公共服务绩效审计问题及对策

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摘要:目前正是经济社会的转型时期，政府应当为社会公众提供能够满足其需求的公共服务，这是建立服务型政府的根本。为了确保公共服务资金投入的均等和公平，公共服务项目的合理进行，绩效审计作为独立的第三方，可以帮助社会公众对政府工作行为进行全程监督。本文介绍了公共服务绩效审计的相关概念和基本理论，重点关注我国公共服务绩效审计在实践过程中存在的问题和形成原因，并且为推进相关审计工作的开展有针对性地提出了相应的改进措施，以促进我国公共服务绩效审计工作的改进和持续进步。

关键词:公共服务;绩效审计;公共服务均等化

一、引言

现如今，公共服务供给的质量和效率情况越来越受到社会公众的关注。但是我国的财政体制和地方官员的晋升激励制度直接导致了政府偏好基础设施投资这种迅速促使经济增长的方式，而忽略对地方公共服务的考核。地方经济快速增长，与之相伴的却是公共服务供给的滞后。绩效审计不仅可以监督财政资金使用与管理的效率问题，促进资源合理分配，提高公共服务质量，使政府更有效、公平、均等地提供公共服务。绩效审计还是联系公众与政府的纽带，可以帮助公众了解政府财政资金的使用情况，帮助政府实现高效运作，加快服务型政府的建设。基于新公共管理理论，政府要关注管理活动的产出和结果，所以要关注政府提供公共服务的效率和质量。而且审计部门除了检查资金的使用情况，实现社会资源的有效配置和使用，还能帮助政府制定更科学合理的规划，增强公共服务意识，为改进政府工作提出建议。对地方公共服务给予更多的关注，是构建和谐社会、维护社会公平正义的迫切需求。一方面，绩效审计过程中关注公共服务政策落实情况，关注公共服务的公平合理分配，能够保障公民享受到基本公共服务的权利。另一方面，监督政府对公共服务的提供情况，真正地为社会公众考虑的服务型理念又能促进绩效审计的发展。

二、公共服务绩效审计基础理论

(一)绩效审计概念。最初绩效审计被总结为“3E审计”，即经济性、效率性、效果性。后又增加了环境性和公平性，变成了“5E”审计。这五个方面相辅相成，是投入和产出进行的评价与分析活动，进而找出被审单位在绩效上存在的问题，并对其提出相应的改进建议以提高资源的利用效率。(二)公共服务涵义。公共服务是政府为满足社会公众需要而提供的服务。包括加强城乡公共设施建设，发展教育、文化、科技、卫生、体育等事业。公共服务强调政府的服务性，保障公众的生存能力和发展能力，从而维护社会的公平，以建成和谐社会。(三)公共服务绩效审计。符兴在《审计监督的重要目标:促进基本公共服务均等化》一文中认为绩效审计是促进公共服务均等化目标实现的重要手段。政府在提供公共服务过程中，通过绩效审计可以规避财务伪造等不良行为;重点关注城乡、地区之间发展不平衡、国家投入不平衡的问题，以确保财政资金合理分配到需要的地区，促进资源合理分配的同时还能提高财政资金的使用效率。另外，政府需要根据不同的项目类型提供不同规模的财政资金。在保证项目质量的前提下，通过绩效审计可以确保财政资金的投入、分配、使用能够及时且准确到位，做到资金流向哪里，监督就跟进到哪里，确保财政资金的安全使用，提高公共服务质量，维护社会的稳定和谐。

三、公共服务绩效审计存在的问题及原因分析

我国公共服务绩效审计的发展滞后于社会的需求，原因在于审计过程中仍然存在很多亟须解决的问题与不足。只有清楚地认识公共服务绩效审计发展的现状，深刻分析其发展过程中的滞后因素，了解其成因，才能从根本上解决问题，促进相关工作在全国范围内的推广与开展。(一)对公共服务绩效审计的认识不足。长时间以来，财务审计在我国政府审计工作中占据主导地位，而政府绩效审计的发展时间相对短暂，各级审计机关、政府部门和人民公众忽视了对政府绩效审计工作的关注和认识，使绩效审计缺乏相关的理论支持和实践经验。公共服务绩效审计必须重视公众的满意度和评价，在评估过程中要有公众的广泛参与，才能适应绩效审计在新的社会环境下的发展要求。(二)公共服务绩效审计缺乏健全的法律法规和制度化的保障机制。公共服务绩效审计在我国发展历程短，实践经验少，相关政策制度的制定尚不够完善。部分地方政府还未出台政府购买服务方面实施细则，在对服务完成的质量、资金使用的绩效等方面进行评价时缺乏依据。在法制层面，在对社会和公众提供的公共服务方面上缺乏相应的法律制度保障;在制度层面，缺乏完善的服务内容和标准规定。不同类型公共服务的区分标准的不明确，服务标准的不完善，都不利于审计部门的监管，不能够保障服务供给的数量与质量。(三)公共服务绩效审计覆盖面小、难度大，缺乏整体规划。公共服务涉及的范围大，领域差异大，各行业服务标准、评价依据及制度建设也不尽相同，所以全面引进绩效审计比较困难。对公共服务各个领域实施绩效审计，进一步增加绩效审计的成本，这在很大程度上增加了绩效审计工作量，阻碍了审计效率的提升。另外，忽视对公共服务绩效审计工作的整体规划，将很难合理利用有限审计资源达到预期的审计效果。(四)公共服务绩效审计缺乏资金长效投入机制和监管保障。公共服务绩效审计监督机制不够完善。绩效审计不仅要作为日常工作，还应该做到对提供公共服务项目的政策要求、计划编制、资金分配等环节发挥全程监督职能。目前对于公共服务财政资金流向的许多审查流于形式，没有按照绩效审计要求跟踪到位。有些地区的审计机关只是发挥反馈功能，绩效审计报告只重形式，并没有参与到公共服务资金投入的各个环节。资金来源多样化，资金投入分散，缺乏长效投入机制，不利于审计部门对资金使用的监管。(五)公共服务绩效审计结果透明性较低。在绩效审计覆盖面有限的情况下，审计部门大多以公告的形式接受监督，这些公告内容比较简单笼统，导致绩效审计结果透明性较差。一方面，审计公告制度缺乏法律支持，审计结果公告的严格和稳定还不能完全保证;另一方面，审计公告的具体内容仍然不够规范，对于公告所带来的风险，相应的规避机制也还未建立。审查结果公布工作不到位，致使公众对公共服务财政资金的投入、分配、使用情况不了解，违背了提供公共服务的初衷。(六)审计人员的数量、人员综合素质问题。从实际工作来看，我国政府审计工作人员数量难以满足需求。并且，审计人员精力大多仍放在对合规性和真实性的审计工作上，而对于绩效审计工作无暇顾及。与此同时，绩效审计除了要求审计人员技术过硬、经验丰富、具有良好的职业道德，还要求具有创新精神、良好的沟通能力和分析能力，具有多元化、综合性的知识素养。但是一般对政府审计工作人员的专业素养要求大多仅注重具有财会审计教育背景，而忽视了政府绩效审计工作需要复合型人才的要求。

