养老金计划的绩效审计

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对养老金计划情况审计监督，是为了促进养老金体系、保护国民权益、维护正常经济秩序，对于维护美国社会稳定有序运行起着至关重要的作用。联邦政府对养老金体系的财政状况也表现出了极大的兴趣，因为财政状况最能体现养老金体系所面临的环境与威胁。故自2010年12月至2012年3月，审计组依照政府的审计准则逐步展开这项绩效审计。根据审计准则要求，审计组基于审计目标，广泛搜集证据，为调查结果提供合理的基础。充分调查之后，审计组于2012年3月向国会提交了本次审计报告。为了解养老金体系的财政状况，美国审计署将审计重点放在以下两点：一是州和地方政府养老金财政状况的近期趋势；二是为了管理养老金支出，州和地方政府采取了哪些措施，以及这些措施的后果。为了解养老金的财政状况，审计组搜集并分析了美国人口普查局和波士顿学院退休研究报告中心的数据。这些数据包括126个养老金计划的财务数据，覆盖85%以上的政府养老金计划。同时，审计组还回顾了关于政府养老金的现有文献，就养老金问题采访了相关专家。为了解政府为养老金支出采取的措施及其影响，审计组审查了由全美州议会会议（NCSL）编制的年报中关于国家立法对养老金影响的相关信息。选取了NCSL编制的年报中2008年1月1日至2011年6月30日有关国家养老金和退休所颁布的法案作为分析样本，说明在这期间立法的变化。为了确定公共养老金计划筹资的目的而发行的债券情况，分析了包括交易系统软件和市场准入原则相关的资料。为使审计更具针对性，审计组根据搜集的数据进行广泛讨论，并咨询了有关部门官员和专家的意见，从上述的126个养老金计划中选取了8个州作为样本，每个州包括一个地区，这些地方在2008年前后都对养老金进行了不同程度上的改革。

发现问题

审计组根据两个审计重点进行广泛的取证，发现了如下的问题：

（1）养老金计划有足够的资产支付短期福利，但长期稳健性值得怀疑。由于近期经济的衰退，养老金计划遭受了自大萧条以来最为严重的一次损失，但大多数的州政府仍有相当雄厚的实力为民众提供应允的长达10年以上的福利。这虽然让民众目前免于恐慌之中，但也应清醒的认识到，过去的10年内，大部分的养老金计划，收入与支出之间的差距越来越小，意味着政府需要更多的收入以确保支付长期福利。政府在面临着收入下滑、成本增加，以及不断增长的预算压力之下，民众对政府维持养老金运转的能力产生了怀疑。首先，尽管投资遭受损失，但大多数的养老金计划仍在未来短期内持有足够的资产来支付福利。早年建立起的养老金计划，几乎所有的计划收入都超过了支出，使得养老金每年都有一定数量的盈余。但是自20世纪90年代初开始，支出逐渐超越了收入。随着离退休人员比在职员工增长速度更快，支付退休人员的福利相对于养老金缴纳额有所增加，所以，在最近几年，所有部门的支出都超过了缴纳额。不过，鉴于政府目前资产状况和支出相对于缴纳额的速度，大多数的计划预计以其现有的资产可以在未来一段时间内实现对民众福利的承诺。通过极值法来看，哪怕政府的养老金计划在未来没有任何的缴纳额，也没有任何的投资收益，那些大型的养老金计划凭借其资产也可以维持至少10年之久，因为他们持有的资产是年支出的10倍。其次，养老金面临着资产与负债之间的差异越来越大的考验，要求提高缴纳水平。虽然政府有充足的资产在短期内满足养老金计划的要求，但是通过数学建模，以及其他精确的计算之后，我们会发现养老金计划的资产与负债之间的差距越来越大。依据大型计划编制的数据显示，这些计划的资助比例在过去的十年中已经由2001财政年的100%下降为2010财政年的75.6%。正是因为养老金面临着资产与负债之间的差异越来越大，要想养老金以正常的态势继续运行，就必须要求有着更高的养老金缴纳水平。展望未来，在审计组选定的8个州和地区的养老金计划中，有关官员表示，要是国民的养老金缴纳额与工资薪金同比例增长，养老金计划将会有一个美好的未来。例如，格鲁吉亚雇员退休系统的官员希望他们的养老金缴纳率在未来5年内增长近一倍(从10.5%到20%)，用以维持定额福利计划的可持续性发展。来自犹他州退休制度的官员希望公司缴款率由13%增长至20%。再次，政府财政压力使养老金计划雪上加霜。在经济衰退和缓慢复苏的宏观环境下，税收会相应的减少，而经济、安全和社会服务的开支却会进一步增加，这也就导致了国家和地方资金的短缺，使得政府财政压力变大。根据国家预算官员协会（NASBO）的数据，2009年至2011年，政府解决了近230亿美元的赤字。地方政府的财政也频频吃紧。根据国家政府预算平衡的要求，支付养老金成本是政府的义务，但政府养老金的支付要与其他事项需求竞争，在僧多粥少的时候，养老金从政府方面得到的支持会有所下降，这将会使养老金计划雪上加霜。

