小议绩效审计在银行发展的作用

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本文作者：许彤工作单位：中国人民银行天津分行

人民银行内部绩效审计的开展情况

到2011年，绩效审计主体不断扩大，从最初只有2、3家分行（南京、上海、重庆）到目前除个别分支行外，绝大部分机构都已在绩效审计方面有所进展。特别是2011年《人民银行内审工作转型2011—2013年规划》后，绩效审计工作得以全面开展。从目前掌握的资料看，2011年各级人民银行内审部门共开展绩效审计项目逾20个（详见下表），从涉及的部门看有事后监督、后勤、财务会计、营业室、国库、货币信贷、货币发行、外汇、金融稳定、征信、反洗钱和人事等部门，从业务上涵盖了内部控制管理、财务成本控制、货币政策贯彻及金融稳定管理、外汇市场管理、人民币流通成本管理、机构设置管理和人力资源管理等各领域，审计范围及项目数量都大大超越了以往。

人民银行内部绩效审计实践中存在的主要问题

（一）绩效审计概念不清即上述绩效审计的概念辨析中对绩效审计的经济性、效率性和效果性的定义模糊，在审计实践中无法加以区分，在此不再赘述。（二）绩效审计意识薄弱人民银行内审部门从1998年底成立至今，一直以开展合规性审计为主，合规性审计无论从覆盖范围还是审计质量都有了长足的进步，也积累了大量的审计经验。相对而言，绩效审计2007年才在个别机构刚刚起步，2012年才尝试将个别项目在全国范围内全面铺开，可以借鉴的东西非常有限。内审人员在制定审计方案和现场审计过程中往往习惯性的对自己熟悉的合规性审计内容有所侧重，而对于绩效审计内容却显得无所适从。如某大区分行机关2001年直接开展绩效审计项目3项，全部项目均有大量内容涉及审计对象的合规性问题。（三）交换意见阶段遇到的阻力较大以往的合规性审计多是严格按照现行的规章制度进行的。即便如此，内审人员和审计对象之间也会因为对文件的理解不同产生分歧。对于绩效审计而言，一方面，现阶段人民银行的规章制度还停留在内部控制和风险防范层面，涉及到机构或项目绩效的内容少之又少；另一方面，绩效审计所依据的历史和同类机构数据分析并没有法律或行政的约束力，这样就势必会在交换意见阶段遇到更大的阻力。（四）相当比例内审人员不具备绩效审计胜任能力审计人员素质是绩效审计成效的一个决定性因素。审计人员的胜任能力相对于绩效审计的重要程度可以从INTOSAI制定的《绩效审计实施指南》中看出：“没有任何一种制度能够担保高质量的绩效审计报告，简单地说，拥有胜任和主动的绩效审计人员比质量保证制度还更重要。”绩效审计人员要在实践经验、综合素质、专业技能方面均具备一定的条件。在实践经验方面，要有审计经验、调查经验，甚至要有评估经验；综合素质上要有一定的分析能力、创造能力、判断能力、沟通能力、文字能力和职业审慎性；专业技能方面，要有不同专业领域的专门知识。虽然绩效审计是一种集体工作，并不要求所有成员都具备上述各种技能，但绩效审计仍然对审计人员提出了超越以往合规性审计的能力要求，这与当前内审人员的知识结构、审计阅历、综合分析能力和开拓创新意识的现状极不相称。

