融资平台内部审计质量研究

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地方政府投融资平台是一类特殊的国有企业，其依托政府的资源和信用，主要承担由政府主导的基础设施建设，是地方政府经济建设的重要抓手和融资工具。从2015年起，新《预算法》和43号文构建起了新时代地方政府举债融资的框架。一方面允许地方政府发债融资及引入PPP模式，另一方面剥离融资平台的融资功能。监管层还在2017年首开违规举债处罚的先河，地方债监管空前严厉。党的报告也提出要健全党和国家“全面覆盖、权威高效的监督体系”。因此提高和完善地方政府融资平台的治理水平，需要运行有效的内部控制，而内部控制的运行离不开内部审计。企业的内部审计作为企业内部的一种独立的专业性的监督手段，作为党和国家监督体系的重要一环，越来越受重视。特别是在审计署颁布11号令《审计署关于内部审计工作的规定》，重新定义了内部审计及其权责，使内部审计机构组织方式在加强，领导地位在提升，工作领域得到拓展，增值服务意识在增强，审计问题整改工作得到深化。

一、内部审计的重要意义

内部审计作为企业风险管理体系的重要的组成部分，是实施内部控制的重要保证，是推动整个内部控制体系成为闭环的重要手段。其完善程度决定了地方政府融资平台内部控制能力的高低，职能主要是“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”作用主要体现在防范企业经营风险，评价企业经营效果，提升企业经营绩效。内部审计质量是内部审计工作的综合反映和集中表现，体现了整个审计工作的规范性和结果的公允性，以及最终能否有效实现审计目地。

二、地方政府融资平台内部审计质量的影响因素分析

（一）审计环境。地方政府融资平台的定位决定了其会承担政府重大专项任务或者实现特定功能，以实现政府在调节经济、促进社会发展等方面的战略意图。这类业务很难以简单的经济收益指标来衡量得失，长期运作此类非市场化业务的地方政府融资平台，在组织架构和人力资源的配置存在一些天然的弱势，特别是现在一些政府对融资平台集团总部人员编制进行了限制，要实现“大企业小总部”的规划，因此部分地方政府融资平台内部审计的职能是依附于财务部、风险控制、内部控制等部门，地位不高，人员不足，独立性弱。另外，地方政府融资平台管理层对内部审计没有足够重视，通常更关注的是企业经营效益，在对审计人员进行绩效考核时，指标设置不合理，例如采用被审计对象的民主投票等。内部审计部门的工作缺乏独立性和自主性，审计质量无法保障。（二）内部审计人员。地方政府融资平台内部审计质量及效率受内部审计人员的队伍建设，特别是人员综合素质的影响。主要存在下列问题：一是入行缺乏统一的严格审核标准，后续缺乏强制性的继续教育，致使业务能力整体偏低，中高端人才数量较少。二是如今地方政府融资平台都在尝试转型升级，提升造血功能，尝试多元化、集团化的发展；集团内部各个职能及板块间的专业分工，也需要进行专项监督和管理。然而大多数内部审计人员是财务出生，在涉及不同行业领域，不同专业领域的专项审计时，专业胜任能力不足。三是国有企业内部大多存在着错综复杂的人际关系和部门关系链，部分内部审计人员的独立性不足，在发现问题时，因为利益相关而包庇被审计者，大大降低了内部审计的质量。（三）审计方法及信息化水平。随着我国社会、经济、文化的飞速发展，内部审计的内外部环境发生了巨大的变化，审计署颁布了11号令，对新时代的审计监督工作提出了新的更高的要求，扩大的内部审计的职责范围。内部审计不再只是审查本单位的财务收支情况、负责人的经济责任情况等，还增加了对国家重大政策落实的情况、战略及经营管理决策的执行情况等的审查力度。内部审计的职责越来越多，对内部审计人员的要求也在逐步提高。在信息化时代下，传统落后的审计方法，会降低信息处理能力。目前，我国信息化辅助审计系统远远落后于审计对象的信息管理系统的发展程度和普及度，且未能建立符合现代风险导向审计理论的软件。内部审计信息化水平的落后阻碍了内部审计工作质量，加大了风险。（四）监督控制。目前，大多数地方政府融资平台的内部审计质量控制制度还不完善，缺少对各环节审计工作的质量控制，突出表现在缺乏审计质量好坏的衡量标准和责任事故大小的追究尺度。在实际的成因，找出根源提出有效的解决方案，或者方案不落地，领导不能接受，只注重合规性而忽略实际操作性；有的审计报告的质量考核跟不上，责任追究制度不健全，或是查而不罚，或者处罚力度不够。这些原因都将严重影响后续的整改效果，影响内部审计的质量。

