公交集团公司内部控制体系构建

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内部控制是衡量现代企业管理的重要标志，特别是在市场竞争日趋激烈，行业监管部门提出的要求不断增强，企业管理层责任不断加大的当今经济环境，企业发展与改革面临着前所未有的挑战——会计信息失真、国有资产流失、违法违规经营、企业舞弊不断，等等，这些问题无不与内部控制严重失控有密切的关系。大量研究表明，良好的内部控制是实现企业战略目标之根本。因此，建立一套科学、合理、系统、有效的内部控制体系来规范企业日常经营活动，对提高企业的运营能力、扩展企业的盈利空间、促进企业实现战略目标，具有重要意义。

一、公交公司经营的特点

公交，作为城市交通的一种，是城市重要的基础设施，与人民群众生产生活息息相关，也是一项关系人民群众“行有所乘”的重大民生工程和社会公益项目。所以公交分担着一定的社会责任，具有社会性。比起其他企业，公交公司具有其行业特殊性，主要表现在管理和经营模式上：第一，具有经济性和社会性两面属性。城市公交整个公司为居住在生活和工作上提供了方便，为了确保其社会效益，在服务质量、运营设施、营运空间、营运时间等方面上，均要以居民的便利和需求核心，同时其社会效益还包括公司的经济效益。这就要求城市公交公司要有合理的企业管理模式，通过多方面的举措实现自身的企价值。第二，具有零散的收入和对象。公交的客户群体是城市居民，营业收入与其他公司不同，具有零散的收入和结算对象多的特点。公司必须构建适合的票证管理制度，来解决收入零散和结算对象的资金款项结算问题。第三，固定性成本费用大。公交公司在整个营运成本中存在着大量的固定营运成本，如驾乘人员的工资、燃料费用、车辆维修保养、车辆的折旧费、车辆保险费等，其固定的费用与营运客流量不成比例，在总营运成本中占据着很大比例。第四，运营利润增长慢。公交公司运营利润增长缓慢的主要原因是公益性政策和票价低。公交公司与其他企业不同，不受其市场影响，主要是靠政府宏观调控。公益性票价政策是指某些特定群如：军人、老人、残疾人和学生等具有半价票或者免费票优惠政策。公交公司主要的利润收益来源于公交票价收入，近年来国家大实施公交优先战略，公交票价始终保持在一个较低的水平，随着物价上涨，其公交营运成本的不断增加，企业的营运收入增加与成本支出差距不成比例，导致营业利润增长速度处于缓慢状态。第五，固定资产比例高。在我国很多公交公司，总资产结构中固定资产所占有的比例都很大，相对来说流动资产不多。固定资产包含了两方面：固定性和移动性两种固定资产，固定性资产是指企业建筑物，而移动资产是指公交车辆。因此合理分配和管理的固定资产是非常重要的。

二、加强公交公司内部控制的必要性

随着城市人口的大量涌入，公交作为城市交通的主要工具之一，面临越来越大的压力。为构建和谐社会，解决城市出行问题，切实加强民生建设，国家建设部在2004年颁布了“关于优先发展城市公共交通的意见”，公交优先政策成为国家级的发展战略；随后，建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部在2005年又颁布了“关于优先发展城市公共交通的若干经济意见”，提出了以财政补贴作为公交优先政策中的主要经济手段。2011年“两会”上国务院总理特别指出：优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想”。基于此全国大部分城市已经推行或正在推行，对公交企业的财政补贴，以期达到在建立低票价的公共交通服务体系的同时，保证公交企业的健康发展。但不可否认的是，目前公交特别是城市公交的展还远远不能满足人口增长的需求。其一，公交企业行使着公益职能，政府为鼓励其发展，在政策上给予了一定的倾斜。也根据实际情况给予了一定的补助，但在补贴金额上，受当地政府的财力限制，除去北京、上海等经济发达的大城市，其他地方的政府补贴相对庞大的支出来说，都是杯水车薪。其二，公交作为一项基本的城市功能，公交企业不仅不能提高票价，还需要进行公交卡打折，对如高龄、残疾等特定人群实行免票。其三，汽油价格不断上涨，运营成本增加；工人工资待遇要不断提高以留住人才；车辆需要定期维修、更新换代；等等，大量的费用支出，让不少企业入不敷出，甚至处于亏损状态。其四，公交车辆缺乏、线路错综复杂、交从业人员素质偏低、公交专线被占用、公交站台缺少或设置不合理等问题和矛盾日益激烈，已经成为公交企业发展的最大障碍。所以，全国大多数公交公司都是严重亏损状态，亏损就是亏钱，亏资金。可见，资金是企业生存与发展的基础，是企业从事经营活动的血液，资金管理更是公交公司内部管理和控制的中心和重要方面。在外部补贴助力不大、成本支出不断增加的情况下，只有通过财务管理增强企业内部控制，加大资金、资产管理力度，才能最大程度的规避运营风险，从而促进公交企业良性健康发展。因此，研究和完善公交公司资金管理的内部控制很有意义。

