高等院校内部控制体系建设探讨

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［提要］随着教育事业的不断发展，我国高等学校数量也随之增多；然而，队伍的壮大导致很多高校内部控制制度出现一定的问题。本文以S市Y学院为例，对高等院校内部控制体系控制建设展开研究。通过阐述内部控制实际需求，挖掘内部控制存在的问题，最后提出解决措施。

关键词：高等院校；内部控制；体系；控制建设

一、引言

随着高校高等教育机构深化改革的不断深入和办学规模的不断扩大，校园投入的资金也越来越多，大学也开展与社会的丰富合作，拓展资金渠道，经济业务的数量和数量都有了很大的改善。在这个时候，为了确保财务安全和保持高速，内部控制发挥着越来越重要的作用。教育机构在中国国民教育发展中的作用非常重要。但是，目前的内部管理水平仍远远落后于国民教育发展的客观需求。加强内部控制体系的建设和完善是当前和未来教育机构管理的首要任务。为提高我国行政事业单位的管理水平，增强事业单位的研究，教育和服务能力，减少单位内部腐败的发生，在2012年财政部了《行政事业单位内部控制条例（试用）》，从2014年1月1日正式实施。该文件已正式实施多年。虽然高等学校在不同程度上对其工作进行了内部控制，以适应相关的国家政策，但其内部控制问题在一定程度上得到了改善，但在实施过程中仍然存在。迫切需要解决的许多问题；此外，高校的科研和基础设施建设也是当前社会关注的热点问题。因此，通过内部控制改善和规范其行为更为实际。因此，我国高校应不断发现内部控制管理体制存在的问题，建立健全的内部控制管理体系，从根本上解决内部控制失灵或失控的问题。

二、内部控制实际需求

（一）经营管理的需要。在发展过程中，企业可以通过良好的内部控制发挥资源优化配置的作用。对于大学来说，他们有不同的组织和部门。这些组织和结构共同构成了高校的组织结构，因此它们在高校中进行管理。在此过程中，内部控制管理得到加强，权力和责任得到进一步明确。实现了大学组织框架内各部门和职位的制衡。内部控制用于减少高校发展中与错误和腐败有关的现象。在内部控制评价过程中，根据大学制定的各项发展目标，选择适当的指标进行评价，然后提出存在的问题，提出改进问题的对策，确保学校的有序开展工作。促进实现大学办学目标。通过内部控制对各种业务和活动进行控制的机构，对提高高校内部管理水平，保证高校的正常运行具有积极意义。内部控制及其评估体系由相关法律和制度规定，也是组织在管理和发展中的自我。内部控制已成为高校健康发展的重要基础之一。我国行政事业单位的内部控制标准和相关制度相对较晚，相应的理论和高校内部控制的实施并不完善。在内部控制实施过程中，评价部分远远不够，管理缺乏相关意识，目前缺乏统一标准，大学内部控制人才短缺，对内部控制的发展起到了很大的促进作用。在构建高校内部控制评价体系的基础上，结合高校的实际情况，结合高校的实际情况，坚持内控控制评价的原则，全面推进、科学规划，以问题为导向。联合治理，并选择适当的评估方法和指标。权重有助于构建系统。高校内部控制评价体系的建设和评价的实施能够及时发现问题和不足，不断优化内部控制。（二）市场经济发展的需要。合理划分政府、市场功能和关系是中国经济体制改革的主要内容。高校作为中国行政事业单位的组成部分，必须在相关业务和经济活动管理中发挥相应的管理职能，充分发挥市场在高校资源配置中的作用。高校内部控制管理的实施主要是为了缓解利益相关者之间的矛盾，防范和控制风险，为学校创造更高的价值。学校经济管理的实施是确保学校以价值管理为基础，履行社会义务，完成发展目标，从这个角度来看，两者之间存在一致性。内部控制的基本目标是为学校创造更高的价值。要实现这一目标，必须采取分解方法，促进师生更好的发展，最终实现社会主义经济可持续发展的目标。在制定内部控制目标时，有必要参考学校本身和外部世界的环境，努力充分发挥学校本身的优势，同时也要考虑影响外部环境的因素。高校组织结构的调整和优化，可以为更好的发展提供保障，提高发展的稳定性。调整和优化组织，提高经济管理能力是大学发展的需要。在此基础上，大学可以更好地实现经济管理目标，促进市场经济的完善。（三）监管的需要。公立高等院校的内部权力结构表现为“决策、执行、审查和监督”的权力结构。在大学发展过程中，上述三种权力分工负责，实现了权力的相互制约和协调。内部控制系统是有效实现动力机制限制的途径和手段。监督管理最重要的方式是采取内部控制，管理各环节风险，严格控制主要风险点，大大降低学校损害的发生率。

