绩效审计发展现状略谈

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一、我国政府绩效审计存在的问题及原因分析

（一）《审计法》在其总则中规定，审计机关可以对财政收支以及财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，但未对政府绩效审计的职责和权力等进行明确的规定。《审计工作规范化建设规划方案》《政府审计准则》等文件也只有“对效益进行审计监督”等字眼，对绩效审计没有明确的定义。实际上，我国政府绩效审计仍处于一种尚未完全的法律授权状态。虽然《湖南省审计监督条例》《深圳经济特区审计监督条例》以及《珠海经济特区审计监督条例》等地方法规引入了绩效审计这一概念，但在国家层面来说，没有形成统一的政府绩效审计法律规范和准则，对于绩效审计的概念、含义、审计对象、审计目的、审计内容及其操作方法等都没有形成统一明确的规定，没有统一的审计方法和技术的指导。（二）我国政府绩效管理体系尚未健全我国的政府绩效管理与发达国家相比还处于萌芽阶段，当前我们并未建立对政府各部门、机构等的绩效管理制度。人事部在“中国政府绩效评估研究”的课题中，初步提出了一套涵盖影响指标、潜力指标和职能指标等三大类33项指标的政府绩效评估体系，其主要用于对地方各级政府绩效综合性评估，但对于具体的项目、部门的绩效评估并不是完全的适用。在缺乏标准的情况下，绩效审计人员只能从其他来源获取标准，或者是自己出来的某种标准，这样在一定程度上既影响了政府绩效审计的质量和结论的可信度，同时也使政府绩效审计的发展受到制约。当前，只有在组织建设、法律建设和项目管理上对绩效要求进行全面的考虑，把绩效管理当成一个完整的体系，才可以构建一个属于我国的政府绩效管理体系。（三）缺乏绩效责任追究机制在现行的审计体制下，对于审计出的问题没有具体的责任追究机制是我国政府绩效审计当前面临的首要问题。虽然政府绩效审计能够有效的监管财政资金，但是在追究当事人责任以及追回损失的国有资产等方面却没有相应的规定。而且在现实生活中，审计工作其中很大一部分是属于“事后审计”，到了审计机关进行审计的时候，获得的只是一堆看起来是“证据确凿”，但其实却是“无用”的数据。政府的领导最看重的是在他任职期间所发展的业绩，有些领导比较急功近利，只允许成绩的宣扬却不准缺点的揭露。（四）审计队伍人员的专业素养未能满足绩效审计的需求审计人员的专业素养是直接影响政府绩效审计质量高低的关键要素，但由于当前我国审计队伍人员存在知识结构较为单一、年龄结构的断层以及“官、兵”结构失调等问题，导致大多数审计人员是财会类专业出身、审计队伍出现了明显的年龄断层以及一线审计人员数量严重短缺等现象，从而导致现有审计队伍人员普遍缺乏管理、宏观经济、工程、法律、计算机、环境保护等方面的知识，且又习惯于凭经验办事，难以接受新事物、新知识，缺乏进取意识以及应用新的审计技术的主动性，专业技术水平提高缓慢。如广西南宁市审计机关现有审计干部233人，其中会计专业有92人，占40%，工程专业30人，占12.8%，而法律、计算机专业的分别只有2人，占1.7%；南宁市县级的审计机关人员编制在20人左右，但是班子成员配备都在4人以上，多则为6人，领导班子人数占比为20%~30%。这种人才结构极不合理，难以满足推进绩效审计发展对复合型人才的大量需求。

