审计监督法律问题研究

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[摘要]依法治国是基本国策，审计监督是依法治国方略的有机构成，是保证我国法律体系合理有序的重要基础。从国家治理的角度，分析我国目前在审计监督的法律方面存在的问题，进而提出合理的健全国家审计监督法律的路径选择，旨在为我国审计事业发展提供更有力的法律保障，促进审计监督的发展。

[关键词]国家治理；审计监督；法律问题

国家审计是国家治理过程的重要环节，不仅能促进国家宏观经济政策的落实，维护社会经济安全，并且能有效的揭示体制、政策的存在问题与矛盾，推动党风廉政建设。我国根据本国国情，制定了行政型审计体制，为切实推动审计体制建设，保证审计工作权威性，大力推行基于行政性审计的监督体系。我国的审计工作由审计署负责，它是审计工作的最高领导者，其为国务院下属机关，各级政府根据其本身的责任范围开展审计工作[1]。国家审计与国家治理是良好的互动关系，国家审计的战略目标和主要任务是由国家治理规定。并且，公共受托经济责任不仅是国家审计的理论基础，也是国家治理的理论基础。国家治理状况，政府的工作情况以及政府部门运行模式等都受到国家审计的监督，构建完善国家审计监督的法律体系将会有助于构建国家治理框架。

1我国国家审计监督法律的现状

我国的审计监督基本形成了“四个内容，三个层次”的法律体系框架，按照内容可以分为审计组织法、审计实体法、审计程序法和审计责任四个方面，从法律层面看主要包括审计、行政和规章制度方面的法律规范。我国的法律制度具有三个独特的特征，首先具有审计职能的政府机关人员才能成为国家审计监督主体，因此主体具有特定性；其次，行使审计监督权必须要遵守法律法规，在权利范围之内实施，因此具有法定性；最后，公共受托经济责任是国家审计的前提和基石，可以通过“委托或授权”产生审计监督法律关系。自1982年开始，我国的审计监督法律体系经过30多年的发展，已经形成了《宪法》为基础，以保障国家审计的法律地位；《审计法》为核心，以具体规定国家审计的内容；并与《审计法实施条例》、《国家审计准则》等相关法律条文、规章相配套，进一步细化《审计法》的一整套审计法律制度，已经成为我国法律体系的重要组成部分。

