国有企业经济责任审计主要问题及对策

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【摘要】2019年7月颁布的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》对经济责任审计结果的运用提出了新要求。文章以新环境下催生的审计结果运用新需求为研究起点，深入调查基层审计机关审计结果运用创新实践，发现当前审计结果运用创新发展存在审计结果运用维度单一、考核统计制度缺乏、协同运用能力不足和审计结果质量不高等困境。因而，唯有创新审计结果运用形式、建立刚性考核统计制度、强化联动协同运用机制和全面提升审计结果质量，方能化解当前审计结果运用创新发展困境，全面提升审计结果运用效能。

【关键词】经济责任审计；审计结果运用；创新发展

一、研究背景

审计结果是审计工作的产品，审计结果运用情况直接决定了审计成效发挥程度。近年来，推动审计成果深层次运用已然成为各界共识，随着2019年7月《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称新规定）的，对各方如何运用经济责任审计结果给出了新思路，提出了新要求，也为进一步拓展经济责任审计结果运用的深度和广度指明了方向。在此背景下，探寻经济责任审计结果运用新机制，提升审计监督效能，成为深化国家治理体系和治理能力现代化建设的必然趋势。经济责任审计结果运用的研究文献较多，一是对审计结果运用的范围、渠道、时效以及运用效果等方面的探讨［1］；二是对审计结果运用重视度不够、评价不科学以及机制不健全的探讨［2］［3］；三是对创新审计结果运用机制路径的探讨［4］。当然，对审计结果公告这一具体运用形式的研究也很多，包括对公告内容、范围、程序、原则、形式及建议的诸多探讨［5］［6］［7］。但现有文献多聚焦于具体运用形式、问题与建议的研究，对审计结果运用创新发展研究相对较少。因而，本文聚焦新规定视域下的经济责任审计结果运用创新发展研究，在创新发展需求分析和创新发展实践现状总结基础上，剖析当前审计结果运用创新发展的困境与不足，进而提出针对性的改进建议。

二、审计结果运用创新发展的需求

新环境下产生了提高经济责任审计结果质量的新需求。经济责任审计报告是整个审计工作的最后产品，报告中的审计结果能否得到有效运用，决定了经济责任审计治理效能发挥的程度。新规定强调经济责任审计工作回归服务于党管干部、促使其履职尽责、担当作为的功能定位。这意味着审计机关要思考转换经济责任审计的新思路、新理念，找准审计切入点和抓手，侧重审计并提供与领导干部宏观履责高度相关的内容及信息，以回归对“人”审计的业务本质，客观反映评价领导干部履职尽责和规范权力情况，揭示包括廉政风险在内的诸多履责风险，更好地服务于干部监督管理的需求，发挥经济责任审计不同于传统审计的独特功能价值。因而，新规定强调的不仅是“审”本身的改革创新，更突出了如何“用”的新任务、新要求，体现了新时代经济责任审计结果将以更多新形式、深层次地用于干部监督管理的需求，实现从“不知如何用”到“用出新意、用出实效”的深化发展。

（一）提升审计结果协同联动运用能力

新规定第四十四条至第四十八条强调了党委政府、审计委员会办公室及审计机关、联席会议成员单位、有关主管部门、被审计干部及其所在单位应用审计结果的职责范围，目的在于明确各相关方责任义务，鼓励成果运用过程的协同联动。由于干部监督管理是一个复杂的系统工程，涉及到党委，代表党委履行具体干部监督管理职责的组织部、纪检监察部门，被审计领导干部及其所在的单位，以及所在单位的主管部门等，同时，党政领导干部服务于一线，做好上传下达与群众工作是其主要工作内容，经济责任审计是牵一发而动全身的业务，如果没有相关部门间的协同配合联动机制，单靠审计自身的力量，很难取得最佳的治理效果。因此，新规定对涉及到审计的各方的责任做出明确划分，旨在提升审计协同联动治理能力，避免各方在运用审计结果时产生矛盾，为各方妥善进行审计结果协同联动运用提供了政策依据。

（二）建立健全审计结果公告制度

对于经济责任审计结果公告制度，2010年的原规定第三十八条对各级党委和政府的要求是“逐步探索和推行”，新规定第四十四条对其的新要求是“建立健全”，这表明审计结果公告制度经过多年的发展可能已经取得了一定成果，但仍需要持续进行创新与优化，以满足“建立健全”经济责任审计结果公告制度的高要求。新规定第四十五条要求审计委员会办公室和审计机关“按照规定”以“适当方式”通报或公告审计结果，查阅《审计法》《审计法实施条例》等相关法律法规可知，仅有“可以…通报或公布”等词和关联度不高的其他条件，也即审计委员会办公室和审计机关选择公告审计结果的方式时缺乏具体的做法可循，因此经济责任审计结果公告制度需要持续的创新与优化，以推动新规定落地生根。

