如何做好新时代内部绩效审计

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一、绩效审计是新时代内部审计实现组织价值增值目标的重要手段

众所周知，国外的绩效审计开始于19世纪末英国国库和审计部对陆军勋章合同审计。最高审计机关国际组织1986年召开第12届国际会议，统一名称为“绩效审计”（PerformanceAuditing）。荷兰鹿特丹Erasmus大学公共管理学教授Politt在2003年就指出，近年来的实践已充分表明了政府绩效审计的发展具有一定的风险性但必将是一个硕果累累的过程。1.受托责任的变化发展是绩效审计实现新发展的客观基础。审计产生于受托责任，属于管理学范畴。随着社会的发展和管理的需要，受托责任不断变化、管理要求不断变高，绩效审计的内容也随之变化发展。换句话说，绩效审计是组织发展到高级阶段基于管理的需求而产生的，是发展的产物，高于财务收支审计、经济效益审计，是内部审计的发展方向。我国的绩效审计起源于20世纪80年代，到21世纪后进入发展快车道。审计署《2008到2012年审计工作发展规划》中明确，每年所有的审计项目都开展绩效审计。美国审计署开展绩效审计工作，已占全部审计工作的90%以上。2.事后审计向事前审计转变是绩效审计实现新发展的实践基础。绩效审计原是对项目建设完工后的绩效情况开展评价，属于事后审计。20世纪70年代末，西方国家遭遇了全球性经济衰退和石油危机，政府财源枯竭，被迫推行绩效管理改革，尤其注重推行预算绩效管理。美国是绩效预算管理和实践的起源地，早在1907年，纽约市政局在其“改进管理控制计划”报告中首次提出“绩效预算”的理念。经过长期探索与实践，美国从线性预算、项目预算、绩效预算、零基预算又回归到绩效预算（又称新绩效预算），建立起一套以健全法律体系为支撑、以科学绩效评估方法为保障的较为完备的绩效预算体系。在我国，2018年9月，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求全面实施预算绩效管理。预算绩效管理，是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿预算编制、执行、监督全过程，实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式。项目绩效评价发展到强化预算绩效评价，说明绩效审计已从事后转向事前，从“治已病”到“防未病”更加凸显绩效审计的重要性。3.国家治理体系和治理能力现代化建设要求是绩效审计实现新发展的政治基础。2019年6月26日，时任审计署审计长的胡泽君向十三届全国人大常委会第十一次会议报告审计工作，明确提出审计机关应深刻把握“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重要论断，要将绩效审计理念贯穿工作全过程和各环节，坚持“花钱必问效、无效必问责”、推动预算单位不断增强绩效意识，将全面预算绩效管理推进到资金使用的“最后一公里”，促进财政资金提质增效。在新发展阶段，预算绩效管理已不单是一项重要的财政制度改革政策，是实现高质量发展的关键举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。内部审计工作者要提高政治站位，充分发挥内部审计作用，积极推进绩效审计，不断促进实现单位治理体系和治理能力的现代化。