三、S市Y学院内部控制存在的问题

S市省位于福建省中部，属于经济发展处于中等水平。教育和教学水平相对沿海城市落后。Y高校是一所的综合性高等教育学府。它目前有6，723名学生和337名教职员工。根据“试验”的要求，S市Y学院于2016年开始探索学校的内部控制建设。目前仍处于起步阶段，内部控制的建立和实施存在诸多问题。（一）内部控制环境不健全1、内部控制意识薄弱。高校作为一所教育机构，注重教学和科研，忽视行政管理。S市Y学院的大多数领导都是教学的起源。他们往往愿意花很多钱培训教学和研究人员，但他们缺乏对内部控制关键岗位的行政人员的关注。这些人员缺乏外出培训的机会，内部控制的最新发展不能及时掌握。同时，学校领导对内部控制的理解不够，认为内部控制只是几个行政部门的事，而与学校的其他成员无关。这导致内部控制从上到下缺乏执行力。2、内部控制制度建设不健全。在制度建设方面，如果缺乏规章制度，内部控制的有效性就无法在实际工作中得到体现，内部控制制度的建立也无法讨论。目前，虽然S市Y学院已经引入了一些相关的规章制度，但很少有人为学校的师生了解和理解这些制度。主要原因是学校的主动性不够。引入的系统只反映在学校的红头文件中。系统和“两皮”的实施，使学校的师生“内部控制是什么”、“什么是内部控制？”诸如“内部控制的作用”等基本问题没有明确的概念。（二）预算的制定和执行缺乏严谨性。S市Y学院的预算包括基本支出预算和项目支出预算。基本支出主要是保证各部门的日常办公费用和教学费用，包括人事费和日常开支；项目支出主要用于特殊支出。项目预算应首先申报项目提案，项目预算应有项目资金的详细预算。但是，在指定项目预算时，每个部门都缺乏科学依据。对某些设备或材料的采购没有科学分析。有时采购设备未得到充分利用，导致资源浪费或采购周期长。未能在规定的期限内支出。此外，在预算执行过程中，往往会出现任意改变资金使用的情况。例如，日常管理支出由特殊基金偿还。这不符合项目资金的特殊要求，也在一定程度上破坏了预算。（三）缺乏风险防范意识。受近年来全国高考扩大的影响，S市Y学院一直在与时俱进，扩大办学规模。面对现有教学设施和教学场所不断增长的教学需求，S市Y学院通过基础设施贷款购买。新的教学设备，新的实验室和校园扩建。这笔贷款确实解决了当前学校发展中遇到的问题，但过度的债务给S市Y学院的还款造成了压力，严重影响了学校的日常运作。为了确保学校的正常运转，S市Y学院开始向银行申请流动贷款，形成了贷款的无形循环-无力偿还-新债和旧债。此外，S市Y学院的学费收入有限，贷款偿还过于依赖政府资助。（四）内部监督未能完全发挥作用。内部控制和内部监督是相互依赖和相互支持的。没有健全的内部控制体系，内部监督缺乏制度支持，内部控制无法进一步优化。S市Y学院具有监督职能的部门仅有3人组成，内部审计工作往往依赖外部事务所进行服务。人员编制严重不足，导致S市Y学院内部审计员被部门领导和学校领导的特别审计所压倒，日常监督无效。此外，S市Y学院的财务信息披露程度有限，财务信息更多地响应上级检查，这使得内部监督成为形式。

