强化行政体制改革顶层设计

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加强改革的顶层设计是中央对深化改革提出的最新要求。作为改革的重要组成部分，行政体制改革同样需要加强顶层设计。本文拟就加强行政体制改革顶层设计的必要性、主要内容、需要解决的难题作初步的分析。

一、加强行政体制改革顶层设计的意义

1．有助于走出“零打碎敲”式改革的困局。改革开放以来，我国行政管理领域推出了各种改革举措，各种行政管理的创新实践不断涌现，外国相关理论与实践也大举进入。单就改革目标看，就有“有限政府”、“服务政府”、“责任政府”、“法治政府”、“透明政府”、“廉洁政府”、“廉价政府”、“高效政府”、“企业型政府”、“整体政府”、“无缝隙政府”、“电子政府”等十多种说法。这一方面反映出政府建设和行政体制改革在外延、广度上的拓展，另一方面也说明理论工作者和实际工作部门大多基于特定的需要、特定的角度来理解改革、推动改革，改革的系统性还不够。从改革自身逻辑看，这种现象有其存在的合理性，因为中国行政领域的改革和其他领域的改革一样，没有现成的模式可以照搬，只能在反复的探索中找到出路。但这种“零打碎敲”式的做法会带来一系列问题：提法多、措施多，易造成盲人摸象感觉，把握不住改革的整体和关键；诸多提法、措施在纵向(不同时期)和横向(不同部门)存在冲突、矛盾，使人们无所适从；许多改革缺乏必要的配套措施，使改革进退维谷，无果而终。所有这些问题，只有通过顶层设计，提高改革的系统性、连贯性、前瞻性，才能得到有效解决。

2．有助于破解改革中的“疑难杂症”。行政管理领域已有的改革有一个特点：改革往往从各个时期最突出的问题人手，选择容易解决的问题作为突破口和着力点，而对于难度较大的“存量”问题采取了暂时搁置的办法。如针对机构重叠、人浮于事、效率低下问题，最初的行政体制改革几乎就等同于机构改革。但笔者的一项研究发现，机构改革尽管进行了30年，但长期存在着的弊病并没有得到明显改观，特别是在省级以下有愈演愈烈之势。E1]机构改革之所以30年无实质性进展，根本原因在于我国的机构设置和编制管理存在“软约束”，法律条文缺失或过于原则，外部监督流于形式。解决机构问题的另一前提条件是政府职能转变，但30年间政府职能转变同样没有实质性进展，各级各类政府部门过多过细的行政干预屡禁不绝。所以，还需要追问：制约政府职能转变的因素又是什么?其中有客观因素，如市场与社会发育程度，但最根本的是部门利益的阻隔。因为职能转变实际上是行政权力的再分配，而权力背后是利益。因此，不突破那些制约行政体制改革的深层次障碍，枝节性、表层的改革就无法实现突破；而突破深层次障碍，单靠地方或某个方面是无能为力的，需要顶层的胆识、勇气和智慧。

3．有助于克服上位资源缺失带来的问题。作为上层建筑领域的改革，行政体制改革对上位资源的依赖性强。虽然这并不排除地方、基层、具体部门开展各种创新实践。问题的关键在于，这些创新如果缺乏更高层的支持，往往推行得比较困难，甚至出现“人亡政息”的局面。例如，近年来不少地方政府在开展绩效评估中就出现了类似的问题。绩效评估的程序、办法不失科学，但绩效评估的结果使用却遇到障碍。比如，各级干部的任免权在党委，党委在考核、使用干部时不参考或不把绩效评估结果作为依据之一，就会在干部中造成一种印象：行政绩效好坏与晋升无关，因此继续配合政府部门做好绩效评估的积极性就匮乏，最终导致绩效考核流于表面。但如何看待和使用绩效评估结果，地方党委也没有更多的发言权，又必须根据更高层的意见。这就是顶层设计需要解决的问题。需要指出的是，对于如何加强行政管理体制改革的总体规划，在2010年以前中央并非没有考虑过。2004年，党的十六届四中全会就曾提出要“加强行政体制改革的总体研究”。2008年，中央又提出了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革总目标。党的十七届五中全会和国家“十二五”规划强调更加重视改革顶层设计和总体规划，对于进一步推进行政管理体制改革具有深远的指导意义。

