关于地方债务审计的探讨

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地方政府性债务审计存在问题

有限资源降低审计质量。地方政府性债务时间跨度长、数据多且分类复杂,涉及对象多、被审账表和资料内容复杂,而审计时间较短,导致时间紧、任务重。此外,参与审计的人员有限,外加很多地方审计队伍审计人员并非审计专业出身、审计功底薄弱,难免会出现一些责任心不强的审计人员忽略掉一些重要数据的查证工作,只顾一味的赶时间、抓进度的现象,审计质量大打折扣。审计队伍整体素质不高,降低审计效益。地方政府性债务审计需要掌握多种审计方法、多种学科的知识,同时要求审计人员应具有区别于一般的政府人员的业务能力和创新能力。目前,我国地方审计机关的审计人员知识结构并不全面,缺乏具有敏锐的洞察力和分析解决问题能力的、一专多能的复合型人才。传统的财务审计人员总体上较为偏重研究财务知识,缺乏对财政、金融等现代经济所需的专业知识,在审计过程中,不可避免地习惯性用旧思路审视、查找问题,极大程度的降低审计效益。独立性不够,削弱审计免疫力。独立性是保障审计工作顺利开展的先决条件,而各地方政府债务资金审计常采用“同级审”的方式,难以保障审计独立性。一方面,审计部门形式上难以独立,审计机关同时接受本级人民政府和上一级审计机关的领导,这就形成了“审计-领导”关系相冲突的矛盾,即审计部门审计政府有关部门,同时又受本级政府领导,形式上难以独立,进而影响其权威性。另一方面,审计部门精神上也难以完全独立。审计机关及其人员的经济政治利益及社会地位等都与本级政府密切相关,致使在审计过程中很容易受到干预。外加中国人对“人情”、“关系”的看重,审计机关更倾向于避免与本级政府发生冲突,以致所做出审计披露的强度和力度大打折扣。审计机关的作用无法量化,降低审计认知度。当前,地方政府性债务审计为不定期审计且多数停留在事后审计,审计机关在地方政府举债融资前的参与可能被个别地方行政机关说成是干涉地方政府事务,因此无法对项目的款项付款之前进行严格把关,通过比较审计建议前后的效果量化审计机关的作用,使审计效益一目了然,增加地方政府及公众对审计机关的倚重,有效避免损失的形成。审计工作方案存在缺陷,降低审计有效性。审查账目和相关资料是地方政府性债务审计不可缺少的工作。由于政府不同层级及不同部门之间利益的博弈,难以避免做假账、伪造资料事件发生。审计工作方案的不完善,加之部分审计人员缺乏审计责任心及经验,容易出现单纯的审查被审单位提供的账表的局面,导致无法有效地查处违法占用资金、截留项目资金等腐败问题,致使审假成真,难以充分发挥审计查错防弊的作用。

加强地方政府性债务审计的对策

创新审计模式。审计署应统合全国审计系统的力量、上下联动,结合预算执行审计、经济责任审计、金融审计等与地方债务审计存在内容交叉和数据相关联的项目审计,组织不同级次和不同领域的债务审计,力求建立信息共享机制,统一口径,有利于在时间、人力资源有限条件下获取较为充分的审计证据,全面把握地方政府性债务信息,充分发挥审计的查错防弊功能。建设高素质的审计队伍。为确保审计质量,审计机关应注重选配精干人员的录用。同时,为充分有效地发挥审计职能、提高审计效率和效果,要加强培训。引导审计人员树立主动学习和终生学习的理念,刻苦钻研业务,加强理论学习,相互沟通交流,同时解放思想,与时俱进,促进审计观念创新,推进审计手段和方法创新。努力向政治素质高、业务素质高、职业素质高的审计队伍迈进。科学引入注册会计师审计。针对政府审计独立性不够,为保障审计工作的顺利进行,应当科学适当引入注册会计师审计,让注册会计师及其所在事务所成为新“委托-”环节的方,直接接受政府审计机关的委托对地方政府性债务进行审计。政府通过公开招标的方式,对竞标的会计事务所的专长、资质和信誉等做出评价,选出服务质量高、收取审计费用合理的事务所参与审计。为了增强注册会计师的独立性,所收的审计费用应避开审计对象所在的政府由上级政府部门或审计部门直接拨付。实行“交叉审”与“上审下”相结合。要解决难以提高独立性的问题,应该把“同级审”的单一型模式改为“上审下”、“交叉审”相结合的混合型模式,有利的避开本级政府的干预和影响。在采取“上审下”、“交叉审”模式的过程中,由于执行审计的机构不再与被审计单位产生政治和经济方面的直接联系,也可以避开“人情”、“关系”的干扰,这就可以在一定程度上克服“同级审”方式的弊端,为审计人员提供更好的独立性,使审计人员客观的做出判断,充分发挥好审计的免疫能力。实行事前审计与事中审计相结合。审计机关应扩大审计范围,提前介入举债决策过程,在举借债务部门提交报告这一阶段就参与进来。一方面,可以充分发挥审计“免疫系统”功能,把可能出现的问题消灭在萌芽中,还可以服务于以后的事中、事后审计,使审计起到全过程、全方位监督的作用,有效降低债务风险。另一方面,可以量化审计工作,审计之前应付款多少,审计之后实际付出多少,从而形成鲜明对比,突出审计作用。外加建立健全信息披露机制,及时、全面、准确公开审计结果,最大程度的做到信息公开化,体现出对社会的责任感,势必会提高审计的认知度。延伸债务资金审计。对地方债务的审计不能简单地停留在账表数据,衡量偿债风险也不能单纯的借助于债务余额与地方财政可用财力之比而应该从多方面加以分析。审计人员对审计过程中发现的疑点,应及时延伸到有关单位和相关人员进行查证。例如追踪债务资金的使用过程,关注资金流向的每个环节,落实资金的到位情况和使用效果。衡量债务风险要统观全局和局部,债务总量处于警戒线以下不一定局部地区也处于安全区。例如2010年底,我国地方政府整体债务率为70.45%,但有19.9%的市级政府和3.56%的县级政府的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%,超出警戒线。同时要结合被审地区的经济发展状况,借助负债结构、偿债能力等指标,从成本、效益等多方面分析债务风险。例如审计过程中不能片面的地凭负债规模定论风险,也要关注与之密切相关的偿债能力问题,审查资金的来源是否充分,关注资金在使用过程中是否存在举债手续不规范、债务资金与项目建设进程用款不一致、资金投向不符合规定用途、举债资金闲置、挪用等影响资金使用效益的问题,以确定举债的合理性,是否符合经济发展需要。审计机关应对债务资金进行跟踪审计和定期检查必要时可将债务审计作为年度审计实施,确保专款专用,提高资金使用效益,充分发挥好审计监督的作用。在审计的最后,应重视管理建议书的出具,审计机关作为防范与化解地方债务风险的“防火墙”,通过定期进行债务审计,在充分分析债务风险和债务资金的管理水平上,提出如何有效加强债务管理,从而化解债务风险、提高资金使用效益的建议,发挥好审计的建设性作用。过度举债会成为制约地方经济社会稳定与发展的消极因素,形成巨大的债务风险和诚信危机。加强地方政府性债务审计可以及时发现国家经济社会运行过程中由地方政府性债务引发的各种隐患,有效预防危害的发生,保护国民经济健康持续的发展。

本文作者：张颖工作单位：首都经济贸易大学会计学院