财政专项扶贫资金绩效审计研究

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【摘要】财政扶贫是我国的重要举措，而加强财政扶贫资金审计是“十三五”时期审计工作的重点内在要求。本文结合财政扶贫与绩效审计的特点，在引入整体性治理理论的基础上，探究我国财政扶贫资金监管机制的相关构成特征，从“三项效应”、“四类指标”、“五个结合”3个层面梳理解析我国财政专项扶贫资金绩效审计的重点内容，并提出了完善财政专项扶贫资金绩效审计的政策建议。

【关键词】财政扶贫;扶贫资金;绩效审计;整体性

贫困是阻碍社会经济发展的关键点所在，我国一直把基本消除贫困作为作为扶贫开发的战略目标。经过多年的实践探索，我国贫困人口由1978年7.71亿下降到2015年5675万，贫困发生率由97.%下降到5.7%，特别在2000年以来，贫困减缓的步伐明显加快，总体上已基本消除绝对贫困。我国贫困减缓的主要措施是通过政府间的转移支付，稳步增加对贫困地区的财政专项扶贫资金投入。财政扶贫专项资金是贫困群众的“救命钱”和减贫脱贫的“助推剂”。然而，因于监管部门间存在的合作治理缺陷，扶贫监管的体制机制方面存在的诸多弊端，导致扶贫资金存在边际效应降低、非优化配置、利用效率低下、弄虚作假等风险，使扶贫开发面临“援助困境”。因此，必须加强政府财政扶贫资金审计的研究，以促进财政扶贫绩效的整体提升。

一、政府财政专项扶贫资金投入及绩效审计的现状

（一）政府财政专项扶贫资金投入的基本状况自1980年开始国家实施财政扶贫政策以来，我国政府财政多渠道增加扶贫开发投入，逐步构建了包括发展资金、以工代赈资金、“三西”资金等六个层面的综合财政扶贫政策体系。具体讲：一是财政扶贫开发工作起步阶段（1980年-1984年），国家设立支援经济不发达地区发展资金，重点支持贫困地区，累计安排财政扶贫资金近30亿，年均增长率超过10%；二是大规模开发式扶贫起步阶段（1985年-1993年），按照扶贫起步阶段的政策及规划要求，国家成立了专门的扶贫机构，累计安排了超过200亿的专项扶贫资金，年均增长率达到16.91%，农村贫困人口比重由1986年的14.8%下降到1993年的8.7%，年均减少贫困人口达640万人，贫困标准提高到483.7元；三是“八七”扶贫攻坚实施阶段（1994-2000年），这一阶段国家大力推进市场经济发展，政府累计安排财政专项扶贫资金531.81亿元投入贫困区域的二、三产业，通过工业化和市场化带动区域经济的发展，改变贫困人口地缘性分布、贫困发生率向中西部倾斜的局面；四是《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施阶段（2001-2010年），国家累计投入扶贫资金2043.8亿元，其中财政专项扶贫资金累计1440.34亿元，年均增长率超过9%，到2010年底，整体脱贫贫困村达到12.6万个，扶贫标准提高到1274元；五是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》攻坚阶段（2011年至今），“十二五”期间国家财政专项扶贫资金投入从2011年的272亿元增加到2015年的467.45亿元，贫困农民人均纯收入增幅高于全国农村平均水平。“十三五”国家为实现精准扶贫战略良好开局，2016年安排政府财政专项扶贫资金投入更是首次超过1000亿元，其中，中央667亿元，省级400亿元。（二）政府财政专项扶贫资金绩效审计的现状我国政府紧紧围绕财政扶贫、精准脱贫基本方略，通过安排多层次、多形式的审计项目，突出重点单位、重点项目和资金使用的关键环节，不断加强扶贫审计监督。具体来说：一是在审计监管力度上，国家于2013年、2015年组织开展了两次扶贫项目资金的分配、管理、使用、效益等规范性的系列审计工作，扶贫项目资金包括政府财政投入、金融扶贫贷款、国际性机构支持扶贫资金以及其他民生项目中涉及到的扶贫资金。同时，2010年以后，部分地方审计机关如河南、广西、重庆、陕西、青海等也加强了对扶贫资金进行了专项审计，开展的审计内容包括项目的开发执行、专项资金的管理使用情况等。二是在审计区域范围上，为促进中央扶贫开发工作会议精神的贯彻落实，近年来，国家审计组织沿着资金分配、管理、使用的各个环节，深入贫困村、走访贫困户、查看扶贫项目现场，对河北、河南、广西、重庆等17个省、直辖市的40个县、区2013-2015年财政扶贫资金管理使用情况进行了审计，重点事项延伸审计了其他有关市县和单位，涉及364个乡镇、1794个行政村和3046个项目，严谨细致地开展系列审计工作。三是在审计法律制度建设上，根据扶贫项目的类别性和针对性，我国扶贫资金审计的法律制度包括两种类型，一种是审计监督的范围包括但不限于扶贫资金的一般性的国家层面的审计立法，审计覆盖层面更为广泛；另一种是以扶贫资金作为审计监督对象的专门性审计立法，具有特殊性的审计使命。但总体来看，目前我国扶贫资金审计主要以一般性审计法律法规为依据。