人民银行内部绩效审计的实践选择

（一）明确人民银行内部绩效审计的原则，逐步确立符合人民银行特点的内部绩效审计思路在当前人民银行内部绩效审计的起步阶段，绩效审计立项应遵循渐进性、独立性、重要性和可行性的原则。渐进性，顾名思义，即审计立项遵循自上而下、由易到难、由局部到全面、由提示性到建设性的过程。具体来讲，一是绩效审计项目先由总行组织开展，逐步向分行、省会中心支行、地市中心支行和县支行逐级推广。因为机构的级别越高，可以利用的审计资源的质量和数量就越有保证，就越有利于提高审计质量和整合审计资源。二是审计首先选取在简单的专项业务领域开展，在积累了一定的审计经验后再逐步过渡到复杂的全面审计领域。三是审计的目标由提示审计对象注意自身的低效率到有针对性的提出建设性的审计建议。独立性是指绩效审计项目的开展既要区别于合规性审计单独进行，又要结合不同审计事项的特点建立独立的审计指标体系。一方面，内审人员在现场审计中往往习惯性的对审计资料的合规性进行审查，必然会挤占审计人员的大量时间和精力，影响对项目绩效的评价。另一方面，不同审计项目对绩效的体现千差万别，即便是同一类型的项目也会因时间或所处环境的不同而有所区别。因此，在审计实践中统一的绩效评价标准是无法建立的，具体标准要根据不同情况有针对性的收集资料，具体研究制定。重要性即管理层重视，能够列入单位的核心工作，受关注的程度高，投入的资源多。可行性指审计力所能及，即有明确的审计目标、适当的评价标准、可获得的审计信息及资料和足以胜任的审计人员。即使在发达的欧美国家，开展绩效审计也有失败的案例，如澳大利亚1980年对邮监柜台服务管理情况开展绩效审计，前后耗时4年多，总耗费349,600澳元，但最终还是因审计目标不明确、审计人员缺乏经验而放弃。（二）加快人民银行内部绩效审计制度的建设步伐从各国绩效审计的发展来看，凡是成效较好的国家都较早制定和颁布了绩效审计准则或指南。人民银行探索绩效审计的首要任务就是借鉴国内外绩效审计的有益经验，结合人民银行内部审计的实际情况，建立人民银行绩效审计规范体系，使绩效审计走向规范化、制度化。根据人民银行内审工作转型3年规划的要求，现阶段人民银行探索绩效审计的总体目标是：建立人民银行绩效审计指导意见，对人民银行绩效审计的定义、特点、审计程序、方式方法、审计标准等进行总体规范，是指导人民银行开展绩效审计的统领性文件。在此过程中，将人民银行常规性的具体项目（业务）分别形成绩效审计具体操作指南，针对各业务特点明确具体审计范围、操作流程、审计方法、审计标准和评价指标体系。同时充分利用人民银行内审系统的集体智慧和集体力量，选择分支机构立项准确、方案成熟、体系完善、成效显著的自选项目，在人民银行全系统推广实践，不断验证完善理论方法，最终形成针对该项目（业务）的具体操作指南。（三）加大绩效管理理念宣传和绩效审计成果运用，增强绩效管理意识，营造良好的审计环境绩效审计是内审转型与发展的总体趋势，一方面，要充分利用内联网、宣传栏和信息简报等平台持续宣传绩效理念，将绩效管理贯穿业务管理活动的始终，使审计对象充分认识并理解绩效审计对行政效能及管理水平的促进和提高作用；另一方面，内审部门要坚持绩效审计实践，在不断吸取教训和总结经验的过程中提升审计质量，提高审计意见的建设性，促使审计对象对审计结论由充分认可到积极采纳，由被动接受到主动落实，从而为绩效审计的全面推广营造良好和谐的审计环境。（四）进一步整合绩效审计人力资源绩效审计相对于人民银行内审人员来说是明显区别于传统审计的审计类型。培养一批拥有绩效审计专业知识和技能的审计人员是绩效审计发展的关键。一方面，应建立恰当的程序，保障绩效审计人员通过继续教育和业务培训保持熟练的专业技能。培训内容既应该包括绩效审计方法、案例分析、统计抽样和数据分析等专业内容，也应包括统计、经济、市场、金融、法律、社会科学和工商管理等基础知识。另一方面，可以通过“以查代训”现场练兵，或者举办特别培训等方式，培养一批绩效审计业务骨干，发挥骨干带动作用。