人民银行实施绩效审计的措施

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开展绩效审计是加强和完善领导干部监督机制的重要手段当前人民银行内审部门开展的离任审计、履职审计都对领导干部履职情况进行了有效的监督，但只侧重于业务的合规性和工作成果方面的监督，难以对领导干部履行职责的“好与坏”作出评价。对领导干部的工作业绩、工作效率和工作效果等情况开展绩效审计，加强对履行决策、管理、控制和监督职能的评价，有利于加强和完善领导干部监督体系，增强领导干部的责任意识，使其在履行岗位职责时不断开拓新思路，确保履职合规且有效。开展绩效审计是发挥内审建设性作用的有效途径绩效审计是完善各级人民银行审计体系，对现有审计方式的有效补充。现有的全面审计、离任审计等传统审计模式局限于合规性和合法性的鉴定。绩效审计正是从评判工作绩效的角度，定期或不定期地对单位、部门或岗位的工作业绩和效能进行鉴证，做出客观评价，提出相关建议，并将业务风险防控作为评价监督的重点，从而增强内审的监督控制和服务功能。

传统观念难以突破人民银行作为组织管理金融实务的机构，其活动存在着非营利性，但任何一项决策失误或工作失职都会导致行业乃至地方经济运行不协调，造成难以估量的经济损失。在人民银行内部，尤其是基层行对绩效审计知之甚少，认识不足。普遍认为经济效益只是对于物质资料生产部门而言，人民银行不存在经济效益问题，因此也就无须进行经济效益方面的评价，较少关注业务管理和政策执行的效果评价，忽略了人民银行组织活动的“经济性“”效率性”和“效果性”研究。

人员素质难以匹配人民银行以往一直以合规性审计为主，审计人员知识要求较为单一，习惯于查错纠弊。绩效审计作为内审转型的重要创新内容之一，要求内部审计人员跳出就事论事的传统审计思维模式的束缚，对广泛的经济、管理等活动的“经济性”“效率性”和“效果性”进行审查、评价，客观上需要审计人员有着多样化的、多学科的知识作为支撑，还要具备评估绩效时所应有的深刻而精准的判断分析能力等等，这就对内审人员的素质提出了很高的要求。

实务性配套制度尚不够健全和完善绩效审计在审计分析评价、指标体系构建等实务性指导方面尚有缺失，虽然部分分支机构在此方面已进行了一些尝试，但距成熟还有相当距离。由于绩效审计的相关配套制度或实务指引尚未及时跟进，实践中绝大多数行只能根据已有的经验确定指标、标准，客观上形成了主观判断较多、随意性较强、标准不够统一的局面，从而难以科学的做出相关评价，在一定程度上影响审计结论的可信度和转型质量，被审计对象的认可度不够高。

审计准则难以统一绩效审计准则是审计人员衡量、评价审计对象绩效的标准和行为准则，是做出审计结论和处理决定的重要依据。目前人民银行内部统一的成熟的绩效审计准则和操作规程尚未形成，使基层行开展绩效审计仍然处于探索阶段，绩效审计工作的程序方法、问题的判断与分析都各不相同，甚至可能相互矛盾。对于审计人员个体来说，他们缺乏一个规范、统一、高效的绩效审计工作程序方法指导，使得审计人员个体的绩效审计工作质量和成效达不到理想的状态。对于审计部门管理来说，他们没有一个规范的控制手段来推进、深化绩效审计工作的开展，使得绩效审计工作大打折扣。

审计操作难以规范首先,表现在绩效审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价，三要素相互之间联系非常紧密，实际业务中很难把三者完全分解开来，单独评价其中的某一项存在较大困难。其次,现行考核机制与绩效审计难以匹配，各地经济发展水平不同，适用评价体系可能不一致，不同的价值取向产生不同的预期目标，目标的不同就会造成结果的差异化。再次,人民银行履职空间大，职责涉及范围广，如何通过绩效审计延伸取得数据与资料，也就是“内审”转到“外审”时，其合法性以及审计人员资格都很难保证。