三、武汉市公交集团公司内部控制现状和资金管理现状

（一）武汉市公交集团公司内部控制现状

武汉市公交集团公司是武汉市人民政府出资组建的国有独资公司。2002年6月，经市委、市政府同意，在原6家国有公交企业基础上组建而成。2003年4月25日集团公司正式挂牌。武汉市A公交集团公司（组织结构见图1）现有公交一至六公司、电车公司等15个全资分公司；市轮渡公司、市出租汽车公司等6个全资子公司；武汉通恒公汽客运服务有限公司等13个合资合作公司。截止2014年4月，在册职工32500人。拥有公交营运线路330条，线路长度6005.9公里。公共汽、电车6993台，其中空调车5486台，非空调车1507台。燃气车2237台，柴油车4510台，新能源车及电车246台。轮渡航线13条，船舶36艘；汽渡航线2条，船舶8套；出租车1488台。公交场站用地871102平方米，公交场站63个。该公司按照《公司法》实行的董事会领导下的总经理负责制，公司的法人治理结构已基本形成，管理水平和内部控制在公共交通行业属于中上游水平。但是公司公益性的定位及较低票价的行业特殊性，导致了其企业经济效益与社会效益之间的矛盾日益加重。特别是随着城市公交政策的变化和外部市场竞争的加剧，公交公司的内部控制的薄弱环节也逐渐暴露出来了。1.内部控制设计不够全面。公交公司与其他公司性质不同，含有经济性和社会性，这给公交公司建立系统的控制制度造成一定影响。武汉市公交集团公司遵照国家相关规定，构建了适合自己的制度，但总体来说和目前市场的发展状况相比，尚存在不足，主要体现在以下几个部分：一是对内部控制没有建立事前预防和事中控制原则。二是公司内部各部门之间分工不明确、配合不协调。这样就会导致各个环节和流程存在漏洞，影响内部控制的效果。三是内部部分控制制度不够完善。如会计制度的内容不够完善，部分制度权限不明了，对员工的赏罚不分明等。四是公司的信息不全面。在公交公司是实际管理过程中，基本资料不够完整准确，导致资料缺失，工作人员在实际工作的过程中资料的保存不全，整理不及时并且没有合理的分类和整理，导致检索和查阅的不便。2.内部控制执行力度不强。内部控制不是一堆堆文件、手册和制度，而是以控制目标为中心进行的一种动态的控制过程。不管公司制度是否完善，都必须要有强有力的执行力，这样才能保证企业的正常运行。现行的公交公司工作人员对于内部控制工作缺乏重视性和风险防范意识，在思想意识上存在偏差，没有充分认识到内部控制的重要性和内部控制机制建立的紧迫性，所以很多企业内部的操控制度执行力不强、贯彻力不够，导致很多制度只停留在表面，并没有很好的贯彻落实，忽略了其可行性和经济效益性，无形中加大了营运成本，对实践工作无实际指导意义。3.缺乏良好的人力资源政策。内部控制是由人来执行的，人员的素质是内部控制有效的关键因素。企业的人员聘用没有完全引入竞争8机制，没有将培养员工道德和专业胜任能力形成一种制度约束，对员工没有一套合理完善的培训、薪酬待遇、业绩考评及晋升制度，员工积极性未能有效发挥导致服务水平下滑，市民“乘车难”问题日趋严重，导致公交公司无论是生产经营还是服务社会都陷入了困局。

