基于内部控制的经济合同管理研究

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【摘要】合同管理是高校治理体系与治理能力现代化建设的一项重要工作，高校涉及的经济合同数量多、金额大，但调查发现，部分高校缺乏对合同的有效监督和管理。文章从内部控制的角度，结合《政府会计制度》的相关要求，针对高校经济合同管理存在的问题提出了相关建议。

【关键词】内部控制；经济合同；合同管理

近年来，财政部、教育部陆续了多项有关高校内部控制的规定和指南，这对规范高校内部控制、防范经济风险、提升高校的管理水平起到了积极作用。随着国务院及各地方省市“双一流”“高水平”大学建设方案的推出，高校在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作等方面加大投入力度，办学实力不断提升，相应的对外经济合同数量和种类日益增加。合同管理是高校内部控制的重要组成部分，科学的合同管理能有效防范法律风险，为高校减少因经济合同纠纷而承受的经济损失和声誉影响。

一、规范高校经济合同管理的重要性

（一）规范合同管理是完善高校内部控制体系的重要环节。根据《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》相关规定，高校内部控制要实行经济领域全覆盖，具体包括控制环境、财务预决算管理、资产及负债管理、收入和支出管理、合同管理、采购及工程项目管理、科研及财政专项管理、经济活动信息化管理、附属单位（企业）及教育事业基金会管理等多项内部控制模块。高校合同管理是高校经济活动内部控制管理体系建设中的重要环节，主要贯穿于高校资产、债务、收入、支出、采购、工程、科研等多个模块中，合同控制管理的合法合规性、全面性、重要性、适用性直接影响着高校经济活动内部控制的有效性评价。（二）规范合同管理是高校依法治校的重要组成部分。根据相关法律政策要求，高校要建立健全依法治校工作机制，完善现代大学管理制度体系，提高学校依法办事、依法进行科学决策、依法进行科学管理的能力。高校经济合同从论证与评估、立项、招投标、签订到执行、终止全过程中，涉及了项目管理、采购管理、招投标、资金管理、资产管理、审计监督等多方面法律法规和规章制度。高校的所有重大对外经济行为，如商品和服务采购、合作办学、科学研究、对外服务等，都是以合同方式确定，为了维护和保障高校的合法权益，提升依法治校、科学治校的能力和水平，促进高校健康快速地发展，高校应当加强和规范经济合同的管理。（三）规范合同管理是政府会计制度落地实施的有力保障。2019年1月1日起高校开始执行《政府会计制度》，新制度在会计核算模式上首次采用了双功能、双基础核算模式。2019年以前，高校的会计核算主要实行的是收付实现制，按资金流入和流出的时间作为会计处理的时间点，以实际现金流来确定收入和支出，但按照新制度要求，高校财务会计核算要实行权责发生制，要以权利和义务的发生为核算基础，而经济合同是记录高校权利和义务的主要载体，是高校会计业务计量的重要依据。为了能更加真实、准确、及时地反映高校的财务状况，会计人员要实时掌握高校经济合同的签订和履行情况，严格按照合同条款的约定和合同相关业务完成的进度标准来核算和确定合同相关的收入和费用。因此，规范高校合同管理是进一步提升高校会计信息服务质量、有序推行政府会计制度改革的重要保障。

