投资项目绩效审计策略分析

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十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，就优化政府组织结构问题明确要求严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。绩效管理不仅深入到政府管理的层面，而且渗透到各个领域，并且成效明显。十八届五中全会在制定“十三五”规划建议中提出了发挥投资对增长的关键作用。为推动经济社会发展，各地在经济发展、基础设施、社会建设等方面不断新上投资项目。如何对公共资金投资项目实施审计监督全覆盖，达到有效促进项目绩效管理目标，是基层审计机关不容回避的问题。本文就这一问题的对策进行初步探析。

一、投资项目绩效管理的现实意义

一是适应政府绩效管理的需要。投资拉动已成为地方政府布局经济社会发展的重要手段，既有公共财政资金支撑的投资项目，也有政府与社会合作的投资项目，项目投资呈现多样化。绩效管理既是一种组织形式的优化，又是全新的管理手段，不仅适用于行政管理，而且适用于各领域、各行业的经济活动，在经济社会发展中有极其重要的意义。在公共投资建设项目中推行绩效管理，是适应政府绩效管理的需要，也是新形势下适应政府管理职能转变的发展趋势。二是推动实现经济社会效益的需要。地方政府决策并主导投资建设项目，集聚在经济开发、基础设施、文教卫生、社会事业等方面，与城乡群众生产生活密切相关。投资建设项目附加着应有的经济效益、社会效益和生态效益，其效益能否正常发挥受到社会的普遍关注。在投资建设项目中，既有周期长的，也有当年投产使用的。项目投资额多少不一，组织方式多样，项目用途比较广泛，项目主管和施工单位动态变化。要实现已建和在建项目发挥内在效益，达到项目建设预期，实行绩效管理是主要有效措施。三是确保实现预期目标的需要。从基层来看，一定占比的建设项目是公共财政资金主导和支撑的，尤其是涉及扶贫开发的建设项目，中央将审批权下放到县级，同时又明确相关资金可捆绑使用，所有政府投入的建设项目，全部纳入各级财政预算，或转移支付，或直接投入。建设项目的财政投入能否达到预算既定目标，发挥预期效益，财政资金在管理使用中能否防范风险，避免突破预算、损失浪费和增加新的债务，不仅需要精准施策，更要进行精细管理，而绩效管理是精细管理的具体体现。只有坚持项目投资绩效管理，超前发现存在的问题并在过程中解决，才能保障财政既定预算目标得以实现。四是鉴定地方支出责任的需要。在涉及多领域的项目建设中，地方党委政府对项目的建设承担着决策和管理的责任，其决策的科学性和管理的有效性，对项目建设起着关键性作用。在基层所建工程项目中，地方政府承担着财政投入的管理责任，尤其是基层党委政府和部门的主要领导履行着相应的经济责任，关系着绩效管理水平。因此，在基层公共资金投资建设项目中推进绩效管理，是评价领导干部履行经济责任的需要。只有绩效管理达到了预期目的，才能体现出地方政府行使了监管责任。