（2）政府采取的低成本战略，提高养老金的可持续发展。从2008年开始，财政压力和对持续增长的养老金缴纳额的要求促使了许多州政府采取了行动，进行多元化改革，以改善财务状况。审计组人员发现，不同州政府在应对养老金危机中，采取了不一样的措施。那么政府采取了什么样的措施，这些措施对养老金计划又有着什么样的影响呢？审计组人员根据NCSL近期国家立法改革，归纳如下：①自2008年以来，多数州政府通过减少福利，减少未来的负债。依据审计组对NCSL年度报告中最新的养老金立法的分析，自2008年经济衰退以来，美国至少35个州修改了福利制度，减少员工福利以降低养老金的负债。这虽然在一定程度上减少福利能降低养老金的负债，但是羊毛出在羊身上，从长远来看，这可能会使民众对养老金计划产生诸多不满，那么民众缴纳的养老金数额在长期来说也会下降的。不过在审计组采访一些养老金方面的官员时，他们表示这种福利的减少，对短期的影响是微乎其微的。②一半的州政府通过增加养老金缴纳额度应对危机。依据审计组对NCSL报告分析，自2008年以来，美国已经有25个州政府通过使民众缴纳更多的养老金额度，从而将养老金的危机转移给了民众。因为有时养老金的福利是受法律保护的，所以减少福利面临的违规风险较大，但是调整民众的养老金缴纳额却是可能回旋余地的。因此，越来越多的州政府选择提高民众的缴纳额，而不是降低未来民众的福利。更有甚者，一些地区还要求民众为养老金支付首付。在审计组的采访中，弗吉尼亚州和密苏里州最近要求一些新养老金计划的参与者为养老金计划提供首付（弗吉尼亚州为5%，密苏里州为4%），而在这之前是闻所未闻的。③三个州最近通过混合收益方法。尽管多数州通过前两种方案来应对危机，但是在审计组的分析中，已经有部分州政府自2008年以来，通过混合措施将部分的投资风险转嫁给民众，例如佐治亚、密歇根和犹他州。这种混合方法将传统的固定收益制度进行了进一步的修正，福利将分为两个部分，一部分是固定收益，另一部分是随市场收益变动的收益。所以决定福利大小的关键是民众的供款率与市场收益率。这种方法降低了市场波动对养老金的影响，但是会给计划参与者带来更大的风险。④一些州政府的措施只会扬汤止沸不能釜底抽薪。与此同时，一些州政府通过改变保险精算方法、发行债券、推迟供款时间的方法调整养老金的问题。这些措施虽然在短期内可以解决养老金来源问题，但这些措施只能扬汤止沸，并不能釜底抽薪，很有可能在未来还会存在更多的成本问题。例如，发行债券在短时间内可以筹得资金，但是这只能解决燃眉之急，在未来不但要偿还本金还需支付利息，相当于目前的问题没有解决，只是把问题打包，这样滚雪球的方式，会使未来问题更加严重。出于这样的考虑，目前在全国范围内敢于采取这种措施的州政府还是很少的，只在几个养老金计划中发现对于这种措施的使用。

案例建议

在经历了最近的经济衰退之后，投资损失和财政压力仍对政府产生挥之不去的影响。审计组在发现上述的问题后，也结合实际情况，提出了一些建议：一是警惕养老金计划的可持续性。目前大多数州政府养老金计划仍保留有庞大的资产，足以支付长达10年以上的养老金，社会对养老金的可持续发展也给予了更多的关注。但是国家和地方仍需提高警惕以确保养老金计划能够实施下去，因为一些不稳定因素还将影响州政府养老金计划的长期可持续性。二是养老金计划要取之于民，用之于民。养老金计划关系着广大的美国家庭，政府虽然仍将面临着各种各样的威胁，但政府必须全力的使养老金计划取之于民，用之于民，确保广大民众退休的基本生活保障。

案例思考

一是美国的养老金计划看似完美，其实还存在很多问题。经过半个多世纪的发展完善，美国已建立起一套较为完备的社会保障体系。目前全部从业人员中的95%都参加了退休养老保险，几乎所有的社会劳动者都已纳入保险范围，这样的养老金计划让其他国家的民众十分羡慕。但是美国的养老金计划看似完美，其实还存在着很多问题，一方面由于人口老龄化与高龄化双轨并行，退休人员中的寿星越来越多，需要支付的养老费用飞速升高；另一方面持续不断的经济低迷，导致美国缩减财政预算，直接导致养老服务的不断萎缩，这些问题也需要引起广泛的关注。二是审计报告采用了大量的文字说明，更具说服力。在本篇的审计报告中，内容十分详实，采用了大量的文字说明部分，不但有详细的注释说明，还有附录解释，使得读者对于专业性内容有着更好的了解，同时也使报告更具说服力。这种写法类似于学术论文的写法，并在写作中咨询专家意见，值得我们借鉴。三是什么是真正意义上的绩效审计。本案是一个优秀的绩效审计范例，从三个方面对养老金计划进行了评价，首先是经济性（Economy），搜集并分析了养老金财政状况的近期趋势；其次是效益性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），分析了各州政府在面对危机时，对养老金计划采取的措施，并对这些措施进行了效率和效果上的评价。目前绩效审计越来越成为一种潮流，很多审计报告都冠以此名，并认为这样的审计就是一种真正意义上的绩效审计。实际上，很多的审计项目并不是真正意义上的绩效审计。

作者：陈宋生杨杰单位：北京理工大学会计系