（二）公交集团公司资金管理现状

资金是企业生存和发展的重要基础，也是企业生存的“血液”，资金管理更是公交公司内部管理和控制的中心和重要方面。1.公交集团公司资金管理特点1.1经营性资金来源相对较为稳定。主要来源包括客运收入和车身广告收入。其中客运线路收入会受季节、节假日影响，有一定的波动。车身广告收入等相对稳定，所以，总体上来说，公交的现金流量较为稳定。1.2财政补贴资金比重逐步上升。公交公司作为公益性行业，主要依靠政府投入。近年来，政府通过财政投入公交各类补贴资金越来越多，占公交公司营运资金比重越来越大，单目前还不能完全解决公司收入与成本严重倒挂的现象。1.3公司资金运用刚需较强。公司资金支出，包括人工成本、燃料、车辆保险、维修保养和运营车辆投入等，约占资金运用的90%以上。从确保员工利益、队伍稳定和车辆安全行车来看，这些资金的及时保障是必须的。2.公交集团公司资金管理现状公交集团公司集团公司资金的流入主要包括补贴收入、月票收入和所属单位收上缴收入。其他经济来源包括广告收入、政府购买服务收入等。资金流出主要包括驾乘人员的工资、燃料费用、车辆维修保养、车辆的折旧费、车辆保险费等。目前，全国公交公司都面临着资金严重不足，企业生产经营所需资金缺口大，资金周转不灵等困难，对资金管理处于有钱难管、甚至是无钱可管的尴尬局面。可以说资金紧缺问题制约了企业的经营发展，影响了企业经济效益的提高。究其原因，除宏观上由于国家信贷紧缩的原因外，公司资金管理方面也存在诸多不足。2.1资金管理分散，财务监控能力存在很大不足。公交公司具有零散的收入和结算对象多的特点加大了资金管理的难度。传统的财务管理中，由于在银行开户没有限制及银行之间拉存款，使各分公司至少设立两个以上的银行存款账户，企业集团无法及时了解其资金状况。企业集团内部各单位缺乏激励机制和约束机制，资金闲置与短缺并存，造成了内部资金的余缺调剂不力。营运资金的管理不到位，进而影响单位筹资和投资活动的有效实施，进一步制约了公司的发展。2.2资金使用效率低，资金风险大。由于各分公司的经济利益相对独立，内部购销活动往往互相拖欠，形成三角债，特别是效益较差的分公司一旦资金链出现断裂，则将拖累其它分公司，使内部单位陷人资金困境。在资金状况良好的情况下，不能科学地选择合适的时点支付各类应付款项，从而既不能建立起企业的信用度，又不能争取到较大的现金折扣。2.3不科学的管理方式，影响生产经营活动的正常进行。资金预算管理只是“写在纸上，挂在墙上”，没有落实，预算管理制度形同虚设。由于缺乏先进、有效的资金管理手段、专业的管理人才和完善的管理制度，必然影响了企业财务管理工作的正常运转及对外的信用度，造成大量资金的浪费，在一定程度上制约了企业的发展。