（三）深化审计整改监督实效

新环境催生了深化经济责任审计整改监督的新需求。新规定第四十五条明确要求审计委员会办公室、审计机关主动对审计整改情况进行监督检查，原规定则未涉及这一要求。在原规定第三十九条要求审计结果报告应当归入个人档案基础上，新规定第四十四条又增加了审计整改报告也要归入个人档案的要求。因而，新规定强化了审计机关的审计整改监督责任，对被审计对象提交的审计整改报告实施实质性监督检查程序，确保审计发现问题的整改落实。这表明新环境下审计机关需要承担更多的审计整改监督责任，深化审计整改监督实效已成为提升审计监督效能的必然需求。

三、经济责任审计结果运用创新发展实践现状

新规定实施以来，各地审计机关因地制宜，修订完善与经济责任审计成果运用相关的规章制度，创新探索审计结果运用的新形式、新机制。

（一）初步形成多部门协同监督机制

目前已形成初步的常态化、规范化审计结果运用联合督查制度。一般由经济责任审计工作联席会议牵头，通报审计整改情况，由纪委、组织部、编办、国资委、财政局、人社局和审计局组成联合督查组，敦促被审计对象及所在部门加快审计整改，同时对已公布的经济责任审计整改情况进行再检查。这种常态化的联合督查工作机制，充分发挥了多部门的监督合力，能够多角度、全方位地提升审计结果运用的广度与深度。此外，为解决审计发现的需要多部门联动整改的难题，经济责任领导小组办公室集体商议，寻求解决多部门协同整改长效机制，有效推动跨部门的问题事项的解决与整改效果的提升。

（二）创新探索审计结果综合公告模式

信息公告、公开的不充分、不合理［8］，是审计结果运用长期存在的短板之一。有些审计机关积极探索经济责任审计结果公告制度创新，对传统的单个领导干部经济责任审计结果披露模式做出了改进，采用多个领导干部经济责任审计结果合并披露方式，形成年度审计结果综合公告模式。如，将2018年审计的9名市级单位和11名市属国有企业主要负责人经济责任审计结果分两批进行综合公告，在综合公告中，对多名被审计领导干部的履职情况给出总体评价而非单独评价，将审计发现问题分类汇总披露，提出审计建议并阐述问题整改情况。这种在结果公告中对问题进行分类汇总后公告的模式，也即经济责任审计结果综合公告模式，既展现了地方审计机关对审计结果公开形式的积极稳妥探索创新，倒逼被审计对象及所在单位积极履行整改责任，同时针对审计查证问题的二次提炼汇总，又为建立长效问题整改机制奠定了良好基础。

（三）创建“三张清单”深化整改实效

继各地建立的审计整改挂销号机制后，更为精细的“问题清单”“整改清单”和“责任清单”三张清单制度也逐步建立。根据经济责任审计查证的问题，列出整改任务清单，实行对账销号，限时办结整改事项，并落实专人负责组织开展审计回访和整改跟踪工作。这一审计整改管理模式，对审计提出的问题和建议进行分类梳理，实现“问题清单”和“整改清单”的有机衔接，整改清单和责任清单的一一呼应。审计机关以汇总归纳审计发现的共性问题为核心，建立健全整改机制，落实责任分工，在相关产业政策、基金管理办法、历史往来账款确认处置等共性问题上发挥督促整改合力，统一问题整改的工作步骤与时间安排，切实提高了审计整改成效。

（四）探索经济责任风险防范长效机制

在经济责任审计过程中，审计人员深入一线解决项目实施中出现的问题，关注权力与经济运行的重点，对责任界定和审计评价中尚存的模糊地带进行集中分析、主动探讨，对干部权力运行的重点环节反复讨论梳理，针对风险防控点提出预防措施。审计项目完成后，审计机关就发现的典型违纪违规现象，向有关单位展开案例剖析和防控教育；在积极协调市编办基础上，指导被审计领导干部所在单位成立内部审计机构，强化内部监督。上述措施，在发挥审计传统“治已病”功能的同时，又前瞻性发挥了“防未病”的作用，推动建立经济责任风险防范长效机制，有效拓展了审计的预警、警示价值效应。

四、经济责任审计结果运用创新发展存在的问题与不足

虽然现阶段的经济责任审计结果运用创新发展取得了一定的成效，但仍然存在诸多问题与不足。

（一）审计结果运用维度相对单一

审计结果运用的常见形式包括：一是要求被审计单位对审计发现的问题进行限期整改并报送整改报告；二是审计机关依法对经济责任审计结果进行通报或公告；三是纪检监察部门将审计结果作为对领导干部进行谈话、诫勉、函询、处分等的参考；四是将审计成果作为干部考核、任免、奖惩的重要参考等。通过对各级审计机关、组织部门、纪检监察、行业主管部门的相关人员的调查访谈来看，目前使用频率较高的结果运用形式，依然是就审计发现问题敦促审计整改方面，而其他方式的使用频率相对较低。这表明纪检监察、主管部门等相关单位在运用审计结果时，依然顾虑颇多，在涉及干部任职前途时，难以做到对审计结果大胆用、放心用。虽然审计整改监督成效有了很大提升，但就整体而言，依然存在审计结果运用维度相对单一，实质性的结果运用、深层次创新应用不足问题。