确绩效审计目标和方向一方面，要广泛宣传绩效审计，使干部职工转变观念，切实从思想上意识到开展绩效审计的必要性和重要性；另一方面，要明确绩效审计的内容和目标，人民银行绩效审计核心内容是履行职能过程中资源利用的经济性、行政管理的效率性和行政活动的效果性，开展中应当立足“履职全面性、合规性”，注重履职过程、强化履职效果。

推进和完善人民银行绩效审计的制度和准则建设规范绩效审计行为，制定符合人民银行内部管理体制和业务特点的绩效审计制度，是全面推进绩效审计的根本保证。由于目前人民银行内部审计所采用的方法和技术比较单一，仅凭现有的审计技术和方法要全面评价被审计单位的管理绩效比较困难。因此，绩效审计要突破传统审计所采用的技术和方法的限制，在审计技术和方法上要不断创新，充分利用计算机辅助审计，把审计业务系统与人民银行其他业务系统进行有效对接，搭建好技术平台，从而将审计人员从机械性检查中解放出来，把主要精力放在对重要业务系统、重要业务部位实施有效监控与评价，提高绩效审计的效率和效果。

科学构建绩效审计评价体系在选定绩效评价指标时，要着重把握评价指标服从于审计目标；根据审计范围和内容设置评价指标；体现被审计对象业务性质和管理特点；突出审计重点，科学设置评分权重等四项原则。一是坚持微观效益和宏观效益相结合。在微观效益方面，主要关注被审计对象日常运转成本、内部控制、资源配置与使用的合理性、有效性；在宏观效益方面，主要关注被审计对象执行货币政策、维护金融稳定及提供金融服务的效率和效果以及产生的社会效益。通过微观和宏观效益的综合分析，促进被审计对象更好地履行中央银行职责。二是坚持定量分析与定性分析相结合。定量分析侧重于被审计对象业务规范和经济技术指标、工作效率和效果的相对量化指标、以往年度绩效以及与其它辖区行的绩效情况对比指标等；定性分析则侧重于履行央行职责的质量和社会结果、规章制度制定与执行情况等无法单独用数据分析的领域。通过定量分析与定性分析相结合，克服单一评价指标的局限性和片面性，实现审计评价的科学性。三是坚持全面性和灵活性相结合。通过全面性和灵活性相结合，在体现出评价指标体系系统化、统筹化的同时，抓住被审计对象的实质，突出不同绩效审计项目的关键评价指标。四是坚持客观性和实用性相结合。通过客观性和实用性结合，实现对评价指标体系的规范操作，利于对绩效评价过程的质量控制。

充分发挥绩效审计在央行履职中的增值作用要在绩效审计中充分发挥内审部门的咨询功能，为央行科学履职保驾护航、为辖内业务高效开展献计献策。一是从宏观上探索适合人民银行的内部控制新模式。根据人民银行法定职能和具体业务的特殊性，参考政府机关和商业银行内控内管工作的成功经验，在绩效审计开展过程中探索更高效、更简洁、更实用的央行内部控制新模式。二是从微观上探索提升人民银行具体业务的新途径。以绩效审计的“3E”标准为指引，在关注合规性的同时充分评价具体业务的绩效情况，将重点放在“如何更好”上面，紧紧围绕人民银行的中心工作，将绩效评价的触角向货币政策、金融稳定、征信管理、调查统计和外汇管理等部门延伸。

扩大绩效审计工作成果的转化和运用几年来的实践证明，绩效审计在促进人民银行分支机构科学履职、服务党委决策、督促问题整改方面发挥了不可替代的作用。要按照“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计理念，重点围绕贯彻落实方针政策的措施和效果、科学民主决策及效果、内控体系的建设和运行、资源配置的效率和效果、有关监督管理职责的履行等情况开展审计，综合运用项目的审计成果，努力从机制上、体制上提出有针对性的、操作性较强的政策性建议，争取多出精品和高端产品，增强审计成果的宏观性、前瞻性、针对性和实效性。

作者：徐海单位：中国人民银行宿迁市中心支行