四、武汉公交集团公司内部控制的构建——以资金管理为例

（一）公交集团公司内部控制设计原则

2006年6月6日国务院国有资产监督管理委员会下发的《中央企业全面风险管理指引》的通知，2008年6月28日“五部委”（包含财政部、审计署、证监会、银监会和保监会）联合的《企业内部控制基本规范》，2010年4月11日“五部委”联合的企业内部控制配套指引。依据内部控制基本规范，公交集团公司内部控制设计以内部环境为基础、以风险评估为环节、以控制活动为手段、以信息与沟通为条件、以内部监督为保证，形成相互联系、相互促进的五要素内部控制框架，突出管理控制和业务控制两部分涉及的政策和程序要求，以对各类内生性风险进行的控制。具体设计遵循以下原则：1、全面性原则：贯穿决策、执行和监督的全过程，覆盖集团公司及其所属单位的各种业务和事项，实现全过程、全员性控制，不存在内部控制空白点。2、重要性原则：在兼顾全面的基础上，关注重要业务事项和高风险领域，并采取更为严格的控制措施，确保不存在重大缺陷。3、制衡性原则：应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制，同时坚固运营效率。要求公司完成某项工作必须经过互不隶属的两个基本点或两个以上的岗位和环节；同时，还要求履行内部控制监督职责的机构或人员具有良好的独立性。4、适应性原则：应当与公司经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化加以调整。要求公司建立与实施内部控制应当具有前瞻性，适时地对内部控制系统进行评估，发现可能存在的问题，并及时采取措施不救。5、成本效益原则：应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。要求公司内部控制建设必须统筹考虑投入成本和铲除效益之比。

（二）公交集团公司内部控制设计思路

所有企业内部控制体系建设中所需要控制的风险均蕴含于各业务流程之中，不同行业不同企业存在的风险不一样，内部控制的设计要量体裁衣才能充分发挥防范风险的作用。武汉市公交集团公司作为武汉市人民政府出资企业，是武汉市国有资产监督管理委员会所属22家企业中的五家内部控制体系建设的试点单位之一，基于集团公司“一体两翼”战略目标指引，全面深化企业改革，按照集团公司“有制度、有标准、有流程、有联系”的“四有”建设思路，集团公司于2014年9月开始启动、2014年10月着力推进企业内部控制体系建设工作。根据集团公司领导层的设计，内部控制体系建设的工作部署分“三步走”：首先，以计划财务管理部（以下简称计财部）试点部门，率先探索如何设计适合计财部的内部控制管理体系的方法、思路以及内部控制标准；第二，在集团公司其他部门（除计财部之外的包括总经理办公室、人力资源部等11个部门）中逐一展开，依次建立适应各部门的内部控制管理标准；第三，在集团公司所属单位全面延伸，最终形成武汉市公交集团公司内部控制管理体系，包括对集团本部、集团所属单位的两个层级的立体式、全覆盖的集团内部控制管理体系。作为武汉市公交集团公司内部控制体系建设试点部门的计财部，肩负着集团公司生产经营业务的会计核算、财务管理等重要职责。与此同时，计财部提供对公司决策有用的信息，参与公司经营决策等职能作用发挥的深度和广度也直接关系到公司内部控制的执行力，关系到公司战略目标的顺利实现。因此，建立以全面预算为核心的计财部内部控制体系，有利于提高集团公司财务风险管控能力，对集团公司其他部门以及集团所属单位内部控制管理标准的建立起着试验田和引领作用，是公司安全、发展、效益三大业绩协调增长的基本保障。以计财部为例，在内部控制管理标准的建设中，所需要控制的风险均蕴含于各业务流程之中，对财务内部控制的研究、设计思路是这样的：（1）通过对计财部业务流程的全面梳理，确定预算管理、年度综合计划管理、资金管理、收入管理、成本费用管理、固定资产管理等13个类别业务项目；（2）针对每一个业务项目，分析和识别每一业务流程的（上游、中游、下游）关键风险点，这些关键风险点也就是控制点；（3）针对控制点，通过财务法规、公司管理制度、文件和管理办法，细化出对应的风险点的控制措施。制定出的财务内部控制体现以内部环境为基础、以风险评估为环节、以控制活动为手段、以信息与沟通为条件、以内部监督为保证，形成相互联系、相互促进的五要素内部控制框架，突出管理控制和业务控制两部分涉及的政策和程序要求，以对各类内生性风险进行的控制。同时，在财务内部控制管理体系的设计过程中，充分体现了以风险为导向的内部控制理念，强调事前控制和过程控制，在构建良好的内部环境基础上，将控制风险作为内部控制的驱动，以风险控制矩阵的形式将业务活动风险进行提炼，实现风险预控和标准化管理。风险控制矩阵中的“关键风险点”和“控制措施”完全嵌入到具体业务流程中，在计财部的预算管理、年度综合经营计划、资金管理等十三个类别的事项中，通过与关键风险点一一对应的控制措施，与各业务活动流程一起发挥应有的功能，实现对风险的管控目标。