二、高校经济合同管理现状分析

（一）合同内部管理制度不健全。有些高校的合同管理机制不健全，未进一步建立校级层面的合同管理台账，缺乏对高校合同的统筹管理，可能会使高校面临法律诉讼或经济利益受损的风险。而且高校的经济合同管理涉及面广、牵涉的部门多，制度不健全容易造成各业务部门的责任不明，当合同管理出现问题时，各部门容易相互推诿卸责或者扯皮。有些高校未进一步建立财务部门与合同归口管理、相关业务部门间的沟通协调工作机制，不利于更好地实现合同管理与财务预算管理、收支管理相结合，不利于有效提高高校财务部门科学、合理配置资源，导致高校合同资金管理的使用效益和合同归口管理效率低下。（二）合同归口部门不明确。大部分高校未明确全校合同的归口管理部门，一般按合同业务部门多头管理，如实验室管理与设备处负责设备材料采购的合同管理、科技处负责科研设备采购合同管理、校长办公室负责合作办学合同管理等。各合同业务部门按照各自的方式方法对所管理的合同进行登记和保管，未成立专门的合同管理部门对全校所有合同的合同签订、合同的编号、合同的变更及合同签订和履行的情况等信息进行统一的统计和管理，不利于高校从总体管理层面及时了解合同签订和执行的情况，不利于高校及时发现合同执行过程中出现的问题。（三）合同范本管理工作有待规范。高校虽然有一些合同范本，但普遍存在覆盖面不全、更新不及时等问题，致使合同文本内容缺乏完整性、条款缺乏合法性、适用性较差，或存在欺诈、缺项漏项、对关键条款不作规定或约定简单的情况，从而加大了合同审核难度，增加合同审核人员的工作量，降低审核工作效率，提高后续环节如合同签订、合同履行的难度，甚至会增加经济合同的违约风险。（四）对合同履行情况缺乏有效监控。目前，高校对合同的立项和签订环节比较重视，合同承办单位、业务主管部门、审计部门、财务部门都会参与管理和监控，但在合同履行过程中却缺乏实时动态监控。在合同执行过程中，因对方或高校自身原因导致可能无法按时完成或无法合同履行的，合同双方应及时采取补救和应对的措施，但由于高校对合同的管理环节缺乏有效的监控，出现问题时如果没有单位和个人主动上报，往往要等到合同收付款或者合同验收阶段才会发现，致使高校有可能要承担相应的违约责任和经济损失。（五）合同管理信息化水平较低。近年来，为了进一步提升管理效率和治理水平，部分高校在智慧校园建设方面投入巨大，并取得了初步成效，但合同管理信息化水平普遍不高。虽然合同立项、签订会通过OA系统、网上办事大厅等信息平台会签，但仅仅是审批层监控，合同签订后存档在各业务主管部门，没有统一的信息平台进行管理。高校缺乏完整的信息化合同管理数据，则无法全面掌握合同的签署和履行情况，财务部门更难以真正实现按合同约定和合同完成进度来确定相关收入和费用。

三、高校经济合同管理存在问题的原因分析

（一）高校内部控制存在缺陷。高校虽然按要求明确了内部控制的牵头部门，但很少在学校层面建立专门的内部控制职能部门，一般由财务处牵头联合其他部门设立相关内部控制工作小组，但内控部门往往未开展实际性业务，在高校经济活动决策、执行和监督上未能发挥应有作用，也难以做到从内部控制业务层面来考虑经济合同管理。高校审计监管部门应定期或不定期对经济合同的管理情况进行监督检查，但有些高校审计部门轻检审核，把工作重心放在合同立项和签订的审核环节，不利于全力履行审计监督职责。（二）高校对合同管理不够重视。高校部分管理者对经济合同的风险认识不足，导致很多管理流于形式。高校本是法律、财务、审计、纪检、信息化等各类专业化人才聚集的地方，但很多高校不重视经济合同管理的人员配备，由各部门办公室人员兼职，很多人员不具备合同管理的专业知识，也很少组织合同管理人员的培训。没有专业化的合同管理人员和队伍是高校合同管理水平不高的一个重要原因。（三）高校缺乏对合同管理的绩效评价。近年来，高校专项经费已全面实施绩效管理，但将合同管理的全过程纳入绩效考核体系的高校并不多，由于未将合同论证与评估、立项、招投标、签订、执行等管理流程纳入评价体系，无法对合同的标的质量、执行进度、资金使用效率、产生的经济和社会效益等指标进行具体评估，很难科学有效地实施考核奖惩机制，不利于高校经济合同的有效管理。

