国有企业内部经济责任审计探讨

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［摘要］2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了修订后的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），并发出通知，要求各级党委审计委员会要加强对经济责任审计工作的统筹谋划和整体推进，要求有关部门加强协作配合，把审计监督与纪检监察、组织人事、巡视巡察等监督贯通起来，形成监督合力。各级领导干部要带头贯彻执行《规定》，自觉接受审计监督，做到依法用权、秉公用权、廉洁用权。作为国有企业内部审计部门，首先考虑到在职责范围内开展对领导干部的经济责任审计所面临的现实情况，探讨如何突破条件限制找到破解难题的对策，从而形成长效防控机制，促进国有企业实现综合发展战略。

［关键词］国有企业；经济责任；内部审计

一、国有企业内部审计的定位发展及其工作属性

我国内部审计的早期定位是辅助国家审计进行企业监督。早在1985年8月，国务院就了《关于审计工作的暂行规定》，其中第十条指出，“大中型企事业组织，应当设立审计机构，对内受本单位主要负责人领导，主要职责是对本单位的财务收支及其经济效益审计。对外受上一级主管部门审计机构的指导，并向其报告工作。”；1988年11月底，国务院又颁布了《审计条例》，其中第二十八条也规定了内审机构或者人员，在本单位负责人领导下，依照国家法律、法规的规定，对本单位及其下属单位进行财务收支和经济效益的审计监督，同时接受审计机关的业务指导，并负责指导本单位下属单位的内部审计工作；1994年8月颁布的《中华人民共和国审计法》（2006年修订）及1997年10月的《审计法实施条例》（2010年修订），主要对国家审计机关进行了审计工作规范，其中《审计法》第二条规定了国有企业事业单位的财务收支，也依照《审计法》规定接受审计监督；在不同经济发展阶段，国家审计署及时颁布（修订）了《审计署关于内部审计工作的规定》（1989第3号令，1995第1号令，2003第4号令，2018第11号令），都明确了国有企业内部审计工作对外接受审计机关的业务指导，对内为企业完成经营发展目标服务的属性。在国企内部，审计部门与其他部门一样，就是组织机构中的一个职能部门，对总经理或董事会负责，主要业务内容是对企业财务收支及经济效益进行内部审计，为企业发展服务。经济责任审计的对象为一个单位的主要负责人，因其任期长短不同，使审计工作具有时间跨度长、业务范围广、政策变化大、审计风险多等特点。在国企内部开展经济责任审计对保障国有资产的安全完整，有效制约领导权力的滥用，从源头上防控决策失误和职务犯罪都具有重要意义。但内部审计工作的组织和开展又主要取决于企业领导的决策与指令，具有被动性、附属性，且依赖于领导的主观重视程度。

二、国有企业开展内部经济责任审计面临的主要难点

（一）领导干部任职期内对内审重视不够，认识存在偏差，使内部经济责任审计对发现的问题轻描淡写，不能触及核心。由于某些企业领导干部喜欢粉饰数据，文过饰非，对内部审计不够重视，不提供内审必要的查账权限，不允许内审人员接触财务和融资决策的敏感点，加上国内审计准则没有明确规定内部审计在信息披露方面应负有的监督职责，使得内部审计工作很难深入开展，对发现的问题也只能避重就轻、轻描淡写，对领导干部的经济责任审计最终变成查找财务人员做账的错误，尽量少给领导挑毛病找麻烦，进而影响了工作进程和审计质量。（二）国有企业集团的特点决定了内部审计对下属公司严格、集团总部宽松；管理层对制度难以做到率先垂范，一以贯之。我国国有企业集团是政府改革和经济发展的产物，其行为直接受到政府政策指引和扶持的影响，与政府行业主管部门有着紧密的联系。国有企业集团的管理层直接由政府任命，集团总部的职能定位还是单纯以“管控”为主要目的。因此对集团下属子公司开展内部经济责任审计成为集团领导层实现人事管控的主要手段，也成为内审部门的主要职责。这虽然未违背国企内部经济责任审计对象为企业法定代表人的初衷，但对集团总部领导人员的内部监督出现缺位，只能由国家审计来完成。内部经济责任审计的主要内容包括：领导干部任期内主要经济目标完成情况、政策执行情况、经济决策情况以及经营管理方面的履职情况。其中一项基础性工作就是检查制度建设及执行情况。在国有企业集团管控模式下，制度一般由集团统一制订，控股子公司参照执行，但在实际执行过程中，子公司往往听任集团领导口头或电话授意、指挥而做出相应决策，事后还要按结果补充相应书面资料以应付审计检查，使规章制度成为挂在墙上的一纸空文，对制度的检查变成领导考核子公司执行力的形式。（三）经济事项的延续性，使经济责任审计很难划清责任界限。国企内部经济责任审计的首要目的，就是划清本届与上一届法人代表在财务数据指标的真实性和重大经济决策影响方面的责任。企业经营活动是一个持续的过程，从管理层做出决策到产生结果可能会跨越很长一段时间，经济责任审计却很难按照权责发生制原则去划分被审计领导的责任。也就是说，企业在本届领导被审计期内如果发生了经济损失或突发事件，究其原因，可能不属于本届领导任期内做出的决策结果；相反，经济损失等严重后果在审计后才显现出来，但决策者是本任领导，后期也很难再组织一次审计去认定责任。国企内部经济责任审计的另一个特点是跨期长，一般国企领导人任期为3～5年，有的任期甚至5～10年，以现在的审计标准去衡量多年前的决策依据是不适用的，同时也不能用废止过时的制度条款来评价当前的决策事项。这就要求国企内部经济责任审计人员要及时了解政策背景，掌握政策目标，具备对宏观经济形势的总体把握水平和分析评价能力，才能做出公正科学的审计结论。（四）内部经济责任审计对国企重大经济决策及领导干部廉洁从业方面难以做出客观长效的评价党办、国办于2010年7月印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，要求国有企业完善集体决策制度，健全议事规则，明确“三重一大”事项的决策程序。国有企业的重大决策都是与国计民生息息相关的，不仅要考虑经济效益，还要预测社会效益；经济责任审计一般只对决策的执行效果进行评价，而不能对决策方案的选择进行认定；只能对决策结果进行事后审计，而不能对决策过程实施监督。比如重大项目招投标，领导干预招标结果的问题一直存在，但操作方式更趋于隐蔽性和专业化，内部审计仅靠对资料的事后审查较难认定为某个环节存在问题，也很难预测换一个招投标结果而导致的机会成本。受财政部、国资委对于国企制定的评价指标影响，内部经济责任审计侧重于评价指标的完成情况，对于领导干部是否廉洁从业却很难做出肯定或否定评价。廉洁情况看似超出了审计范围，实则却是经济责任审计评价的重点内容。因审计手段能查证的情况有限，很容易放松了对廉洁问题的监督。