（三）武汉市公交集团公司内部控制设计—以资金管理为例

“现金为王”一直以来都被视为公司资金管理的中心理念。公司现金流量管理水平往往是决定企业存亡的关键所在。在面对日益激烈的市场竞争，企业面临的生存环境复杂多变，通过提升公司现金流的管理水平，才可以合理的控制营运风险，提升公司整体资金的利用效率，从而不断加快企业自身的发展。结合武汉市公交集团公司计财部资金管理的实际情况，有必要从以下几方面加强控制：1.实行财务集中管控，提高资金使用效益公交公司行业和其他公司不一样，有特殊性，具有零散的收入和结算对象多的特点，实行财务集中管控是有效的措施。但要注意“集权有道、分权有序”，在分权和集权更倾向于集权，而不是绝对的集权，是在一定范围内、一定程度上有原则、有导向的分权。还注意将薪酬计划和财务集中管控结果相挂钩，发挥集团本部和二级单位负责人的积极性。同时处理好人员、技术和管理三者的协调关系，只有重视三者的集成，才能实现现代网络环境下集团公司对财务的集中管控，从而实现集团利益的最大化。2.加强预算及计划管理公司所有资金收支必须纳入预算及计划管理，坚持以收定支，量入为出，避免集团公司经营缺乏约束或盲目经营导致的资源浪费或发展战略难以实现。各单位各部门资金使用严格按照计划进行，资金计划根据年度预算制订，并随预算的调整而调整。年度综合经营计划是集团公司年度生产经营活动的指导性文件，是在上年度生产经营结果的基础上，结合本年度生产经营环境客观变化和企业发展战略需要，制定出本年度各项生产要素的定额指标，用以指导集团公司以及各二级单位开展年度经营生产活动。武汉市公交集团公司实行三级管理、两级核算的计划管理体系，其中，三级管理指集团公司、二级单位及二级单位下属分公司三个层级进行管理，两级核算指集团公司、各二级单位两个层级进行核算。年度综合经营计划编制按照公历会计年度为一个期限，具体编制机构为集团公司计财部，经公司董事会审核批准后下达给集团公司各二级单位落实执行。集团公司各二级单位根据集团公司下达的年度综合经营计划，按照集团公司各二级单位内部资源分布及季节性指数进行分解，并具体组织实施，各二级单位为该单位年度综合经营计划实施的主要责任人，年度综合经营计划的执行监督和考核评价由计财部根据集团公司相关规定组织实施。年度综合经营计划编制与审批、执行与监督、分析与考核的控制流程应当清晰严密，对年度综合经营计划编制方法、审批程序、计划执行情况检查、计划调整、计划执行结果的分析与考核等应当有明确的规定。以年度综合经营计划编制与审批（见图2）为例，公司应建立年度综合经营计划管理岗位责任制，将计划的编制与审批具体落实到岗位，明确内部相关部门和岗位的职责、权限和业务范围，确保年度综合经营计划相关工作按照既定流程和标准及时准确的完成，年度经营目标符合企业发展战略规划的要求，并保证目标的执行。3.建立分级授权制度，严格控制支出资金管理包括收入和支出，公交公司固定资产比重高，固定性成本较大，支出是控制的重点。目前公交集团公司在资金审批权限的设计方面不是特别明确，审批权限的设置较为混乱，影响了资金的合理使用和资金的有效利用。因此，应建立货币资金业务的分级授权审批制度。公交集团公司在建立和实施资金业务内部控制中，应当强化对以下关键方面或者关键环节的风险控制，并采取相应的控制措施，确保资金支付合理、准确，避免给公司造成经济损失：(1)明确审批人授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。(2)明确经办人办理货币资金业务的职权范围和工作要求。审批人应当根据货币资金授权批准制度的规定在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人员有权拒绝办理，并及时向审批人的上级授权部门报告。