行政事业单位内部控制规范与制度

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为了帮助行政事业单位特别是单位的领导和财会人员熟悉和理解内部控制规范和制度，弄清楚之间的关系，做好本单位的内部控制规范建设，进一步全面贯彻党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，落实在中纪委全委会上提出的，要加强权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。根据自己工作实践，现就行政事业单位内部控制规范和制度建设谈谈自己的理解，希望能够给大家一些帮助，建立起更加规范的内部控制。

一、内部控制制度与规范的定义

内部控制是指一个单位为了实现其经营管理目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营管理方针的贯彻执行，保证经营管理活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。根据财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）“第三条：本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”通过查阅财政部印发的行政事业单位内部控制规范和企业内部控制基本规范，以及小企业内部控制规范，都未对内部控制规范进行定义。基于财政部印发的内部控制规范相关文件，再加上对内部控制定义理解及各级财政部门和单位实践，本人认为，内部控制规范可以这样来理解，就是单位为履行职能，实现控制目标，对经济活动的风险进行防范和管控的过程而制定规定或标准、实施措施和执行程序。

二、内部控制制度与规范的关系

通过解读制度、规范的概念，可以发现它们的联系和区别。从区别上看，制度体现的是一种办事规程或者行为准则，具有较高的层面，主要体现管理层面；而规范是明文规定或者标准，在行为规范上较制度具有更具体、更详细的特点，体现的是对一项业务如何操作和控制。从两者的联系看，规范和制度是相辅相成的，两者相互吸收，相互完善，共同提升；规范制定的依据主要是法规、制度，规范通过提升和完善，成为大家共同遵守的办事规程或行动准则的制度，甚至法令。比如，为了加强本地区、本级行政事业单位公务接待、差旅费、会议费、培训费等的管理，政府及政府管理部门，制定了公务接待、差旅费、会议费、培训费的管理办法或者制度。而各单位根据政府及政府管理部门制定的管理办法或者制度，结合本单位实际和管理要求，除了要制定相应的管理制度或者实施细则外，还要按照内部控制规范要求，建立起包括公务接待、差旅费、会议费、培训费等的控制依据、范围、目标、费用标准、岗位设置、归口管理、票据控制、审批、控制流程及流程图、风险点及风险等级、控制措施等一系列内容的内部控制规范，以方便本单位管理人员、具体经办人员规范操作。内部控制和内部控制规范又是什么关系。

前文述及财政部印发的行政事业单位内部控制规范、企业内部控制基本规范、小企业内部控制规范三个文件的标题都叫内部控制（基本）规范。如财政部、国家审计署、银监会、证监会、保监会联合印发的《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号）“第三条：本规范所称内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。”财政部印发的《小企业内部控制规范(试行)》（财会〔2017〕21号）“第三条：本规范所称内部控制，是指由小企业负责人及全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。”三个文件里面只给了内部控制定义，而没有给出内部控制规范相应的定义。本人认为，通过定义内部控制，实际上也就明确了内部控制规范，就是对经济业务活动进行防范和管控而制定规定或标准、实施措施和执行程序。这个，在作为具体指导行政事业单位开展内部控制建设的财政部《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会［2016］11号）可以得到很好的说明，各单位既要建立制度，更要建立规范；同时在的《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《企业内部控制基本规范》、《小企业内部控制规范(试行)》的标题明确的是单位内部控制规范，而不是单位内部控制制度；在财政部针对企业印发的一系列具体规范和应用指引说得更明白了。

由于行政事业单位与企业在经济活动、内部控制主体、推动力量、控制目标、关注重点上存在较大差别，其定义上也有所差异。因此，在对行政事业单位内部控制建设主要从层面上和控制内容区规范的，与企业就有较大差异。控制层面主要考虑单位层面和业务层面两个方面，而控制内容方面主要是与行政事业单位经济业务相关的预算控制、收支控制、资产控制、采购控制、建设项目、合同控制等六个方面。从行政事业单位内部控制的定义可以看出，它是把制定制度纳入了内部控制的定义中，行政事业单位内部控制就包含了制度和规范两层含义。行政事业单位在建立内部控制时，就要按照单位为履行职能，强化管理，实现总体目标要求，通过建立起管理制度和操作规范形成一个内部控制保障体系，对本单位的风险而进行的自我约束和规范。这个保障体系由内部控制环境、风险评估、信息与沟通、监督与评价等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。这个保障体系包括了管理制度和管理规范。显而易见，制度和规范是有区别，而不能混淆。在现实工作中，在平时一般不少材料中，没有严格区分制度和规范，往往用制度代替了包括管理制度、操作规范等一切规范性的东西，因此在人们一般的心目中，制度就代表了一切，这也是我们很多人把规范与制度混为一谈的一个重要原因。