二、投资绩效审计关注的几个问题

首先，关注制度执行问题。基层各个领域的公共资金投资建设项目，涉及到决策、立项、审查、招投标、资金管理拨付、组织项目施工等环节，各个环节又由相关部门主导或管理，而每个环节都有相关的法律法规约定或一定的制度规范。投资项目建设的法律法规和机制制度能否有效贯彻执行，直接关系到建设项目的绩效。公共资金投资建设项目实施审计，推动建设项目加强绩效管理，就要关注建设项目法律法规和制度执行情况，从制度执行层面查找问题和分析原因，坚持利用审计监督手段，推动政策、法律、制度执行到位，实现以制度保障绩效管理目标和管理措施的落实。其次，关注流程监管问题。投资建设项目涉及内容多、主管部门多、工作流程多，其资金使用和建设质量与项目效益以及民生需求密切相关，需要全程监管。部门在项目投资管理中，基本上实行信息化管理，但部门之间互联互通程度差，政府政务信息平台容量不全面，而且中标承建单位经济属性不同，经济数据信息不透明。在这种状态下，投资建设项目亟需优化工作流程，强化全程监管（由于各种因素制约，流程监管时常缺位和不到位）。基层审计机关推进投资项目绩效管理，就要把关注点放在流程管理和全程监管上，以监督推动关联方规范管理行为。再次，关注风险防范问题。县域大多财力有限，建设项目投入金额不大，大部分依托转移支付或项目专项资金，中央又下放了有关建设项目的审批权，基层政府和相关部门在投资项目上加强了管理和监督。建设项目资金的管理、拨付、使用、监管等环节，在履行职责的同时，还需要相应的风险防范措施。有的地方由于防范措施不力，发生贪污、挤占、挪用、损失浪费等违法违纪问题，严重影响到投资建设项目的进程和效益的发挥。基层审计机关服务投资项目建设，就要把着眼点放在加强资金使用风险防范上。要通过审计监督，促使地方政府和相关部门把风险防范作为绩效管理的重要组成部分，以风险防范提升管理水平。最后，关注项目效益问题。基层投资建设项目实行绩效管理，根本目的就是实现财政资金的管理使用效益和建设项目的经济效益、社会效益和生态效益。从审计实践和媒体披露的信息看，有的地方投资项目在资金管理使用环节屡屡发生问题，有的建设项目违背自然规律或与预期效益差距较大。同时，社会公众对建设项目的效益问题十分关注，贫困群众更是迫切希望从建设项目中受益。因此，投资建设项目效益问题是审计关注的重点，必须始终把投资项目的效益审计摆到更加突出的位置，坚持效益审计为主导，以效益审计发现深层次问题，从而实现审计监督推动投资项目绩效管理的目的。

三、投资项目绩效审计的因应策略

坚持覆盖中突出重点。中央部署的完善审计制度的改革中，其主要任务之一就是实行审计全覆盖。作为公共财政资金主导和支撑的建设项目，必然是审计全覆盖的重点。由于各地投资项目不同、资金额度不一、建设周期有别、效益预期各异，基层审计机关推进投资项目绩效审计，必须坚持全面覆盖与突出重点并行的举措。要针对动态中的投资建设项目，搞好审前调查，必要时建立投资项目数据库，坚持从工程进展、轻重缓急、社会关切等方面综合分析，力求既全面覆盖又突出重点，在兼顾上级审计机关统一组织项目的同时，将重点审计项目纳入计划，实行动态调整和完善。坚持统筹好审计资源。投资建设项目涉及多种类型，审计技术要求高，基层审计人力资源与审计任务的矛盾长期存在，特别是审计人财物管理改革后，上级审计机关不断增加统一组织审计实施项目比重，统一组织审计实施项目难以涵盖所有投资建设项目，而地方政府将随机交办一些投资审计项目。针对这种情况，在确保完成上级组织审计实施项目的同时，要从内部统筹人力资源开展投资项目审计。要根据项目情况和技术要求，打破内部分工界限，集中优势兵力，对重点项目实行重点突破。对于纳入计划的一般投资项目，可按照相关规定，积极探索实行向社会购买审计服务，积累经验，为投资项目绩效审计探索路子和扩大审计覆盖面。坚持多方位合力监督。基层建设项目的公共资金能否安全有效运行并发挥应有效益，是政府关心、社会关注的问题。规范资金管理使用行为，需要加强事前事中事后监督。在新的形势下，为推动投资项目实现预期目标，纪检监察、财政、审计、检察等职能部门，要在监督上形成合力，多方位加强风险防范。一方面，职能部门要针对财政资金的使用，履行好监督职责。对于重大投资项目，可创新监督组织方式，成立联合审计组，增强监督的针对性和客观性。另一方面，针对项目监督的技术性要求，审计机关要与项目管理部门的技术人员联手，从不同角度实施审计鉴证，坚持以方式方法创新提升监督质量，确保项目建设助推经济社会发展。坚持实施关联性审计。投资建设项目已成为地方拉动经济社会发展的重要手段，地方党委政府和部门领导不仅承载着相应的经济责任，而且有些投资项目关系着当地的生态环境和民生利益。投资建设项目作为基层常态性工作和审计全覆盖的重点，为提高审计效率和审计成果相互利用，要坚持做到实施关联性审计。在对投资建设项目实施审计时，不仅要对项目资金管理使用的合法合规性进行审计，而且要将审计的重点放在项目绩效上。同时，在审计实施中要坚持厘清领导干部经济责任，鉴证建设项目对生态环境的影响。只有实施关联性审计，成果多用，才能达到项目绩效审计的最终目的。

作者:闫闻 单位:吉林省延吉市审计局