国企内部经济责任审计的国家治理作用

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一、经济责任审计与国家治理的关系

从国家治理这一角度来说，经济责任审计是我国国家治理发展的需要，是对国家治理系统中对权力运行制约和监督的重要手段。这种手段，在十八届四中全会上得到了加强和更加重视，全会要求“：对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。第一次在国家治理层面对经济责任审计工作提出了新的要求，对经济责任审计的进一步发展具有导向和推动作用。根据国家治理理论，国家、人民把治理国家的责任层层委托给了各级领导干部，这些领导干部就得严格按照受托责任履行职责；实行经济责任审计的全覆盖，就是要全面评价其职责和受托责任履行情况，推动领导干部正确、高效履职，高标准完成受托责任，进而促进国家治理的不断发展和完善。而作为我国国民经济中的中流砥柱，国有企业在国家治理中的地位不言而喻，对国有企业领导人员开展经济责任审计，目的就是加强对企业领导人员的管理监督，促使其守法守纪尽责，推进依法治国、依法治企，有效惩治和预防腐败等问题，从经济领域参与国家治理。当前，对经济责任审计参与国家治理的研究主要从国家审计层面展开，对企业内部经济责任审计发挥国家治理的作用研究的比较少。实质上，企业内部经济责任审计虽然与国家审计有诸多不同点，但在参与国家治理中发挥的作用基本是一致的。主要是因为：国家审计是来自于企业外部的经济监督，是鉴证、解除企业领导人员整体的受托经济责任关系，属于外部经济责任审计范围；对于企业本身来说，为了实现其整体受托经济责任目标，需要将这些责任分解到企业内部各个管理层面，形成内部分层受托经济责任关系。企业领导人员为了避免因下级未能有效尽责而承担整体受托经济责任目标无法实现的后果，需要对内部分层的经济责任情况进行内部审计，以督促下级认真履行职责，确保企业整体目标的实现。由此可见，内部经济责任审计是企业领导人员经济责任审计整体体系的重要组成部分，与外部经济责任审计相辅相成，互为补充，共同保证企业主要领导人员全面、有效履行经济责任，共同参与国家治理。

二、国有企业内部经济责任审计的国家治理作用

（一）预防和惩治腐败，促进党风廉政建设

党和政府历来重视国有企业反腐倡廉和党风廉政建设工作，把它作为国家治理的重要举措。国有企业内部经济责任审计的开展，可以从企业全面预算及执行、财务收支、重要投资项目和国有资产管理状况等方面查找领导人员是否有侵占和私吞国有资产、贪污贿赂、失职渎职等违纪违法行为，并将线索移交相关部门查处，从而在促进对领导人员经营国有资产的监督制约、促进党风廉政建设等方面发挥独特作用，维护国有经济持续健康运转。

（二）维护国有资产保值增值，保障国有经济安全

国有经济在我国社会经济中占主导地位，是国家治理的重要经济基础，而国有企业则是国有经济的重要组成部分。开展内部经济责任审计，监督和评价国有企业内管领导人员贯彻执行国家经济政策和受托经营管理国有资产的效益情况，发现威胁和损害国有资产安全的违法违规行为以及潜在风险，提出加强管理的意见建议，从而防止国有资产流失和发生减值，促进国有资产保值增值，保障国有经济的安全，夯实国家治理的经济基础。

（三）促进国有企业贯彻执行国家法律和重大方针政策

国家治理过程中，需要制定并实施一系列法律法规和重大方针政策，这些都是为了实现国家治理目标而出台的社会规范和行动准则。作为受托经营管理国有企业的领导人员，也必须遵守并积极贯彻执行相关法律法规以及党和国家重大方针政策。内部经济责任审计的一个主要内容就是要关注并客观评价企业内管领导人员遵纪守法和贯彻执行重大方针政策等情况，对严重破坏法律尊严、对重大方针政策阳奉阴违等现象及时披露，并通过相应的程序和措施，促使破坏法律尊严、违背抵触党和国家重大方针政策的人员受到应有的处罚和惩戒，以维护法律尊严，保障国家政令畅通，从而推进依法治国、依法治企，实现国家治理目标。

（四）促使国有企业履行社会责任，促进和维护社会和谐

国家治理的目标之一就是确保社会稳定、促进社会和谐，作为共和国的长子，国有企业除追求经济利益最大化外，还需兼顾社会效益和环境效益，履行和承担安全、环保、诚信、公益、质量、社会稳定等社会责任。企业在经济活动中如不履行或不完全履行这些社会责任，必然会遭到社会谴责或主管部门的处罚，影响企业的生存发展甚至社会的和谐稳定，背离了受托经济责任的初衷，违背国家治理的目标。内部经济责任审计除关注企业的经营情况外，同时还关注、评价并提醒企业各级领导人员履行社会责任，为维护社会和谐稳定做出贡献。