二、政府财政转型扶贫资金绩效审计中存在的问题

（一）绩效审计中法律制度建设不够完善国家《农村扶贫开发纲要(2011-2020)》第四十七条明确提出“加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。”但是我国财政扶贫资金审计制度依然不够完善，突出表现在：一是扶贫审计领域而言，我国财政扶贫资金审计主要以一般性审计法律法规即以政府相关的规范性文件作为审计依据，如2004年《关于进一步做好扶贫资金审计、监督工作的意见》、2016年《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》等。而在法律层面的专项审计立法基本上处于空白状态，目前仅有贵州省在扶贫资金审计的专项立法方面做了率先尝试，出台了《贵州省扶贫资金审计条例》；二是审计法律执行力不强，虽然国家组织了覆盖17个省、40个县范围的扶贫资金专项审计，但是从总体看审计比例依然较低；三是审计法律预防性较差，国家为规范专项扶贫资金的管理使用和监督，严格制定并颁布了系列相关的政策性法规文件，但是专项扶贫资金管理使用及项目实施中依然存在资金管理不严格、工程监管有漏洞、报账制度存缺陷等问题，甚至在审计揭露的情况下扶贫资金的违规比例仍居高不下，扶贫资金审计法律制度的实施未能充分发挥遏制、预防作用。（二）绩效审计中政策评价体系尚不健全政府财政扶贫资金效益是对扶贫资金在使用管理中以及项目实施后所产生的社会效益、生态效益和经济效益。但从绩效审计目标的设立上看，我国现阶段扶贫资金审计长期以关注合规合法性以及政策的落实情况，而对绩效重视不够，特别是基层政府财政扶贫资金绩效意识较为淡薄，对财政扶贫资金绩效的考评仍处于起步阶段。尽管我国已颁发《财政扶贫资金绩效考评试行办法》，但从科学发展观的角度，《办法》中考评指标仍然存在设置不够科学、评价体系不够完善等问题。突出表现在：一是将扶贫项目管理绩效、工作评价与扶贫资金综合绩效未完全区别划分，甚至混为一谈，《办法》中设置的财政扶贫资金绩效指标体系如预算安排、资金投向、完成计划等倾向于政府行政职能履行绩效考核；二是绩效审计评价体系较为单一，扶贫项目基本上仍然集中在贫困人口减少进度、收入增长幅度等经济效益等指标上，至于扶贫资金在引导区域社会发展、保护生态环境等方面的社会、生态效益关注较少，难以体现科学发展观的基本要求；三是未体现财政专项扶贫资金绩效的层次性，政府（国家、省级、地方）、单位部门的财政扶贫资金绩效或者综合绩效测度的主体与内容存在不同层次的差异性，必然导致测度指标不能“一刀切”。（三）绩效审计中财政专项资金监管不力贫困县域的财政状况普遍比较紧张，在利益冲突及信息不对称的环境下，基层政府实施者为追寻自身利益最大化或仅为完成扶贫项目规划任务，往往存在欺骗上层政府套取财政扶贫资金的现象，导致“财政吃饭供养”问题严重，而“生产性扶贫”资金严重不足。一是由于投入渠道分散、统筹整合还不到位等原因，使得部分扶贫资金分配未与建档立卡贫困人口有效衔接，导致部分扶贫资金长时间闲置，在2016年国家开展的大型扶贫资金专项审计中，揭露出8.43亿元资金闲置、2.99亿元资金浪费等低效问题；二是一些基层扶贫资金监管比较薄弱，主要以项目后期财务检查为主，对资金的使用过程、是否产生效益等方面审计监管缺乏，导致部分扶贫资金被骗取套取或违规使用。国家两次专项审计共揭露出违规冒领或挪用扶贫资金共计14000.78万元，一些地方甚至将在扶贫开发工作中违规获取收入用于弥补经费；三是地方审计机关的扶贫资金审计结果显著低于国家层面审计，特别在问题资金率和发现问题数量方面差别较大，地方审计监管力度较弱。同时，由于对问责权限、整改效果评价等没有明确的规定，部分地区对审计整改的监督不够，存在整改不到位、屡审屡犯等现象。（四）绩效审计中扶贫项目组织管理薄弱扶贫工作千头万绪，项目类型多样，管理组织机构庞大，审批环节繁琐，导致规划不能统一，项目项目组织管理薄弱，难以保障扶贫项目质量。一是大部分扶贫项目在组织决策、预算审查和施工措施等方面缺乏科学规划和全方位管理，而在减贫目标的行政考核机制下，项目单位往往只重视扶贫资金的争取，导致很多扶贫项目都是“先搭台，后唱戏”，临时组建项目领导班子，成员素质参差不齐。在后期扶贫资金项目竣工验收时，也缺乏专业技术部门和专业技术人员参与，难以确保扶贫项目质量；二是绩效审计中不重视中小扶贫项目的管理评价，目前贫困县域中涉及教育、科技、健康、交通等类型多样的扶贫项目，由于审计资源和需求之间存在差距，国家往往选择重点项目和重大项目进行绩效审计，而忽视了许多中小扶贫项目的审计；三是扶贫项目缺乏沟通和互动，一般是自上而下的“单一输血”性扶贫模式，不是按照“扶贫前农民乐意、过程中农民参与、扶贫后农民满意”的原则，大多数仅体现的是对贫困农户物质的充实，救世主的思想严重。同时，由于贫困农户的文化水平不高，且个体需求具有零散性，组织化程度较低，贫困农户的实际利益诉求与单向度扶贫项目实施目标之间的差距最终导致扶贫效果的表面化和形式化。