四、完善公共服务绩效审计的对策

我国绩效审计的发展历史较短，即便是现在我们还仍处在一个摸索前进的状态。依据公共服务绩效审计在我国政府工作中的实践情况，我们应当深入分析公共服务绩效审计发展落后的因素，思考和研究推进我国公共服务绩效审计应当采取的有力措施。(一)宣传推广公共服务绩效审计成功的案例和经验。绩效审计理论成果的研究和实践是一个持续不断的过程。各地方政府审计机关有代表性的审计实践以及各学者的理论研究应在全国范围内进行宣传和推广，应定期组织审计人员进行学习和探讨。例如，把典型的公共服务项目资料、项目绩效审计结果，建成可供查询和借鉴的案例库。深化我国政府人员、社会公众、审计工作者对于政府绩效审计工作的认识和理解，推动公共服务绩效审计工作的发展。(二)完善公共服务绩效审计相关法律法规和制度。完善的绩效审计法规和制度是开展绩效审计工作的基础。所以要充分认识到我国绩效审计法律缺乏的现状，发现问题并加强绩效审计的立法建设，使得在开展公共服务绩效审计时有法可依，保证公共服务绩效审计在法律框架内进行。另外，加强绩效审计质量控制，使得绩效评价能够在法制环境下公开透明，明确绩效审计对象、目标、评估与结果运用等准则，确保公共服务项目的有效推进。(三)实行“审计全覆盖”，把握审计重点。原则上来说，公共资金、国有资产、国有资源使用在哪，审计工作就应当及时跟进到哪。但公共服务涉及的范围大，应当对于重点审计项目特别关注、重点审查，关注重点问题的典型性和普遍性，深入分析，有深度、有计划、有步骤地开展审计工作。在有限的精力和经济投入的条件下，我们应当对审计资源进行合理配置，节约和高效并重，避免重复审计，把握审计要点和审计频率。(四)对公共服务项目资金使用情况及时跟踪。通过对公共服务项目资金的投入、分配、使用、管理等进行事前、事中和事后跟踪审计，及时揭露财政资金使用和规范管理等情况。通过公共服务绩效审计揭示问题、分析问题，并及时反馈，针对公共财政资金使用过程中存在的问题提出可行的解决方案。通过绩效审计监督手段，确保财政资金使用更加高效，提高公共服务的质量，使公共服务供给过程更加规范、高效，从而提高社会公众对于公共服务的满意度。(五)提高公共服务绩效审计信息的透明度和利用程度。绩效审计信息的合理披露，一方面是对人民群众的知情权和监督权的保障，另一方面也有利于提升政府部门的威望和公信力。所以审计公告范围应当进一步扩大，保障公共服务绩效审计结果的透明度，发挥审计工作的社会监督职能。而且已获得的审计信息和结果，对于日后审计工作的开展方向、内容具有重大的指示作用。所以合理利用审计信息，提出改善资金使用公平性的建议，有利于改善政府行为，以实现更高的政府绩效审计目标。(六)提高审计人员专业胜任能力和思想作风审计人员应当积极学习和掌握新知识新技能，提高业务能力和专业胜任能力以适应时展要求。例如审计人员应当学习数理统计知识和计算机信息技术，完善绩效审计评价指标体系，加强政府信息化建设，建立审计信息管理系统。可以建立公共服务项目基本情况数据库，方便审计人员获取信息，提高工作效率。审计人员还要注重思想和作风建设，强化审计职业道德建设，打造出一支专业能力强、思想觉悟高的政府审计队伍，改进公共服务绩效审计的工作质量。

五、总结

政府绩效审计已经逐步成为世界各国政府审计工作的主流部分，也是我国政府审计工作发展的趋向和落脚点。虽然公共服务绩效审计工作在我国的开展并不是一帆风顺的，但事物的发展过程中总是存在着曲折和困难。通过对公共服务绩效审计在我国发展状态的研究，找到审计活动开展中的滞后因素并作出改进，从而提高公共服务的公平性和均等性，使之迈入新的工作阶段。

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作者:胡玉珠 单位:南京审计大学政府审计学院