2国家治理视域下我国现行审计监督法律存在的问题

为了释放审计部门的活力，体现出审计国家治理中的地位，应严格恪守法律制度，即便我国在审计方面有丰富的经验，配套法律也日益进步，但是随着社会经济的发展，审计监督法律在面对新情况，新常态的经济下，不断有新的问题暴露出来。2.1缺乏国家审计的独立性。审计独立性是保证审计公平与客观的前提，没有独立性，就会使审计监督缺乏权威性，目前我国审计独立性问题主要体现在以下三个方面：2.1.1审计权限方面的独立性。虽然在《审计法》中对审计权限做了许多规定，但是仍然存在很多漏洞[3]。特别是审计人员具有报送资料的权利，在这方面审计法律有明确的限制规定，但是却没有考虑到资料内容可能会泄露出去，法律规定在这一方面仍未空白，这为不法分子提供了可乘之机，易使资料被人用作非法用途，令审计单位遭受损失，影响我国审计的权威性。同时，我国的法律没有对被审计单位做出相应的法律规定，只是规定他们有义务配合审计及提供资料，但是对不配合者和拒绝审计的单位并没有明确的惩罚措施。这给审计人员开展审计监督工作带来很大不便，对于处罚，审计人员只能按照经验或者是领导的决策进行，没有法律作为保证。审计权限规定的不完善，使审计独立性降低，不利于依法审计。2.1.2审计组织方面的独立性。由于审计工作必须依靠当地政府的支持，因此，我国的审计工作由审计机关和地方政府双重领导。审计机关广泛存在于各地政府机关，全面负责各地的审计工作，包括国务院部门。因为国家金融机构和企事业单位的财政收支占据我国国民收入比例巨大，所以对其的审计工作是重中之重。这就表明，审计机关是由政府设立，而同时又要对与政府进行监管，这就存在着既要接受政府领导又要对其财务进行审计的矛盾关系，使国家审计不能独立于被审计单位。在实际工作中，双重领导审计体制更是暴露出很大弊端。地方政府为了政绩甚至是为了掩盖政府领导的严重违纪问题，用自己的权利去干预审计工作的开展，出现审计机关发现问题越多越大，所受干预越大，独立性越差的情况。审计机关和被审计的政府机关的各个单位相互制约，两者作为国家机器里位于同一序列的单位相互关联，这严重制约了国家审计的独立性。2.1.3审计人员方面的独立性。审计人员是开展审计工作的执行人员，人员的独立性是国家审计独立性重要保证。审计人员不同于普通的公务员，目前我国对审计人员的选拔、任用有严格的程序及条件。从《宪法》的规定条例中可得出审计长是国务院总理负责提名，国家主席负责任免，可见其地位之重要。审计机关正职必须要经过地方审计机关的调查后，由人大代表常委会进行任职，本级人民政府可直接任免审计机关副职。从任免的规定，我们可以看出，审计人员的提名及任免受到被审计单位和地方政府的影响较大，这也对审计人员任免的公平性产生不利影响，严重损害国家审计的独立性。2.2审计结果公告的法律法规不健全。审计结果公告是公民行使知情权和监督权的重要保障，将审计结果对公众展示，将问题告知公众，可以促使公众对问题进行关注与监督，避免“大事化小,小事化了”的情形出现，同时还可增加公众对审计工作的了解，提高审计的威慑力。各个国家通常都采用审计结果公告制度，我国也不例外。对其做了原则性上的规定。但是在实际审计的过程中存在很多问题。2.2.1审计结果公告不具有强制性。我国法律并没有对审计结果公告是义务还是权利做出明确规定，对于是否公开审计结果，没有做强制性地要求，通常由审计机关自主决定[4]。同时，由于法律没有明确规定要审计结果给公众，这就使得在实际操作过程，政府机关干预结果公布，而审计机关又没有法律保障，不具备绝对话语权，进一步阻碍了公众对审计结果的知情权。2.2.2审计结果审批程序不合理。在我国审计结果是有审计机关上报给同级政府审批后，才能对公众，这中审批程序虽然在一定程度上，能够保证公告的质量，控制审计风险，但是政府部门作为被审计的单位，会对审计结果进行部分处理、过滤甚至是改造，对审计结果具有较大的自由裁量权，使公告的充分性降低，难以保证审计结果的公开性和透明性。2.3欠缺相关的绩效审计法律法规。绩效审计是对资金的经济性、效率性、效果性进行审计、分析，从而提出改进意见，促进被审计单位的发展和效率。法律依据是保证绩效审计开展的关键，只有将绩效审计义法律的形式规范下来，才能够在实际审计过程中做到有法可依。美国政府的绩效审计不仅从审计体制、准则还是审计的技术方法都处于世界领先地位，是目前各国中最为完善的。由于我国实行审计制度时间较短，因此目前存在许多问题。2.3.1绩效审计准则和规范建设落后。我国的财政收支规范性审查制度较为完善，是目前我国主要的审查制度，具有较强的真实性和合法性，与此同时，在绩效审计准则和规范方面仍旧比较落后，远远比不上其他审计方式的规范建设。在《审计法》中只是涉及到了绩效审计的概念，实行绩效审计，但并没有对绩效审计的目的、对象、内容做出专门的规范和准则[5]。在我国现行的审计法规准则中，很少有涉及到绩效审计内容的，这使的审计人员不能根据法律章程进行绩效审计。绩效审计准则和规范建设的不完善和滞后性，已经严重阻碍了绩效审计的拓宽和深化。2.3.2绩效审计标准和指标不完整。绩效审计法律法规的欠缺不仅体现在绩效审计的具体准则和规范建设滞后性上，在绩效审计标准和指标评价体系上也有所体现。我国绩效审计的标准主要针对企业对于国家的政府机关，并没有明确的评价指标标准，对于可操作性指导文件更是没有，这使得即使在政府审计中使用绩效审计，也仍然会具有局限性，这也导致在我国难以深入开展政府绩效审计。