二、推进我国政府绩效审计发展的创新策略

（一）以风险作为导向，完善政府绩效审计理论研究随着人们对社会公共服务水平需求的不断提高，政府职能也不得不从最初的监督型转变成服务型，与此同时政府自身的风险也越来越受到重视。由政府资金收支审计拓展的政府绩效审计理论框架，也应当转变成以风险为导向，以此为基础进行研究才能适应审计实务的需要，也才能指导绩效审计实务并推动其发展（二）建立健全政府绩效审计法律体系纵观在政府绩效审计水平较为发达的国家当中，都颁布了相关的法律法规，包括绩效审计的目的和范围、局限性、意义、审计对象的选择和审计计算技术、组织工作和培训技术资料收集和分析技术、报告程序和人力资源的利用。例如澳大利亚国家审计署先后颁布的《绩效审计业务指南》《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》以及《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》。英国政府议会于1983年通过的《国家审计法》对绩效审计也作了明确规定。美国审计署除了在《政府审计准则》里对绩效审计作出具体描述外，还制订了《政府工作绩效与结果法案》，并且衍生出《各部门绩效审计年度计划评估指南》等相关的法律法规。而我国在法律方面对于政府绩效审计的问题还有很大空白需要去填补。因此，应该积极开展政府绩效审计的法制建设。首先，应当修改《审计法》及其附属条例，切实有效地落实政府绩效审计的监督作用。其次，以《审计法》为基础，明确制定政府绩效审计的各项规定。再次，以《国家审计基本准则》为基础，制定具体的政府绩效审计职业规范，为审计人员进行绩效审计指出明确的方向。最后，以亚洲审计组织绩效审计指南、世界审计组织绩效审计指南和世界发达国家政府绩效审计经验为基础，结合中国社会经济发展实际，尽快制定出符合我国需要的绩效审计指南。（三）建立健全政府绩效审计准则体系政府绩效审计与传统的财政财务收支审计相比，从审计目标的确定到审计方式的选择都相差很大，特别是在如何制定审计目标、怎样完成现场审计和应该出具何种审计报告等方面，与合规性审计相差甚远。我国当前已出台的与审计有关的各种准则，主要是用于针对合规性审计的，而与政府绩效审计准则相关的各项文件仍然没有落到实处。所以，现在需要一套明确的准则来规范政府绩效审计机关以及审计人员，用以指导其进行的各项审计工作。为了能够广泛开展绩效审计工作，提高绩效审计工作水平，我们应当参照国外已形成的各项绩效审计准则，结合我国当前的实际，制定出适合我国的各类绩效审计操作指南。如根据近年来各地开展的投资项目、住房公积金、基础教育经费等专项资金绩效审计实践，制定出相应的绩效审计指南等，为今后开展类似的绩效审计项目提供指导和示范。当绩效审计广泛开展，绩效审计的内容和方法都相对固定以后，再将这些具体的指南进一步归纳，以形成某一类绩效审计项目的操作指南，进而形成一套完整的绩效审计体系。（四）合理确定政府绩效审计目标现阶段，我国开展政府绩效审计的目的主要是对公共资源的使用和管理的有效性进行检查与评价。审计人员需要对被审计单位的项目、活动和单位的成果及影响获取足够的实质性证据。但是因为政府绩效审计方法具有较强的灵活性，其审计对象也较为复杂，与此同时又缺少一套可供参考的程序和准则，所以，可以从各种渠道搜集政府绩效审计的证据。在政府绩效审计中，审计人员大多通过提高样本的代表性与增大调查样本量的方法来提高对总体推断的准确性。合理地确定政府绩效审计活动中的绩效审计目标对于审计方法的选择和对审计对象的客观评价可以起到极为重要的作用。（五）完善审计队伍结构，提高审计人员素质完善审计队伍结构是审计工作的客观要求，审计人员的专业胜任能力是开展政府绩效审计的必要保证。当前应从以下几个方面入手：一是增加政府绩效审计工作人员的数量。自建立审计制度以来，虽然我国审计工作人员在规模上有一定的增长，但是与开展政府绩效审计的要求相比起来，政府绩效审计工作人员还有待增加，可以通过采取录用或者聘用相关人员来加大审计工作人员的数量。二是改善政府绩效审计工作人员的知识结构。要想顺利地开展政府绩效审计工作，必须具备多元化的审计人员结构。美国GAO机构就录用了包括法律、会计、工商管理、工程、计算机、社会物理学和经济学等方面的很多专家。目前，这些专业人才就已经占据了美国GAO机构人员总数的80%左右。这样多结构的人员配置方式，在政府绩效审计工作当中发挥出了高效率。我国也应借鉴其先进经验，引进统计、工程、管理等方面的专业人才充实审计队伍，适应政府绩效审计多元化的需求。三是提高政府绩效审计工作人员的整体素质。通过办班、讲座、读书和考察等各种方式的培训和学习使审计人员树立政府绩效审计的审计观念，跳出原有的审计模式，创新审计思维，学本专业以外的其他学科的知识，完善自己的知识结构，同时在实务中不断应用新的审计技术方法，提高计算机审计应用水平，以提高绩效审计的质量与效果。综上所述，政府绩效审计是我国政府审计未来的发展方向，在学习与借鉴西方发达国家实施绩效审计已积累的成功经验时，必须考虑我国独特的政治、经济文化、法律和技术环境等因素对我国开展绩效审计的影响，从宏观的视角强化绩效审计对社会公共领域的作用，在社会公共事业管理、国家行政管理以及国家经济政策的效率性、效果性和经济性以及各项资源合理开发和有效利用等方面全面推行绩效审计；同时加强研究绩效评估的先进方法并在审计实务中规范其运用，进一步提高审计的效率与效果，逐步构建具有中国特色的政府绩效审计体系，最终实现审计署所提出的“推动建立健全政府绩效管理制度，提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”的目标。

作者：刘蓉单位：广西财经学院会计与审计学院