三、提升企业内部审计质量的措施

（一）改善内部审计环境，完善审计管理体系。提高新时代内部审计工作的质量，需要外部环境的保障。现在内部审计相关规定的法律层级不够高，强制力度不足，国家应该逐步健全内部审计相关的法律法规体系，用更中立性的法律来提高内审工作的约束力和权威性、保障内部审计人员的合法权益。提高新时代内部审计工作的质量，需要建立健全企业的内部控制体系，保障内部审计的独立性。主要要从两个方面进行规范，一是需要建立有利于保障内部审计独立性的领导机制。结合国务院对审计署职能的优化和地方政府融资平台的实际（缺少非执行董事及独立董事，整合监事会的监督职能），为确保公司内部审计工作顺利推进，保证内部审计有效运行，公司可以不在董事会下设立审计委员会，而是在党组织、董事会和监事会下设立内部审计领导小组，来提高内部审计机构的独立性。内部审计领导小组负责人由企业董事长担任，内部审计工作在其直接领导下开展。内部审计领导小组对内部审计工作实施进行全面领导、决策、部署和指挥。有条件的企业还可以建立总审计师制度，总审计师利用其行政地位和专业知识，能更有效的实施事前监督和提高内部审计在企业中的地位。二是完善内部审计人员的独立性约束和保护制度。使内部审计人员能够自觉遵守有关法律法规和职业规范，在精神上是独立的，在道德上是正直的，不得参与可能影响其独立、客观履行审计职责的工作，对审计结果不作重要的质量妥协。（二）提高内部审计人员的专业水平。提高新时代内部审计工作的质量，内部审计人员必须具有独立性和专业胜任能力。随着信息化在各个领域的应用，业务模式的创新发展，审计程序的越加复杂，复合型人才的需求也更为的迫切。企业应当加大对内部审计人员的培训力度，拓宽培训的广度及深度，不仅是对审计知识的学习，还应该充分结合业务链上的其他专业知识及时更新知识结构。同时完善内部审计队伍建设，吸引优秀人才投身内部审计工作，树立起更为积极的人才激励机制，加强内部审计的团队实力，从而提升内部审计的工作质量，实现通过内部审计强化公司管理的目的。根据实际情况，当内部审计机构现有的资源无法满足工作目标要求；内部审计人员缺乏特定的专业知识或技能；聘请社会中介机构符合成本效益原则等情况出现时，建议对内部审计业务实施外包，达到提升内部审计质量的目的。（三）优化审计方法，提高工作效率。提高新时代内部审计工作的质量，需要建立起内部审计质量控制体系。应以风险为导向制定审计计划和方案，规范内部审计的工作程序、原则及要求等，使得每一步审计程序都有规范的记录，并固化到信息系统上，使程序制度化，制度信息化，确定质量控制的标准、方法及相关的制度体系，分级复核，保障内部审计结论的准确性，建议的有效性和可行性，保证内部审计工作能够有法可依有章可循；同时综合运用各种审计技术手段，特别是计算机技术，互联网技术和大数据分析技术，加强内部审计信息化建设，建立数据库，利于计算机辅助审计技术，使内部审计系统对接企业内部管理系统和业务系统，通过挖掘抓取基础数据、筛选过滤错误和陈杂数据、整合分析和处理数据的步骤，添加可视化分析功能，建立数据分析模型，通过直观、简洁、形象、立体的图表方式展现信息，提高内部审计的效率和效果。（四）加强与完善监督职能。提高新时代内部审计工作的质量，需要制定科学全面的质量控制标准，建立和完善可操作的监督机制及考评、奖惩和责任追究制度，有机结合定性及定量的指标，从客观上降低内部审计人员徇私舞弊的机会，避免其违反职业道德规范。提高新时代内部审计工作的质量，应当在企业中建立大监督体系，联合多项职能，使监督落地。内部审计机构应当加强与公司监事会、纪检监察、巡视巡查、法务、组织人事等其他内部监督力量的配合，建立起共享信息、资源、结果，重大事项联合办公，问题问责整改共同落实的工作机制。企业应当把内部审计的结果及整改情况作为考核、奖惩、任免干部和相关决策的重要依据，使各项监督落到实处，从而使内部审计服务企业的能力得到全面提升，更好的履行其监督、评价、咨询、服务的职责。

四、结语

内部审计质量难以量化，是公认的难题，构建综合、全面、精准、容易量化的内部审计评价体系，是未来研究的一个重要任务。地方政府融资平台应该通过正确树立“防范重于纠正，制度促进管理，服务重于监督”的观念，引入全面风险管理框架，完善公司治理结构及审计环境的独立性，树立内部审计工作部门的权威性，提升内部审计工作人员在国有企业管理中的监督管理地位，提高内部审计人员综合素质，建立审计质量控制制度，关注审计过程，创新审计方法和手段，运用先进的计算机技术，综合提升内部审计质量。只有充分发挥内部审计在地方政府融资平台经营中的职能作用，提升企业风险管理的水平，才能合理保障企业内部控制目标的实现。

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作者:黄园玮 单位:广西柳州市东城投资开发集团有限公司