二、运用魔方思维构建绩效审计路径

魔方思维顾名思义是借鉴玩魔方的思维理念和方式方法，对事物进行多维空间思考，做到全面规划、科学统筹、合理安排。这种立体思维需要从多个角度、多个维度整体推进、统筹规划。笔者借鉴魔方思维，结合本单位开展信息化项目绩效审计的实践，探讨绩效审计开展路径。1.立足正向思维和逆向思维，站位全局，统筹谋划绩效审计方案。绩效审计推进困难的主要原因之一是绩效理念没有真正树立。长期以来“钱不进个人口袋”成为经办人员花钱办事的底线，社会普遍存在建设浪费、使用浪费的现象。当前绩效审计缺少具有可操性的制度规范，推进绩效审计，开始之初可以方案形式试行，时机成熟后以制度形式予以规范。所以审计方案设计要做到“三明确、三规范”：（1）明确审计对象，规范审计范畴。例如明确本单位不论资金来源，投资金额100万元（含）以上且终验满一年的信息化项目纳入绩效审计范围，审计部门从可靠性、符合性、经济性、效率性、效果性等五个方面对项目建设的部署实施、资源投入、资金收付、合同执行、监督验收、使用效果等全过程进行绩效评价。（2）明确审计方法，规范审计程序。绩效审计业务性强，对审计员的专业素质要求高，审计方法不能单一，现在很多绩效审计方法都是可以同步统筹结合实施；审计工作是否有效、是否高质量，决定了工作必须规范、审计程序必须严谨。（3）明确审计发现问题职责，规范审计结论。绩效审计的重要性前面已阐述，因此审计发现问题要精准，审计原因分析要客观，审计建议要到位，审计结论要立得住。2.立足整体性思维和重要性思维，把握关键，科学设计绩效审计指标。绩效审计推进困难的重要原因之一是缺乏科学绩效评价指标。要做到被评价对象心服口服，必须建立健全科学评价指标。指标设计的原则在内审准则、财政部相关规定中都有明确，评价指标设计上建议做到“三结合、三优先”：（1）定性与定量结合，定量优先。本单位绩效评价指标分为5大类15项100分，根据重要性原则设计权重，以量化的形式得出绩效程度的结果。（2）客观与主观结合，客观优先。本单位指标分为A类和B类，A类是主观指标3项，B类是客观指标12项。评价指标以客观分为主，凸显评分的客观公允性；有些效果评价需要专家参与把握的属于主观分，以专家的专业评判、权威评判为依据，必要时可以采取会议审议方式。（3）全面与重点结合，构建闭环设计优先。指标设计既要从五个方面各有侧重考量，又要把握指标之间互相关联、互相映衬，形成一个闭环链条。例如评价指标中工作机制的执行情况分别来自其他四个方面的评价情况，体现了内控机制设计好坏直接以系统实施的具体结果来展现的评价原则：“因工作机制设计不完善或执行不力，造成本评分表中2至10项出现扣分的，每出现一处扣1分，直至扣完”。3.立足创新思维和底线思维，防范风险，多维运用绩效审计成果。绩效审计推进困难的关键原因之一是审计成果没有得到有效运用，审计权威没有树立，要在审计成果运用上下功夫，审计结果要做到“三挂钩”。（1）绩效结果与项目建设评价挂钩。审计部门依据评价标准对项目绩效情况作出评价。（2）绩效结果与单位绩效考核挂钩。项目绩效审计结果应及时发送被审计项目单位，抄送相关单位，抄报相关单位分管领导，发现违规违纪问题按规定移送相关部门追究相应责任。（3）绩效结果与单位主要负责人考核挂钩，进入主要负责人个人档案。审计发现项目绩效较差的，对项目建设单位主要负责人进行约谈，审计报告抄报党委审计委员会，审计结果作为年度工作综合绩效考评内容报送考评办，进入领导干部个人档案。

三、具体案例

笔者今年组织尝试开展了一个信息化项目绩效审计。项目立项于2016年4月，预算400多万元，经公开招标确定了中标承建公司。2018年2月项目通过终验，系统正式投入使用。项目已运行3年。经过审计，该项目为全省基层单位共享资源发挥了一定的作用，但同时也暴露出该系统安全存在隐患，系统维护存在缺陷，部分功能无法实现，基层使用意愿不高，未较好发挥实战功能等问题。根据我们制定的审计评价指标，对项目绩效情况进行了综合评价，评价得分68分，结果为“一般”。通过对审计发现问题进行分析，原因主要有三个方面：一是工作机制不健全，存在重建设、轻管理的现象；二是前期调研不够充分，对实战单位的业务需求了解不够；三是考核机制不够合理，管理理念有待完善，造成“上有政策、下有对策”的局面，属于典型的“检查考核过多过滥、考核内容不务实”机关顽疾作风；四是建设方案前瞻性不足，系统设计未适应技术发展趋势，系统投入使用后，各地前端采集数据爆发性增长，系统硬件无法支撑。通过开展这个项目的绩效审计，笔者既对绩效审计工作有了第一手的实践经验，同时对之前设计的绩效审计方案、评价指标进行了一次实战测试。审计结果充分表明前期审计方案的设置、评价指标的设计十分重要，而且开展绩效审计更深远的意义是对全体单位在开展项目建设方面发出了警示。在新时代，开展项目建设绝不仅仅是程序到位，项目建设的经济性、效果性、安全性更应值得重视，项目建设绩效是否优良才是新时代好干部能干事干成事的检验标准。内部绩效审计才刚刚开始，项目建设遇到的情形复杂多样，内审人应当提高政治站位，用“三立”精神鼓励自己担当作为，始终做到守土有责、守土负责、守土尽责。

参考文献

［1］王素梅.中美政府绩效审计比较研究［M］.

［2］张松峰.全面预算绩效管理：助力积极财政政策提质增效［J］.中国审计，2020（5）：14-17.

［3］刘劲松.用创新思维推进审计全覆盖，更好助力海南自贸港建设［J］.中国审计，2020，8（16）：32.

作者：刘雯运