三、国有企业内部经济责任审计参与国家治理能力提升的措施

（一）增强内部审计的独立性

内部审计自产生后，经过30多年的发展和完善，无论是在作用发挥还是在独立性方面，已经取得了很大的进步。但由于内部审计的性质，在独立性方面无法做到完全的独立，只是一种相对的独立。这种相对的独立性主要表现在内部审计机构负责人由企业内部产生，其报告对象也是企业内部管理人员，利益受所在单位控制，加之感情因素，无法保证其客观公正。基于此，可在国有企业设立总审计师，并由国家审计机关或主管机构向国有企业委派，总审计师作为企业管理层成员，专门负责企业内部审计管理工作，在企业内部配合企业高管层开展工作的同时，向派出机构负责并报告内部审计工作开展情况。实行国有企业总审计师委派制，为内部经济责任审计参与国家治理在独立性方面提供了有力的组织保证。

（二）规范建立内部经济责任审计管理体系

2010年，两办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（简称《规定》），中国内部审计协会也于2011年下发了《企业内部经济责任审计指南》（简称《指南》），《规定》和《指南》的下发，无疑为国有企业开展经济责任审计提供了有力指导，但在涉及主观判断的工作中，不同的审计人员由于专业背景和经验差异可能会得出不一样的审计结论，很难保证经济责任审计的质量，隐藏着较高的审计风险。内部审计机构应按照《规定》和《指南》，在总结经验的基础上，进一步研究细化经济责任审计的内容、程序、操作流程、审计方式方法等；建立符合相关法律以及受托责任考核要求的经济责任审计评价指标体系；建立健全经济责任审计整改以及责任追究等结果运用制度，并在企业内部推行经济责任审计结果公告制度，接受广大职工群众的监督。通过建立健全经济责任审计管理体系，保障和增强内部经济责任审计参与国家治理的能力。

（三）形成任中经济责任审计新常态

当前，对国有企业内管领导人员一般只开展离任经济责任审计，而且是先离后审。很多领导人员已经离任或履新，组织部门才下达审计委托书，这种审计方式存在一定的滞后性，达不到及时堵塞管理漏洞、防范风险的目的，有时甚至造成无法弥补的严重后果。为此，国有企业应建立和完善对领导人员任期的管理机制，并且前移审计监督关口，在坚持开展离任经济责任审计的同时，适时开展任中经济责任审计，形成对领导人员审计监督的新常态。从而把重大风险控制在萌芽状态，使违纪违法的苗头得到及时遏制，有力维护国家、企业和职工的合法利益，增强经济责任审计在参与国家治理过程中的时效性。

（四）加强内部审计队伍素质建设

内部审计人员一般以财会专业居多，基本上是“半路出家”干内部审计工作，没有受过专门的审计教育和培训，这在一定程度上影响内部经济责任审计工作的开展。内部审计机构应结合企业实际，配备不同专业的内部审计人员，确保在专业结构上满足内部审计工作的需要。在人员管理方面，采取梯次管理的方式，对审计经理、主任审计师、审计师、审计员等按照级别和岗位设置不同，对工作经历、知识结构、业务能力等方面做出相应的规定；同时，采取分级培训制度，使各级别的审计人员在理论知识、审计方法、审计技能等方面得到及时补充，确保审计人员保持相应的胜任能力。在考核激励方面，建立完善内部审计人员考核激励和退出机制，对业务能力强、业绩显著的内部审计人员通过职务晋升、提升薪酬待遇等措施予以激励；对不能胜任内部审计工作、业绩不佳、原则性不强的审计人员加大考核力度，必要时调整或调离审计岗位，以此倒逼审计人员尽职尽责，确保审计工作质量。通过加强内部审计队伍素质建设，从人力资源方面增强内部经济责任审计参与国家治理的能力。

（五）从外部加大对企业内部经济责

任审计工作的业务指导和监督检查内部审计工作接受审计机关的业务指导和监督在《审计法》第二十九条有明文规定。审计机关应建立健全对国有企业内部审计（包括经济责任审计）工作监督和评价制度，并据此对企业内部审计工作开展实地监督和评价，促使内部审计工作认真、规范开展；同时，国有企业应积极加入地方内部审计协会，接受内部审计协会的业务指导和日常监督，从而提升企业内部审计工作质量。

作者:杨春龙 单位:甘肃银光化学工业集团有限公司审计监察部