（二）审计结果运用考核统计制度缺位

各主管部门（财政、国资）对于审计过程中发现的问题，是否采取了措施？组织、纪检监察等干部监督管理等部门是否利用了审计结果和审计建议作为干部考核、任免、奖惩的重要参考？是否用于追责谈话、约谈提醒？目前对于联席会议成员单位和相关主管部门的结果运用责任而言，缺乏有效的结果运用考核及统计制度，因为无法完整反映经济责任审计结果运用情况。虽然新规定第四十七条、原规定第三十九条均要求有关主管部门将审计结果运用情况反馈给审计机关，但因未建立严格的结果运用信息统计标准及对相关部门结果运用责任的硬性考核制度，实际的反馈效果并不如意。联席会议成员单位和有关主管部门主动反馈的审计结果运用信息存在迟滞和不完整等问题，影响了经济责任审计结果长效监督作用的发挥。

（三）审计结果质量有待进一步提升

审计结果得到有效运用的前提是其本身的质量足够高，尤其是对干部的选育管理决策有用性的信息含量。影响经济责任审计结果质量的因素较多，审计内容的侧重点是否准确，查证是浮于表面还是足够深入，评价干部履职状况能否客观公正地进行责任界定，依据的法律条文正确与否，审计建议是否切实可行等，都会影响审计结果质量的高低，现阶段审计人员数量欠缺，繁重的审计任务导致现场审计时间受限，参审人员也存在知识结构单一、能力不足等现象，导致审计过程中难以考虑上述全部影响因素。而新规定颁布后，尚未形成系统配套的业务操作规范，给予审计实践以明确指导，审计人员只能依照自身理解，将新规定精神运用在审计实践中，或参照其他地区的创新做法实施审计工作，导致审计结果质量难以得到充分保障，审计报告中决策相关的有效信息含量有限，审计结果质量难以得到最大化提升。

（四）审计结果协同运用能力不足

目前的经济责任审计结果协同运用，主要体现在审计整改联合监督检查机制上。审计机关与纪检监察机关、巡视巡察的审计成果运用协同联动机制初步形成，包括在年度审计计划、项目实施方案编制中，审计机关与纪检监察机关的主动沟通联动，将纪检监察机关检查巡视巡查问题整改落实情况作为审计监督检查的重点内容；同时纪检监察机关也将审计发现的问题，列入巡视巡查的重点内容之中。但与联席会议其他成员单位、有关主管部门的协同联动不足，尤其是与其他具有干部监督管理权限的国资、银保监等部门的协同联动运用不足。而且就与上述部门如何进行联动协同问题，现有的审计结果协同联动运用制度规定大多较为模糊笼统，暂无明确细化的条款可循，审计结果协同充分运用难以得到实质性的制度保障。协作机制不健全必然会导致部门间相互推诿［9］，加上传统的部门条块分割，联动的意愿、诉求和动力不足等客观障碍，从而影响了审计监督成效的发挥。

五、深化经济责任审计结果运用创新发展的政策建议

笔者就提高审计结果运用整体效果的可行途径向一线审计人员调查发现：有60.5%的审计人员认为建立审计结果运用信息统计管理系统可行；有64%的审计人员认为建立审计结果运用考核通报制度可行；有63%的审计人员认为进一步提高审计结果质量可行；有66%的审计人员认为完善审计结果协同运用机制可行。本文结合调查情况给出以下政策建议，以提高经济责任审计结果运用的整体效果。

（一）创新审计结果运用形式

审计结果运用形式有多种分类，其中之一是分为直接应用和推动应用两种模式［10］，当然，也可分为浅层次运用与深层次运用。目前，大多数审计机关已建立形成审计结果综合公告制与审计整改挂销号制度，这都属于审计成果的浅层次运用层级。除了常规的不规范管理的整改问题外，如能推动被审计单位建立内审机构，填补内部监督、自我监督的空缺，推动干部监督管理部门、各主管部门识别发现新的问题倾向和深层次风险，建立行业领域预防性管理制度，实现“治已病，防未病”，举一反三放大监管效果，则属于审计成果的深层次运用。因而，未来的审计成果运用形式，应更多向深层次运用领域发展。比如，审计机关应增加审计结果公告信息含量并落实到个人，通过曝光效应和舆论监督，倒逼领导干部重视审计整改、履职尽责；审计机关等联席会议成员单位，应当提高行业领域内审计发现问题的综合分析研究频率，建立以解决共性、未然问题为目的的协调联动运用长效机制等。

