等方面的问题，向接任的国有企业领导人提出改进工作的方向和措施，有效实现国有资产的保值增值及企业可持续发展能力。

二、现行经济责任审计存在的问题

2015年以来，政府有关部门出台了系列意见，如关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及审计全覆盖实施意见、审计工作发展规划及深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见等，明确将经济责任审计结果作为领导干部考核、任免等职位调动、薪资奖惩等的重要依据。经济责任审计成为促进国有企业发展、提高领导人履职责任意识的重要途径，但是在实施经济责任审计过程中存在一些问题。(一)审计结果重视度及利用率不够高。经济责任审计结束后，审计工作组会出具审计报告和意见书，但目前的经济责任审计绝大多数是国有企业领导人正式赴任新工作单位后的离任审计，领导人已经不在被审计企业工作。因此被审计国有企业一般在收到审计报告和意见书后对报告和意见书中指出的情况和存在的问题不会重视，认为收到审计组的审计结果后就完成了工作，是对前领导人的考核评价，不重视对国有企业提出后续整改要求，相同的问题或情况仍然继续存在。而且，审计结果报告给国有企业监督管理部门后，对如何利用审计结果对领导人采取哪些奖励惩处等措施没有明确规定，对审计结果的利用率不够高。(二)审计人员工作独立性差，影响审计工作全面性。经济责任审计需要对国有企业或者国有企业集团的业务比较熟悉，特别是涉及经营范围比较广的国有企业集团，因此对参与审计工作的人员要求比较高，不仅要了解会计、审计方面的业务，更需要了解法律政策、经济管理及特定经营领域的特殊业务。目前，参与经济责任审计的人员一般是审计机关与会计师事务所等社会机构的人员共同组成，在法律政策、管理及特定经营领域方面知识和经验不足，对整体审计效果有一定影响。且审计组工作人员由审计机关的人员为主导，与国有企业领导人间如果存在一些特定关系，或者领导人利用行政职务对审计人员进行“工作干扰”将影响审计工作的客观性和独立性。因此，需要完善审计人才队伍，形成结构合理、经验丰富的审计组，保证审计工作效果。(三)审计评价指标体系相对缺乏非财务方面指标。目前对国有企业的经济责任审计主要包括经济、政治、社会责任三个方面，相比一般企业国有企业比较特殊的职能是社会职能。经济责任是比较容易量化评价的考评责任，设计的评价指标相对成熟，目前的经济责任审计评价指标体系中比较完善的和占比较多的，对社会环境、廉政建设等政治、社会责任方面指标较少。评价指标设计上重经济责任、轻其他两个方面的实际情况，在一定程度上使得国有企业领导人重视经济责任，减少了对政治责任和社会责任的重视。(四)审计技术虽有提高但仍有差距。经济责任审计内容涉及面广，被审计企业(含被投资企业等关联单位)提供的资料不仅包括纸质的各种会议记录、决策记录、财务资料等，而且包括更多的电子数据。审计人员在采取手工检查方式外，也开始运用一定的数据处理软件实施信息化审计。手工查账方式下，对较大的业务量可以采取抽查方式，但抽查不一定能够全部覆盖被审计业务，数据处理软件能够全面进行审计，但是对审计人员的业务素质要求较高。目前审计机关开始对审计人员进行信息化审计方法和工具的专项培训，但是培训面还不够大，以财务、审计为主要知识结构的审计人员对信息化审计工具短时间掌握不够深入，运用起来也不够精通。

三、提升国有企业领导人经济责任审计的措施与建议

有效开展经济责任审计首先应理顺经济责任审计程序，重视关键环节，实施审计前，应当根据国有企业审计总体要求和特定国有企业(或集团)行业特征和个体特点制定可行性强的审计方案，明确审计重点和详细内容。运用回避性、交叉性、合作性原则合理选择审计人员组建审计组，保证审计工作的独立性，并根据审计组人员工作经历、经验进行合理分工。审计结束后，国有企业应根据审计报告和相关整改意见书等资料进行整改，增加审计工作“回头看”工作环节，促进国有企业充分重视审计结果。(一)建立复合型的审计队伍，组建工作能力与独立性强的审计工作组。合理选择审计人员将能较大程度提升国有企业领导人经济责任审计效果，是解决审计工作独立性差的有效手段。审计人员缺乏是长久以来一直存在的问题，为了解决这一情况，一般会增加会计事务所等社会机构的人员来保证审计人员数量，但国有企业提供电子信息日益庞大且复杂的趋势对审计人员工作能力的要求未得到重视。对此，笔者进行了思考，认为建立审计人才信息库会产生一定作用。审计人才信息库应至少包括三个层次的人才，除了审计机关人员外，增加社会审计人员和审计支持人员，每个层次人员重点发挥各自的“特长”，审计机关人员统领整个审计项目工作并侧重企业廉政建设、个人廉洁情况等政治责任；社会审计人员以会计师事务所等具备足够财务审计经验的人员为主，重点审计经济责任方面的情况；审计支持人员应包括企业管理、法律事务、计算机信息技术等方面的专业人才，其中计算机技术人才的加入可以快速弥补专业审计人员信息化审计技术不足的缺陷，对大量的电子数据进行高效处理。在审计人员的选择上，从市级以上政府审计机关、优秀会计事务所、律师事务所、国有企业聘用的专业管理人才等进行选择入库。审计项目开始前，随机地从人才库中抽选人员，但首先要排除国有企业地理位置、经营业务往来的相关人员，增加工作独立性和客观性，避免国有企业领导人对审计人员产生影响。(二)逐渐完善审计评价指标体系，重点增加非财务方面审计内容。目前经济责任审计中的财务信息指标相对完善，应完善企业廉政建设与个人廉洁履职情况等政治责任及社会责任方面指标。政治责任方面的指标，至少应重视领导人个人薪酬与职务是否匹配、公务消费标准是否超标、房产等各类个人资产来源是否正规、单位费用支出中是否有领导人私人消费公费报销的情况等等，对企业廉政制度及廉政文化建设、执行落实党中央各项纪律规定情况等。社会责任方面的指标，至少应包括对高素质人员的重视情况(如高学历、高能力员工占比、员工培训率)、缴纳税收情况(缴税完整性、缴税增长率)、社会捐赠支出水平、节能减排改进情况等环境保护工作。(三)环境成熟时，有效改进经济责任审计模式。从审计模式看，今后在能实现干部任免程序改进的情况下，可以实行“先原单位离任、临时任命新职务、实行原工作单位离职审计、审计通过后再正式任命”的新经济责任审计方式。相比原来“离任审计”旧方式，新方式的作用更为有效，一是可以提高审计工作的权威性。审计结果本应成为被审计单位领导人人事任免的重要根据，当前审计模式为领导干部已经被正式任命为其他单位领导职务后再开展的经济责任审计，审计工作的权威性不强。新审计方式下，经济责任审计能够真正影响干部任免和调整的最终结果，有效避免了审计工作形式化。二是新模式能够提高工作配合度。由于新模式下增加了“临时任命”过渡性环节，审计结果是全部人事变动环节中的重要环节，缺少审计结果的话，被审计领导人将不能被正式任命，所以被审计企业领导人不仅本人会积极配合，也会促进被审计企业积极配合，审计工作的配合度必然会得到提高。

参考文献：

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作者:张亚萍 单位:酒泉钢铁(集团)有限责任公司