三、整体性治理视域下政府财政专项扶贫资金绩效审计的重点

新公共管理时期的财政专项扶贫资金绩效审计存在的问题等可在整体性治理核心思想的指导下进行治理功能整合加以解决。因此，整体性治理背景下的政府财政扶贫资金绩效审计的重点应该从“三项效应”、“五个结合”、“三类指标”3个层面进行梳理，以缓解绩效审计面临的“援助困境”问题。（一）建立“三项效益”，解决“审什么”的问题一是立项效益。主要是从项目的真实性、可行性进行分析评价,立足项目区农村的区域优势和发展基础，着力发展与自身条件相适宜的扶贫项目，促进项目实施和贫困区域结成利益共同体，实现共同发展。二是管理效益。主要是从项目资金的拨付、管理等进行分析评价，看扶贫资金管理系统是否完善，内部控制和责任机制是否健全。三是投资效益。主要是从扶贫项目的社会性、经济性、生态性进行分析评议，看是否推动区域资源和生态环境的良性循环，是否促进项目的益贫效应，进而实现投资收益惠及于农村贫困人口、贫困区域。（二）明确“四类指标”，解决“怎么评”的问题一是要注重反映扶贫政策执行情况的指标。采用信息经济学中的激励相容度理论所关注的“成员目标与政策目标一致的程度”即评判扶贫政策体系所涉及的各个子体系的效用最大化目标（成员目标）与总体目标（政策目标）一致的程度作为政策执行的判断标准，可以从政策权威性、政策实施策略及政策目标吻合度三个方面着手设计激励相容度的评估指标体系；二是要注重反映财政扶贫资金效率评价的指标。主要包括扶贫资金规模效率、结构效率和支持水平等三类指标体系等，不同层级的扶贫项目资金绩效指标权重要差异化，体现财政扶贫资金绩效的层次性；三是要注重反映扶贫项目投资效果情况的指标。包括项目实施前后个体收入增长（如贫困农户生计改善等）、集体收入增长（如农业产值增长率等）、贡献的税金（龙头企业扶贫资金回收率等）。此外，还应评价项目建设对区域自然资源、生态环境的影响程度，如土地利用效率、生态脆弱系统改善等。（三）突出“五个结合”，解决“如何审”的问题在扶贫项目绩效审计中，涉及到方案制定、审计实施、审计报告、结果运用等环节，每个环节的审计内容又不同，如方案制定环节需要确定效益审计预期效果；在审计实施中则需要进行具体事项的效益审计分析等。为更好的解决“如何审”的问题需要做到“五个结合”：一是与财务收支真实合法审计相结合，突出扶贫专项资金的使用效益和项目经济社会效果；二是与专项审计调查相结合，以揭示扶贫项目管理中存在的影响效益的问题；三是要与预决算审计相结合，以保障扶贫项目建设公开透明和阳光操作；四是与经济责任审计相结合。把财政扶贫专项资金绩效审计结果作为领导干部业绩考核的参考依据。五是要与现代信息技术审计相结合，重视扶贫项目审计的信息化建设。