（二）建立结果运用考核统计制度

由于缺乏结果运用细化标准、制度体系，甚至缺乏相应的审计整改统计管理制度，联席会议成员单位和相关主管部门缺乏审计结果运用的考核压力，与审计机关间的信息沟通存在壁垒，可能出现随性利用、反馈经济责任审计结果的现象，既是对审计资源、审计成果的浪费，也对被审计领导干部及其所在单位造成了潜在风险。因此审计机关应当加快建立审计结果运用信息统计制度，及时联络相关主管部门统计审计结果运用情况及审计结果运用反馈状况。经济责任审计联席会议应商议制定审计结果运用考核机制，定期通报或公告审计结果运用统计结果，树立深层次运用审计成果、做出制度创新的榜样，予以表扬奖励，对不运用审计结果或不及时反馈审计结果运用信息的部门单位予以通报批评，通过声誉信号传递机制，提高各单位审计结果运用的积极性，重视审计结果运用反馈，激发深层次结果运用源动力。

（三）全面提升审计结果质量

如果审计结果的质量不高，一方面会导致无信息可用、信息难运用问题，另一方面刚性的审计结果运用反而可能带来负面效应。因而深化结果运用的前提是高质量的审计成果，而高质量的审计成果，需要审计人员注重在审计查证过程中更深更广；在确定审计内容侧重点时充分考虑干部监督管理需求、结合干部所在行业领域岗位的履责特征和审计资源状况，反复讨论，科学合理确定审计切入点和抓手，抓干部履行经济责任的主要职责和职责的主要方面进行审计，关注干部履责中权力运行高风险点，确保宝贵的审计资源用在刀刃上；在对领导干部评价定责时牢记“三个区分开来”原则，从改革和发展的视角，置于具体发展环境条件下，系统分析领导干部履责存在的问题和取得的成绩，客观公正审慎评价定责，促进干部规范用权和履责担当。审计人员应以需求为导向，撰写审计报告，形式简洁明了，可以适当使用图表等增加报告的可读性，避免冗长的数据与文字堆砌，尽可能避免使用过多晦涩难懂的专业词汇，做到语言通俗易懂且精炼，分析深度与广度兼具。此外，开发内容侧重不同的专题报告或综合报告，满足不同信息使用方需求，力争做到审计结果“有料、相关”，“能用、好用”。

（四）加强审计结果联动协同运用制度建设

单独依靠国家审计机关来运用审计结果，既不利于监督制约，也不符合现代民主原则以及干部监督机制要求。所以，无论是从现实还是理论角度，都需要各部门之间的有效配合，经济责任审计联席会议制度应运而生，加上审计领导管理体制改革、各级审计委员会的建立，加强了党对审计工作的集中统一领导，协调各方，为审计结果联动协同运用提供了制度保障。为了实现“审”与“用”的有效结合，各部门应当增强大局意识，提高政治站位，对审计结果协同运用达成共识、协同发力，打通协同运用堵点痛点。完善审计结果协同运用制度，建立审计结果协同运用统计及通报考核制度等，对审计过程中发现的新问题、苗头性问题及时向纪检监察、组织部门及相关主管部门报送反映，发挥审计预警性作用。相应地，组织部门也应将审计结果与干部任免升迁相结合，将其作为领导干部选育管培的重要参考，进一步拓展审计结果运用的新方向新视角，全面提升审计结果协同联动运用能力。六、总结新规定的颁布，从根源上催生了提高经济责任审计结果质量等一系列新需求。各级审计机关在协同监督、综合公告审计结果、强化整改实效、筑牢经济责任风险防范长效机制等方面积极探索创新，取得了显著成果，但也存在审计结果运用维度单一、考核与信息统计制度缺位、审计结果质量有待进一步提升以及审计结果协同运用能力不足等问题。因此，应进一步创新审计结果运用形式、建立结果运用刚性考核与信息统计制度、提升审计结果质量、强化审计结果联动协同运用机制，以促进经济责任审计更好地满足时代需求，切实保障新规定的全面贯彻落实。

【主要参考文献】

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［8］审计署南京特派办理论研究会课题组,周敦祥,牟遥,卢红柱.省级党政主要领导干部经济责任审计创新研究［J］.审计研究，2019，（02）：18-24.

［9］罗云方.经济责任审计制度改进研究——以陕西省为例［J］.财会通讯，2015，（10）：95-97.

［10］郑石桥.领导干部经济责任审计结果应用：理论框架和例证分析［J］.财会月刊，2018，（22）：129-133.

作者：贾云洁 胡锐强 孙镜轩 单位：南京审计大学政府审计学院