PPP融资模式及审计风险控制措施

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【摘要】ppp融资模式在提升公共服务效益和加快政府职能转变方面发挥了重要作用，作为“免疫系统”的国家审计有责任助力PPP模式的持续发展。但PPP项目的不断增加也给政府的管理水平提出了新的要求，为审计工作带来了新的挑战，PPP项目审计风险亟须有效控制。本文从PPP融资模式下审计的相关阐述出发，在分析PPP融资模式下审计的作用机制和审计风险成因的基础上，提出了审计风险控制措施。

【关键词】PPP融资模式;审计风险;风险控制

从4年开始，国家相继了关于PPP融资模式的政策文件，并推出了多个示范项目鼓励PPP模式的发展。截至1年5月，政府与社会资本合作管理库项目累计081个，项目金额达到1亿元，中国已形成全球规模最大的PPP市场。PPP融资模式对于缓解政府债务压力、提升基础设施供给效率具有重要作用。但PPP项目审计过程中存在的风险亟须有效防控。

一、PPP融资模式下审计风险的相关阐述

1.PPP融资模式下审计风险的界定。PPP融资模式下的审计风险是指审计机构和审计人员以其独立性和专业性对PPP项目进行适当的评估以及监督，以此确定PPP项目是否遵循合理的流程以及是否达到应有效果的过程中产生的风险。PPP融资模式下的审计主要包括对于PPP项目决策期、建设期、验收期、运营期和移交期的财务能力、流程规范和经济效益的审计，各个阶段都存在审计风险。2.PPP融资模式下审计风险类型。（1）PPP审计程序风险。PPP审计程序是政府审计人员按照审计法的规定实施审计工作的流程和步骤，包括PPP项目审计计划的制定、实施和审计报告的填制与，PPP项目审计是一个全过程的审计工作。在PPP项目审计过程中，审计人员未执行或少执行必要的审计程序以及重复执行程序都会导致审计程序风险增加，做出不恰当的审计评价。（2）PPP审计取证风险。在PPP项目审计中，审计取证的数量和质量直接关系到审计结论正确与否。PPP项目涉及内容复杂多样，审计人员面临未获取关键审计证据、采用了不可靠的审计证据、甚至违法取证等风险。同时，被审计单位当事人伪造、隐藏和销毁证据等行为都会给审计人员的取证工作造成风险，导致审计人员无法推导出正确的审计结论。（3）PPP审计报告风险。审计人员执行一系列程序后对PPP项目做出的评价和意见即为审计报告。PPP项目责任主体较多，审计人员对相关责任主体界定和划分不清会导致发表的审计意见不恰当。不同的审计人员根据项目指标衡量项目完成情况的过程中会受到主观判断的影响，甚至收取被审计单位贿赂等行为都会使审计报告发表不恰当，产生审计风险。

二、PPP融资模式下审计风险成因

1.审计主体素质和能力低下导致审计风险。审计主体素质和能力关乎审计质量的提升和审计风险的防控。作为审计活动的主体，审计人员的道德水平会在主观上影响审计工作的进行，道德水平低下的审计人员风险防控意识差，独立性丧失，为牟取私利纵容被审计单位舞弊行为。PPP项目涉及领域广、实施范围大，要求审计人员必须具备财务、工程、法律和市政等多层次理论知识和丰富的实践经验才能有效开展审计工作。PPP融资模式下的审计要求和审计人员专业能力的不匹配带来新的审计风险。2.审计信息不对称带来审计风险。PPP项目会出现严重的信息不对称现象，主要体现在政府与社会资本的信息不对称以及行业信息与知识储备信息不对称。审计人员在执行审计工作时需要全面了解PPP项目的情况，项目内部控制的完善程度直接影响审计人员做出审计结论的恰当性。由于PPP项目涵盖部门较多、时间较长，各个环节都需要有良好的内部控制支撑，不健全的内部控制会增加审计风险。同时，被审计项目的信息资料会由于获取方式和时间的不同而降低效率，甚至被审计项目提供挑选过的信息，审计人员由于对行业特征不熟悉，且知识储备有限，造成了信息的严重不对称，导致审计监督无法有效执行。3.审计环境管理不完善加剧审计风险。目前PPP融资模式被广泛应于各个领域，其泛化问题增加了审计复杂性。PPP项目具有资金需求量大且回收期长的特征，且社会资本持续经营能力不同，政府财政资金会对PPP项目进行必要补充，而地方政府财政收入受到政策和经济周期的影响，追求短期效益的地方政府未考虑长期现金流变化和自身的还债能力，PPP项目会带来地方政府债务违约风险，同时也给审计工作带来风险。在法律环境方面，PPP项目目前缺乏法律规范，存在业务规范和评价标准不统一的问题，同时，PPP项目审计缺乏法定授权，审计监督的作用发挥受限，加剧了审计难度和风险。

三、PPP融资模式下审计风险控制措施

1.凭借审计队伍建设控制审计风险。建设高素质、专业化、风险意识强的审计队伍是防控审计风险的前提。PPP项目涉及领域多、建设期长，审计人员应根据项目详情学习PPP项目相关理论基础，积极利用审计管理平台加强审计项目的过程监管，准确把握风险点，提高专业胜任力，同时提高自身廉政素养，保持自身独立性。此外，政府应成立PPP项目审计中心，视项目领域的不同聘请各行业的学者参与审计，吸取专业意见，并对外聘人员实行严格的审计纪律约束，以弥补政府审计的不足，有效防控审计风险。2.通过扩大信息互联互通控制审计风险。信息的互联互通是控制审计风险的重要保障。审计部门应加强与其他部门的联动，保证项目信息及时传递，对PPP项目实行全流程的跟踪审计。在审前准备工作中主动对接规划建设等部门，了解项目推进过程，从源头上监督其合法合规性。政府关注PPP项目对公共利益的维护，着眼于项目建设的宏观绩效，社会资本则更关注自身利益的实现，针对二者的矛盾，审计人员在项目执行中应突出重点，了解各部门负责的审批、处罚等信息，强化协议和资金审查，防止利益输送行为的发生。审计完成后应提高审计事项的公开性和透明度，充分发挥社会再监督作用，防控审计风险。3.改善审计环境以控制审计风险。PPP融资模式运行规范可以为审计工作减轻负担。国家应逐步完善PPP项目相关的法律法规和政策指引，从PPP项目合同的签订到运行实施做到有法可依。同时，法律应赋予审计人员权限，完善PPP审计内容和标准，让PPP审计在法律授权下更好地行使监督职能。在政府审计独立性方面，审计机关应独立于政府领导，最大程度保证自身独立性，降低审计风险。审计人员应主动接受外部监督，着力营造人人监督的社会氛围，以有效控制审计风险。

【参考文献】

［1］王乐青.宋夏云.城市公共设施PPP项目审计风险的控制研究［J］.中国内部审计，0（07）：82-87

［2］胡圣方.PPP模式下审计风险成因及防范［J］.时代经贸，（）：83-88

［3］王叶.政府投融资项目审计风险研究［D］.成都：西南交通大学，

作者：倪筱楠 温佳瑜 王明先 单位：沈阳大学商学院