四、提升政府财政专项扶贫资金绩效审计的建议

（一）保障政府财政专项扶贫资金绩效审计的法律与制度环境一是认真贯彻落实国家出台的关于财政扶贫资金管理的政策文件要求。为提高财政扶贫资金的使用效益，政府先后出台了《国家扶贫资金管理办法》、《财政专项扶贫资金管理办法》、《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》等政策文件，对财政扶贫资金运行管理进行规范。因此，在审计工作中，首先要认真贯彻落实国家出台的关于精准扶贫资金的政策文件要求，主动适应新常态、践行新理念，切实做到把握原则、突出重点、保障扶贫资金安全。二是完善绩效审计的法律法规和审计准则及指南，首先明确扶贫资金的审计监督范围，如扶贫资金的审计比例、审计计划等；其次健全扶贫资金绩效责任追究制度，落实扶贫资金绩效审计的法律责任主体、类型与认定标准；最后从立法上增强对扶贫资金审计工作的约束性。三是强化绩效审计教育培训机制和人才引进制度，一方面建立定期、制度化的教育培训机制，注重审计内容和方法上的与时俱进，实现审计人员的可持续发展；另一方面，强化政府审计人才引进制度，充实审计队伍，提高绩效审计的效率和质量。（二）健全政府财政专项扶贫资金绩效审计的评价体系围绕“四类指标”，强化结果导向的资金分配机制，缩小评价标准的不明确、没有建立起政策的整体和个体关键绩效指标、评价者友善倾向、完善倾向及随意化倾向、晕轮效应、暗示效应以及第一印象效应等因素导致的绩效误差。因此，完善财政扶贫资金绩效评价体系，对考核评价中的误差进行修正，才能更好地发挥考核评价效力。一是根据扶贫政策特点设立评价标准，采用目标管理法和行为描述法细化政策评价目标，对片区、贫困户等扶贫对象脱贫目标进行分解和细化；二是对整体和个体关键绩效指标，跟进政策发展设立KPI指标，如把贫困人口数量的减少和生活质量的提高作为关键指标，通过强制分步法拉开评价差距等；三是针对友善倾向、完美倾向，建立绩效评价监督机制，推行现场考核打分与第三方评价计分相结合的方式，扩大考核评价范围；四是针对晕轮效应、第一印象效应，提高审计者的自身修养和监管评价行为，注重过程常态检查，保证评价结果的客观性和考核评价质量；五是针对随意化倾向，开发运用信息管理系统，建立评价投诉制度及监督考核制度，减少考核评价人为因素。（三）强化政府财政专项扶贫资金绩效审计结果问责制实施政府财政专项扶贫资金的绩效审计问责机制是落实政府绩效管理的需要。一是践行政府财政专项扶贫资金的审计结果公告制度。根据财政资金扶贫项目“三项效益”审计结果中披露的问题，不仅要披露财政扶贫违法、违规与违纪资金的审计结果，而且要加大财政资金绩效审计结果方面的披露比重，使社会公众更好地了解和关注政府财政专项扶贫资金的投入、使用、产出及等经济效益绩效，以及社会责任绩效、环境保护绩效等内容；二是加强审计机关与被审计单位的供需对接，按照扶贫规划的总体目标和进度，形成供需平台综合运行的合作协同机制，共同面对审计中存在的问题，同时，审计机关督促相关责任部门勇于担负职责，落实好后续整改结果；三是建立健全扶贫资金绩效审计问责机制。“制”主要从法律和制度角度对问责制进行“固化”，要通过制度化保证权责对等，对发现问题而监督整改不到位、屡审屡犯等现象问题，启动问责机制进行审计问责。问责形式主要包括通报批评（一般性违规问题）、约谈（较为严重的违规问题）、追责（严重违规违法问题）等；四是完善审计培训体系，培养复合型审计人才，提升审计机关的自身能力建设。（四）提升组织管理能力一是在项目实施前期，及时公告项目基本情况、规划设计方案、招投标情况、效益分配等相关事宜，凡涉及农户利益的，必须将农户个体诉求转化为集体意志，增强需求表达的影响力；在后期扶贫资金项目竣工验收时，专业技术部门和专业技术人员积极参与，确保扶贫项目绩效审计质量。二是扶贫项目绩效审计中无论重点扶贫项目与否，都要通过财政专项扶贫资金内部审计以及延伸审计，扩大审计的覆盖范围，避免审计死角，促使扶贫专项资金使用逐步规范；三是紧跟科学发展观步伐，财政绩效审计可适度引入“参与式扶贫”模式，注重农户参与性。只有更广泛调动包括贫困户、村干部、新型经营主体等各方主体在管理、分配等各关键环节的参与，才能提高扶贫项目的扶贫效益和发展质量。因此，需探索以规划为平台，整合资源，建立一套“自下而上”的以农户需求为中心的参与机制。通过公众参与，尊重和发挥村民自治组织或集体经济合作组织的作用，将“村委会”或“集体经济合作组织”作为农户真实需求表达的渠道。

作者:李立 单位:中南财经政法大学工商管理学院

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