四、内控体系框架设计

（一）内部控制体系构建原则。高校内部控制体系建构建立现代大学制度和规范大学经济活动的主动变革，是高校主动适应高等教育改革发展的必然选择。构建原则主要依据《单位内控规范》，遵循重要性、全面性、适应性、制衡性四个方面原则。（二）内控体系框架结构及各项业务内控目标。根据《单位内部控制规范讲座》（财政部，2013阐述，主要涉及五个部分，单位层面、业务层面、风险管理、控制方法和控制目标。由于后三者可以融入单位层面及业务层面进行分析，因此，本论文将从重大内部控制缺陷、单位层面及业务层面三个方面进行系统梳理。1、重大内部控制缺陷。“重大内部控制缺陷”是指COSO内部控制基本框架中的控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监督检查五大要素中，有一项或多项重大内部控制缺陷，致使单位内部控制形同虚设，无法有效发挥作用的情况。2、单位层面控制。“单位层面控制”是指对组织情况、权利制衡机制、关键岗位责任制、人员资质和能力、财务体系建设及信息与沟通等方面提出的总的控制思路和框架。“单位层面控制”主要评价以下六个方面：（1）组织架构：包括确定内部控制职能部门、组建领导小组，完善整体制度，建立相关部门之间沟通协调和联动机制。（2）工作机制：包括执行、监督等关键岗位的有效分离，经济活动的决策方式的分类，尽力健全议事决策机制等。（3）岗位管理：明确关键相关部门及岗位人员职责、权责匹配、人员轮岗制度等。（4）人员资质和能力：包括建立招聘对应各岗位人员的标准、在职人员的培训、工作的绩效评价、关键岗位轮岗机制，如何测试工作人员是否具备相应的资格和能力等。（5）财务信息：按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理、编制财务会计报告。（6）内部控制信息化：包括将经济活动中主要风险点的控制嵌入信息系统中，通过信息系统减少人为控制的程序，推进信息化建设，增强内部控制执行的独立性。3业务层面控制（1）预算业务控制。预算业务指高等学校在发展的过程中按照所制定的目标和计划，包括收入和支出两个方面，结合法律法规的要求利用相关的技术和方法进行编制的年度财务收支计划。预算编制过程中，确保各部门之间充分沟通协调，根据学校未来发展目标及工作计划细化预算编制，实现预算结果与资产合理配置相结合，保证预算的科学性、及时性和合理性。预算审批到执行阶段，保证己批复的预算指标合理分解，下达执行，规范内部预算追加调整程序，保证预算对经济活动的管理控制作用。决算与评价阶段，建立预算执行分析机制，提高执行的有效性进而杜绝无预算支出、超预算支出等问题，定期报告各个部门具体情况。（2）收入业务控制。收入是指高等学校开展教学、科研及其他活动依法取得的非偿还性资金。高等学校收入分为财政补助收入、事业收入、上级补助收入三类。收入业务主要环节包括收入项目确认标准，票据使用与管理，收入收缴，收入退付，合同管理，会计核算。收入业务控制为确保收入遵循有关政策法规；资金收入合理、避免不合法不合理的收入项目，应收账款需要明确催款责任确保收入入账的高校、及时、完整；财务报告及披露信息的真实可靠；防控资金风险。（3）支出业务控制。支出业务主要是指高校在发展的过程中为了确保教学、科研等高校各项事务的进行而消耗的资金及相关的损失。支出业务控制是为了明确支出审批权限、规范程序，确保支出内容真实合理，进而使得资金使用有效性较高，做到票据来源合法、内容真实、使用正确。（4）债务业务控制。债务业务主要是高等学校在发展的过程中为了实现各项业务的发展而进行筹资或者是其他方式所导致债务，具体来讲其主要是指高校所承担的以货币计量，需要以各种资产或者劳务进行偿还的各种债务。高等学校债务主要包括介入款项、应付款项、应收款项、应交款项和代管款项。债务业务控制为了规范和加强对借入款项管理，确定合理的筹资规模、结构和方式，降低资金成本，防范和控制风险；及时清理并结算；确保未提供违反规定的担保。（5）政府采购业务控制。政府采购主要是指政府部门为满足日常政务活动或者是为了满足公共服务而采取财政性资金以及借款等方式来购买货物、工程以及服务的一系列行为。而高校政府采购是指高等院校为了完成所制定的教学、科研和后勤保障等相关的服务而进行的采购活动。政府采购控制是为了明确工作职责，确保采购业务合法、环节合理、结果公平公开、所采购物资质量有保证、资金安全及能够最大效用使用、提高使用效益。（6）货币资金业务控制。货币资金主要是指高校在发展的过程中停留于货币形态的各种资产综合，对其进行控制是为了确保单位资金完整，禁止私设“小金库”；确保单位货币资金和相关印章、票据管理和使用符合国家相关规定；确保账实相符，能够真实反映学校货币资金相关业务实际情况；提高货币资金的使用效率。（7）非货币资产业务控制。非货币资产主要是指高校依法占有、使用的国有的可以采用货币来进行计量的资源总称。具体来讲高校非货币资产包括国家财政性资金所形成的、国家为了推动高校发展而调拨的、高校依法获得的、接受捐赠的及其他类型的资产。非货币资产对于高校的整体发展十分重要，是实现高校职能的物质基础。非货币资产业务控制为了确保资产取得依据应当充分适当，决策和审批明确；对非货币资产的取得、使用、维护、处置等环节和程序应当有明确的规定；避免资产流失或浪费等。（8）基建业务控制。基本建设项目只要是高校按照需求、独立的设计在指定场地中兴建的一项独立工程或者若干项存在一定联系的工程项目。基建业务控制是为了建设项目的合法合规；项目立项经过严格周密论证，相关重要决策文件需要经严格讨论和审核；建设过程中确保项目的进度、质量、安全等符合要求；财务数据真实完整。（9）合同业务控制。合同是根据自愿原则就合同当事人签订的权力和义务关系达成的协议。大学合同主要是大学的经济合同。主要是学校有关部门签署的书面协议，根据学校的授权，与其他自然人、法人和有关组织建立，变更或终止民事权利和义务，以达到相应的经济目的。合同业务控制是在合同签订后签订合同内容、合同批准、合同形式和相关执行事项。（10）评价与监督。高校内部控制评价与监督主要是指管理层组织对内部控制完整性和有效性进行的评价，进而形成完整的内部控制评价报告。此环节是保障内部控制运行的重要节点，通过执行评价与监督，可循环反馈内部控制系统中出现的薄弱环节，并且可对在查找出问题所在之后学校后续是否加强改进进行检查。