3国家治理视域下健全国家审计监督法律的路径选择

3.1强化国家审计机关独立性。审计机关只有保持独立才能够真正的实行监督职能，为了保证国家审计的独立性，建议改变我国当前实行的行政型审计模式，这种模式适合建国初期的经济状况，具有很强的内部监督色彩。我国应该吸取其他国家的审计模式，比如立法型、司法型、独立型。对现在的双重领导体制进行结构性调整，强化审计的垂直管理系统。完善国家审计人员的任免制度是强化国家审计机关独立性的重要措施之一，对于审计人员的任免，可以参考立法型国家审计监督模式，国家审计长实行任职终身制，除了有不当行为、身体原因和退休之外，不受任期限制，这就会避免立法机关和政府机关对其约束性及干涉。同时审计人才的录用也要保证独立性，提高审计人员的准入资格，实行职业化，可实行职业资格考试，而且审计人员一旦入职，要保障其职业权利，各级地方政府不能因非法定理由而撤换审计人员，减少政府的牵制。3.2强化审计公告制度。世界大部分国家通过各种方法将审计结果，除了立法机构、政府机构之外，普通群众也能通过媒体等途径关注到真实的审计结果。审计结果要想转化成审计价值，必然要通过审计结果公告，通过审计结果公告，可以促进审计信息的传递、披露与反馈。让人民群众对审计工作有更深入的认识。但是在我国审计结果落实情况却差强人意，强化审计公告制度，增强其强制性，是促进健全国家审计监督法律的重要举措。我国要进步完善审计结果公告的法律依据，用法律的形式将审计结果公告给以明确，要求除了国家机密以及商业秘密，审计结果“必须”进行公告，提高审计公告的强制性，让审计结果公告规定为审计机关的义务，成为日常工作部署中的常态，明确审计公告的地位和效力。审计结果的内容和范围，也必须要有相关法律制度来做明确规定和保障。对于严重违纪和重大案件的处理必须要作为重点公告，除了违纪等，对于模范典型的单位个人，也应该是公告重点的一部分，促进大家积极配合审计，增强法律意识。与审计结果公告对应的法规仍不完备，应着力发展审计结果公告审批程序的建设。对于审计后提交给政府的审计结果，可根据政府指令，进行相关听证会、增强审计职责履行的刚性。3.3完善绩效审计的法规建设。绩效审计是区别于传统审计的新兴审计类型，我国经济发展需要开展绩效审计，绩效审计已经成为接下来审计的发展方向和趋势。我国目前急需发展成熟、有效的审计制度，以促进我国审计工作的有序进行，并对审计工作作出全面严格的规范，这对我国审计事业的发展具有很大的现实意义。绩效审计虽然表面上区别于财务审计，但从根本上并无区别，所以基于当前的国家审计体系，可制定出有效的政府绩效审查准则，将绩效审计的具体准则和基本准则加入到国家审计体系中，本着“成熟一个,制定一个”的原则逐步完善绩效审计的准则体系。同时绩效审计的评价标准要完整且有可操作性，对此，我国的评价标准可以参考美国的优先实践原则。在实际的绩效审计过程中，方法灵活多样，按照审计重点，选择合适的绩效审计方法。因此，审计人员在平时实践过程中，要注意总结积累，丰富绩效审计的方法体系。

【参考文献】

[1]叶青,吕阳.打造新时代财政监督和审计监督的“黄金组合”[J].财政监督,2018(10).

[2]董大全.基于国家治理视角的审计监督法律制度研究[J].审计与经济研究,2015(6):19-25.

[3]程安林.基于国家治理视角下的国家审计制度创新探讨[J].中国审计评论,2015(1).

作者:孟媛媛 单位:集美大学法学院