对重大决策失误造成的货币资金被贪污、侵占、挪用需追究决策人的责任。(3)严格按照支付申请——支付审批——支付复核——办理支付的程序、办理货币资金的支付业务并及时准确入账。以资金支付（见图3）为例，首先要提出支付申请。有关部门或个人用款时，应当提前向经授权的审批人提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、限额、支付方式等内容，并附有效经济合同、原始单据或相关证明。第二，资金支付需审批。审批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批。对不符合规定的货币资金支付申请，审批人应当拒绝批准，性质或金额重大的，还应及时报告更高一级审批人。第三，资金支付需复核。复核人应当对批准后的货币资金支付申请进行复核，复核货币资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确，手续及相关单证是否齐备，金额计算是否准确，支付方式、支付企业是否妥当等。复核无误后，交由相关负责人员办理支付手续。最后，资金办理支付。相关人员根据复核无误的支付申请，按规定办理货币资金支付手续，及时登记现金和银行存款日记账。4.建立办理资金业务的岗位责任制，实施职责分离公司应当建立办理资金业务的岗位责任制，明确相关岗位的职责权限，确保办理资金业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。做到做到会计和出纳相分离。保管和出纳相分离，网银支付提交人员、支付人员相分离，出纳人员不得兼任稽核、会计档案管工作，以及收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。严禁未经授权的部门和人员办理货币业务和直接接触货币资金。办理资金业务的不相容岗位职责内容包括：资金计划的编制与审批；资金业务的授权审批与执行；资金账户记录与核对调节；收入类资金的收取与对账；支出类资金的的申请与审批；资金的保管与资金的记录；资金的保管与资金的盘点清查；银行票据管理与检查；预留印鉴管理与使用；财政补贴、财政返还资金的申请与收取。5.建立有效的内审稽核制度，加强企业内部的货币资金审计工作有效地审计工作有利于保障企业货币资金内部控制的高效进行，完整的企业货币资金内部控制体系离不开有效的审计工作，因此，这就需要企业不断加强内部审计工作，确保企业内部审计机构设置、人员配备以及工作的独立性，切实最大限度的发挥内部审计部门应有的作用。具的体的做法有：(1)由内审人员不定期进行现金盘点，检查有无库存现金超限额的情况存在，定期对现金进行盘点，看有无挪用现金或白条顶库现象。(2)随时监控网上银行支付的款项。(3)每月由内审人员对银行账户余额进行核对。(4)由内审人员对业务收银部门的发票和单据进行抽查，重点检查单据是否有跳号情况、打折销售是否有授权人员的签批等。(5)检查财务印鉴是否有两人分管。

五、结论

内部控制是为了保证会计数据的真实正确和财产物资的安全完整而设置的各种会计处理方法和程序，是科学管理的主要工具和手段；是随着企业对内加强管理和对外满足社会需要而逐渐产生并发展起来的自我检查、自我调整和自我约束的系统，有助于企业达到自身规定的经营目标。在我国经济的迅速发展的背景下，内部控制在现代经济生活中的重要性越来越突出。随着环境的变化，企业内部控制制度也需要不断的调整、变化。只有根据新的变化不断调整改进企业的管理制度，才能使企业在激烈的竞争中立于不败之地。公交是保证人们正常出行、构建和谐社会的不可或缺的重要组成部分，加强公交企业内部控制，加强资金、资产管理，执行好财务全面预算制度，能够防范公司运营风险，保证公司健康快速发展，为广大人民群众更好的服务。

作者:马驰 单位:武汉公交集团总公司