四、加强高校经济合同管理的具体措施

（一）建立健全合同管理机制，明确归口管理部门。高校的经济合同项目数量大、种类不一，完全实行集中管理的机制和模式不适宜，为此，应尽快建立“统一指导、分口管理、各负其责”的合同管理机制。高校决策机构应明确合同的归口管理部门，可以直接在校长办公室下设一个合同归口管理部门，负责对全校的经济合同统一指导和管理，主要职责包括：负责组织制定、完善合同管理办法；组织标准合同文本的起草、审查、和定期修订维护；对合同业务主管部门进行合同管理的业务指导和检查；负责合同管理信息系统建设；负责学校合同的备案保管工作。同时，高校合同归口管理部门应进一步按合同类别明确合同的业务主管部门，业务主管部门的主要职责包括：负责制定、完善各类业务合同管理的实施细则，明确各类业务合同管理事项的范围、授权签署的权限；负责业务主管职责范围内各类合同业务的审批、备案、监督、检查等管理工作；起草和定期修订维护标准合同文本。合同的承办单位负责最终的履行和实施，具体负责所属合同的起草、上传、签订、执行、报销、入账、保管和归档等工作。经济合同与财务预算和收支业务核算密切相关，经济合同签订和履行会直接关系到高校资源和现金流的增减，因此，高校财务部门与合同归口管理部门、业务管理部门和承办单位应建立有效的沟通和协调工作机制。另外，高校应建立经济合同纠纷处理制度，明确负责纠纷处理的机构和处理原则，规范纠纷处理程序。当纠纷发生时，合同承办单位应当及时上报学校合同归口管理部门，并积极进行协商解决；合同归口管理部门应在协商过程中给予指导和配合，并在一定情况下参加谈判；合同纠纷经协商无法解决的，应当根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。（二）规范经济合同编号，做好合同登记管理。高校应制定规范合同编号的指导性文件，统一合同分类和编号规则与要求，做好经济合同登记管理。合同台账是全校经济合同主要信息一览表，可采用“总分账”的形式进行管理，合同归口管理部门负责建立总账、各业务管理部门建立分账，以实现校内合同信息共享。合同台账内容可包括但不限于：合同类型、合同编号、合同名称、合同对方名称、合同经办人、合同签订时间、合同实质内容、合同履行情况等，从而全面、连续地掌控合同履行过程。合同归口管理部门应建立合同文本统一编号规则。学校所有的合同都应按统一标准进行分类并连续编号，规则可参照AA-BB-CC-DD，AA为合同业务主管部门缩写，BB为合同类型缩写，CC为合同签订年份，DD为该年份内所签合同份数顺序号，其中合同业务主管部门缩写、合同类型缩写需制定统一规范。（三）分类制定合同范本，加强合同标准化管理。高校应规范合同范本管理工作，建立较为完备的合同范本库，明确管理职责，固化工作流程，提升合同审核效率，有效防范法律风险。对于经常发生的经济业务，如仪器设备采购合同、维修工程合同、科技服务合同、合作办学协议等，根据国家相关法律法规以及学校的实际管理要求，应分类制定合同范本，形成合同范本库。合同范本制定可参考以下流程：起草标准合同文本（合同业务主管部门）→审查标准合同文本（合同归口管理部门）→修订并重新提交标准合同文本（合同业务主管部门）→复核修订合同（合同归口管理部门）→审议标准合同文本（学校决策机构）→标准合同并备案（合同归口管理部门）→使用标准合同文本（合同承办单位）。高校的合同范本经过审核后，应及时公开，直接发送至相关人员或公布在学校办公网站上，方便教职工查看和下载；对于学校占主导地位的合同，应当要求、鼓励学校教职工尽量采用学校制定的合同范本起草合同。合同归口管理部门要负责搜集相关法律法规或监管动态的新增、变更、废止信息，定期审阅原有合同标准文本，并与业务归口管理部门进行沟通，确定并发起标准合同文本更新维护工作。各合同业务主管部门需负责标准合同范本的使用和日常监测工作，评估合同范本的适用性，当发现标准合同范本与有关法律法规相冲突或有其他不妥之处时，应及时提出修改建议。（四）加强信息化建设，对经济合同实施全流程监管。高校合同管理归口部门应结合本校的实际情况，协调各业务管理部门和承办单位，充分利用信息化手段，建立合同信息化管理平台，全过程详细记录高校经济合同的审批立项、签订、登记、归档、履行和合同变更等情况，全流程实行封闭监控和信息化管理。信息化管理平台的主要功能模块包括：合同订立、合同审批、履行监控、价款结算、登记归档、纠纷管理、基础数据、系统管理等。合同订立管理模块主要包括合同模板管理、经费授权、合同保证金管理、合同审批、收款/付款合同订立等功能；合同履行监控模块主要包括截止日期提醒、保证金到期提醒、签订日期监控、合同金额监控、合同期限监控、执行监督监控、执行进度分档等功能；合同价款结算模块主要包括收款/付款合同发票管理、收款/付款合同结算功能；合同登记归档主要包括合同归档、影像管理、收款/付款合同查询、合同报表分析、图标统计等功能；系统及权限管理模块主要包括基础信息设置、权限管理、日志管理、数据备份恢复等功能。合同管理部门要依据高校合同管理办法，按合同类别、金额大小认真梳理各类合同的审批流程和流转节点，明确要登记的合同信息，做到无盲区、全过程留痕，信息化管理平台在运行过程中要不断优化流程，查漏补缺。合同管理信息化平台应设置提示和警示模块，在经济合同到期日和收付款日前，设置一个时间点，由信息平台以微信或手机短信方式主动提示合同承办单位和财务部门相关责任人，未按时履行的合同，平台应给相关部门责任人发出警示。另外，合同管理信息平台应根据不同部门和身份的需求，提供个性化的查询和报表生成功能，为高校经济合同的有效管理和监控提供方便。

【参考文献】

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作者:黄青山 单位:广东工业大学