五、结论及建议

S市Y学院在内部控制建设的道路上任重而道远，在结合自身特点摸索的同时，也可以借鉴其他省区重点高校内部控制的做法，取他之长克己之短。只有在不断的探索前行中，S市Y学院才能发展壮大，实现高校的长久持续发展。（一）完善内部控制环境1、增强内部控制意识。首先，学校领导必须充分认识到内部控制的重要性。有必要了解内部控制不是某个部门的问题，而是与学校的各个方面有关。在S市Y学院，由于人员配备等问题，不可能实施单独的内部控制部门。因此，应确定内部控制主管部门，明确其在整个内部控制系统中的核心地位。学校领导积极参与内部控制的设计和实施。2、建立总会计师制度。总会计师全面负责学校资金的使用，并参与学校所有与资金有关的重大决策。这样一方面能保障学校资金合规合法使用，同时也能创造最大限度的资金效益。3、加快内部控制制度的出台与推进。如果一个单位内部控制系统不够完善甚至空白，就不可能在这样的环境中建立一个严格有效的内部控制系统。因此，改善S市Y学院内部控制相关制度势在必行。对于已经引入的系统，建议以专题会议的形式向全校人员讲解，听取相关意见和建议，不断完善内部控制制度。（二）建立科学合理的预算制度。S市Y学院预算使用部门应在制定预算前事先与有关部门沟通，听取专业人员建议，并在日常业务和各个岗位的各个方面分解和实施预算指标。实施预算执行责任制，确保预算紧张，严格执行预算。项目预算应有详细的支出范围和数额。在实施过程中，不得随意改变用途和数量。如果有特殊情况需要改变，应严格执行审批程序，并可以更改批准。同时，预算管理部门应加强与预算使用部门的沟通，定期报告预算使用情况，使预算使用部门能够更好地掌握预算使用情况，及时调整预算使用进度。避免在年底花钱或者收回资金的事件。（三）建立全面风险控制体系。S市Y学院属于差别拨款机构。除学费收入外，学校的基本运营费用均来自财政拨款。该单位的特殊性导致三明大学缺乏风险意识，即使它负债累累。S市Y学院要加强自身财务风险管理的科学性和审慎性，普及全校风险管理的相关知识，注重建立内部控制相关人员的风险意识，提前实现全面内部控制，之后和之后。建立健全综合风险控制体系。同时，重要的是要了解全面的风险管理不会规避所有风险，而是将风险控制在可接受的水平，并坚决消除超出自身能力的重大风险。（四）健全内部监督机制。S市Y学院应高度重视内部监督的作用。一方面在现有设立的基础上增加内部审计人员的编制；另一方面加强内部审计人员的业务学习和培训，提高工作效率。内部监督不仅存在于金融工作中，还需要内部监督资产管理，基本建设和政府采购。加强日常监督，定期监督监督，防止问题发生，风险最小化。内部监督结果将及时反馈给内部控制主管部门，检查缺失的空缺情况，进一步完善内部控制相关制度。S市Y学院在内部控制建设的道路上还有很长的路要走。在探索自身特点的同时，也可以借鉴各省区其他重点大学的内部控制实践，充分利用自己的长期克己。只有在不断的探索中，S市Y学院才能发展壮大，实现高校的长期可持续发展。

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作者:陈由辉 单位:三明医学科技职业学院经济管理学院