三、新形势下突破内部经济责任审计难点的对策措施

（一）转变思想观念，健全容错纠错机制，提升领导干部对内部审计工作的重视和支持力度。一是明确国企内部审计机构是为本企业服务的理念，是为领导决策把关的思想定位，赋予内部审计机构具有履行职责所必需的权限；二是领导要转变观念，勇于纳谏，直视问题，把内部审计部门作为智囊团的一员，善于倾听不同意见；三是我国上市公司内部审计机构设置应采取向董事会负责，受监事会指导的模式，明确内审机构对信息披露的监督职能，既要保持其独立性，又要建立容错纠错机制，及时防范化解风险。加大审计整改的执行力度，将审计意见和问题整改情况及时反馈给管理层，对问题进行跟踪落实，真正将经济责任落到实处。（二）优化国企集团总部的职能，发挥内部经济责任审计的监督和防范作用，提升审计服务价值。单纯以“管控”为管理目的的集团总部职能定位已不适应国有企业集团的市场化发展战略，集团总部要成为战略管理、资源协调及绩效考评的中心，首当其冲要完善、执行内部控制制度，整合内、外部资源，制定奖惩激励标准，为下属实体企业提供更多的服务，提升集团整体竞争力。开展内部经济责任审计要从集团总部开始，问责追责到下属公司直接负责人；建立内部经济责任审计报告机制，突破现行的领导干部考核方式，适当听取内部审计部门在企业干部选拔任用方面的建议，提高内部经济责任审计评价结果的影响力。（三）加强对国企领导任期内审计，以“实质重于形式”原则作为界定经济责任的标准，提升内部审计人员综合素质。有些国企领导干部任期长，只在离任时集中审计，会造成审计工作量大、证据不充分、隐蔽性问题多等难题。建立任期内定期审计制度，至少每年实施一次经济责任审计，会提早发现问题，及时掌控决策影响，减少损失浪费。“实质重于形式”原则不但适用于界定会计主体和会计处理，还可以界定领导的经济责任。在重大经济决策事项审计中，应当深入调查经济事项的背景、政策和执行效果，不能仅以表象认定过程的合理性，要进一步调研是否属于“面子工程”、“拍脑袋”决策事项，科学合理判断重大决策事项的实质目的。审计人员还应该意识到，内部审计工作不只是单纯查找错误、防止舞弊，其中一项重要职能是为企业的发展创造更多的经济效益和社会效益，所以国有企业在开展内部经济责任审计的时候，要全面了解政策导向，提出切实可行的解决办法和政策性建议，将审计内容从之前简单的监督变成领导的重要助手和参谋。（四）建立内部经济责任审计长效评价机制，完善监督制度，把党内纪检监察与内部经济责任审计有机结合起来。评价领导干部经济责任要做到科学、严谨，需要建立完善的内部经济责任评价体系，综合分析经济决策是否推动国有企业改革发展，重点审核重大决策及项目招投标全过程及其远期影响，判断其利弊与优劣，不能仅靠时点指标数据评价经济责任。由于审计手段的限制，对国有企业法定代表人的廉洁从业方面评价应与纪检监察部门对接，实现监督结果共享，优势互补。纪检监察部门的信访和举报制度可以帮助审计人员了解其政治表现、工作作风及生活作风，为发现重大经济问题提供线索，并结合经济决策做出客观真实评价。内部经济责任审计的评价结果也可以为纪检监察工作提供科学、可靠的依据。

参考文献

[1]顾力为.高校党委书记、校长经济责任界定的难点及解决途径[J].商业会计，2019（1）.

[2]河北省永年县审计局.浅谈经济责任审计与纪检监察监督的结合点[EB/OL].2008.

作者：陈黎明 单位：湖州市交通投资集团有限公司