长期以来，我国行政事业单位的管理一直存在盲区，就是国家制定的大部分制度只触及单位，很少管到具体业务，只有财务会计制度管得比较细，却只涉及会计的业务，其他的预算、资产、采购、建设项目等管理都比较粗糙。由于行政事业单位取得的各项资源是政府无偿提供，缺乏管理动力，因此内部管理比较薄弱，且各自为政，制度落实到单位以后，单位内部如何管理，一直都没有得到很好的解决，业务与会计管理脱节，预算同对应的经济业务事项、经济业务事项与会计脱节，不像企业那样受到重视。通过建立“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，健立健全预算管理、经费收支管理、项目建设管理、政府采购管理、资产管理、合同管理等主要经济业务的内部控制规范，有效解决了各单位的制度同标准缺失、弱化、模糊不清以及体系不健全等问题，建立起单位内部各部门的职责权限和按流程办事的规范，为行政事业单位依法提供公共服务和业务运行提供了有效的制度保证。因此，内部控制规范正好解决了上述脱节的问题，弥补了制度的缺陷。

三、行政事业单位内部控制建设完善建议

厘清制度和规范关系，使大家在内部控制建设中少走弯路，加快推进行政事业单位内部控制规范建设，贯彻好落实好党中央《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和提出的加强权力运行的制约和监督机制的要求，加强财务管理，规范单位经济活动，强化党风廉政建设，预防腐败，规避风险，建设好内部控制体系符合财政部的要求。在这里提出以下建议。

一是加强宣传培训，提升行政事业单位内部控制建设的知晓度。现在的培训宣传不再是普及性的、一般的知晓，重要意义的宣传培训；重点应当放在对内部控制理解，体系建设，重要概念，存在的误区等方面。尤其是要对单位领导、财务人员加强培训宣传，让大家对内部控制建设的认识和理解统一到财政部印发的内部控制的定义和党中央去要求上来，而不是片面地理解为只是建立一些制度，或者是拿制度当内控。

二是财政部门加强指导，提升行政事业单位内部控制建设的推进度。当前内部控制规范建设推进较慢的一个重要原因就是财政部门对各单位的指导不够。不少单位，尤其是组织实施的牵头部门及相关人员，对单位如何建，建设的内容，框架体系的构建等感到盲从，不知道从哪里下手。即使建立了，也不符合内部控制规范建设的要求。

三是建立参考指引体系，提升行政事业单位内部控制建设的实用度。虽然从2012年就印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求从2014年1月1日起施行，但很少有单位按照要求进行内部控制建设，一个重要原因是没有可供参考的案例，没有应用指南。因此，建议财政部门应当根据行政事业单位不同行业特点和管理要求，分别建立可供参考借鉴的内部控制规范建设的应用指引体系或者案例，减少大家在认识、理解误区，少走或者不走弯路，加快各单位内部控制建设速度。

四是纳入目标考核体系，提升行政事业单位对内部控制的重视度。由于行政事业单位特别是单位领导是“既得利益者”或者“相关特权阶层”，不想受到约束和监督，缺乏内部控制建设的主观动力，不像企业建立内部控制是为了追求利益的原始动机，而是需要社会公众来推动。单位内控规范建设没有纳入目标考核范畴，不能与目标绩效挂钩，与初成绩较远，造成被各单位忽视现象。因此，把行政事业单位内部控制建设与经济建设、基础设施建设、党风廉政建设、安全生产等目标任务一样纳入各级党委政府对单位及负责人的目标考核，纳入纪委监委党风廉政建设考核，纳入本单位目标考核，纳入单位领导经济责任审计内容范畴，强力推进内部控制建设。

五是积极培育中介服务，提升行政事业单位内部控制建设的质量度。目前各级各部门由于受到精简机构，“放管服”大趋势影响，工作人员编制受限，管理加强，预算控制严格，不能使用编外人员和临聘人员，往往一个人兼任多个岗位工作，特别是许多二级单位或者县区的行政事业单位尤为突出；加之，近年来，脱贫攻坚等国家中心工作，行政事业单位都参与，并抽调人员至少3名常年驻村，更显人员紧缺。同时，组织引进第三方中介参提供专业服务与也符合当前购买服务的方向。第三方服务既可以解决各级财政部门和主管部门指导服务力量不足，也可以很好的发挥专长提供专业服务，更可以解决单位人员紧张、工作任务重，不能静下心来认真思考和规划，节约时间服务国家中心任务，很好的解决问题，提升队伍管理，保证各项业务规范，增强服务，防范和规避风险。

作者:吴素梅 翟昌福 翟春燕 单位:广元市曾家森林管理所 四川省广元市财政局 四川省广元市东坝粮库