二、行政体制改革的顶层设计要有逻辑架构支撑

资料显示，“顶层设计”最初是一个工程学概念，后被广泛借用到社会领域。①顶层设计不同于部分的、细节的设计之处在于，它着眼于把局部设计融合为一个整体，这个整体不是局部要素的简单累加，而是具有内在逻辑联系的有机体，即系统。作为深化改革的一项要求，顶层设计就是要求改革方案必须从全局出发，把各个方面、各个环节的改革按照其内在逻辑整合为一个有机的整体。2就行政体制改革而言，做好顶层设计首先必须把改革涉及的要素、环节、领域按照其内在联系整合起来并视为一个整体进行谋划。分析国家和部分省市“十二五”规划有关行政管理体制改革的内容，可以看出各种改革要求之间的系统性、有机性还不够，未能充分体现顶层设计的特点。国家“十二五”规划关于行政体制改革内容集中在第四十六章。[3]该章第句话论述改革的总体目标，即“按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府”。这里讲到两个政府——“法治政府”和“服务型政府”，且“法治政府”在前。而党的十七大报告提到的仅一个政府——“服务型政府”。规划为什么提两个政府且把“法治政府”放在前面?是否是对十七大提法的修正?局外人很难作出正确的判断。第四十六章包括四节，分别是“加快转变政府职能”、“完善科学民主决策机制”、“推行政府绩效管理和行政问责制度”、“加快推进事业单位分类改革”。这四节内容没有一个是直接对应法治政府和服务型政府这两大目标的。具体到各节内容，也有值得商榷之处。如把完善公务员制度放在“加快转变政府职能”一节，依法行政问题放在“完善科学民主决策机制”一节，把“提高政府执行力和公信力”则被放在“推行政府绩效管理和行政问责制度”一节。

类型的问题在某直辖市“十二五”规划关于行政体制改革的内容中同样存在。如规划把“优化政府结构、行政层级、职能责任，推进大部门制改革”放在“创新政府管理方式”这一段，把“健全科学决策、民主决策、依法决策机制，提高公共决策透明度和公众参与度”放在“加强依法行政制度建设”这一段，把“完善以行政首长为重点的行政问责制度，明确行政问责范围，规范问责程序，健全责任追究制度和纠错改正机制”放在“健全公务员管理制度”这一段，没有把“完善‘两级政府、三级管理’体制”作为优化政府结构、行政层级、理顺行政关系的内容，等等，这样的做法在逻辑上和体系上都有值得商榷的地方。总之，“十二五”规划有关行政管理体制改革的章节安排、条目顺序存在散乱、无序现象，使人们看不出内在逻辑，也抓不住关键。这说明决策机关在编制规划时缺乏必要的逻辑框架作为底版，没有充分研究行政改革各个方面的关系。行政管理体制改革顶层设计应以什么样的逻辑框架作为底版?笔者曾在综合分析国内研究成果的基础上提出过自己的看法。J笔者发现，现行行政管理学教科书通常按照板块来安排篇章结构，至于其中的逻辑关联则语焉不详。教科书实际上折射的是“零打碎敲”式改革境况，反过来又加剧这种境况，因为理论上的不清晰会使改革思路更不清晰。针对这一问题，笔者在《环境、职能、体制与行为：关于加强行政体制改革的总体性思考》一文指出_5j，行政管理涉及四大要素，即环境、职能、体制、行为，它们的关系是环境决定职能、职能决定体制、体制决定行为、行为优化环境。然而，实际的行政改革却是反向操作：在行政体制没有理顺的情况下规范行政行为，在政府职能没有转变的情况下调整行政体制，在市场、社会尚未发育成熟的情况下转变职能，在民主法制尚不健全的情况下约束行政权力。由于对行政管理体制改革内在关系不明了，所以在改革中存在头痛医头、脚痛医脚现象；由于弄错了行政管理体制改革的先后顺序，所以在改革中出现了“短命”现象或形式化倾向。

三、行政体制改革的顶层设计要致力于破解难题

逻辑框架解决的是行政管理体制改革顶层设计的系统性问题，顶层设计还应为行政管理体制改革中深层次、难点问题的解决创造条件，也就是要通过顶层推动及顶层自身的改革突破瓶颈。

1．着力破解行政改革的阻力。行政管理体制改革的特殊性在于政府既是改革的主体又是改革的客体，当改革不断深化并触及到政府自身利益(具体是部门利益)的时候，就会遇到无形的阻力。这时候求助空洞的道义是无益的，必须施加外部压力，才能继续推进。对此，笔者认为，应通过三种外压途径解决这一问题。第一，强制信息公开，特别是部门审批权限、依据、标准，部门编制(含各类人员构成)，经费细目、有关“三公”的信息等要公开；第二，调整政府和干部考核标准，借助政绩“指挥棒”来改变政府作用方向和方式；第三，强化公共预算改革，坚决切断部门审批与部门利益之间的脐带。行政体制改革的外压问题实质是要正确看待政治一行政关系，不重视政治体制改革，行政体制改革没有出路。

2．应注意创新公共服务方式。过去忽视公共服务，特别是与民生直接关联的那些公共服务，最近几年开始重新重视，科技、教育、医疗卫生、住房、社会保障、环境保护等领域加大了投入。从“十二五”规划可以看出，这些领域的绝对数和相对数都有提高，有的幅度很大。这是可喜的现象。但应注意的是，普遍存在着用计划经济时代的思维和方式来加强公共服务的倾向。也就是说，一提到重视公共服务，就是政府加大财政投入，多花钱；一些部门甚至比着花钱，竞相讨好民众，不断提高标准，降低门槛。短期看，在经济形势好的条件下，这种做法的弊端还不足以显现。但从长远看，或者当经济形势不好时，问题就会呈现出来。所以，公共管理和公共服务领域要创新方式，基本原则是要以最小的投入获取最多最好的公共产品和服务，同时注意调动市场、社会、民众参与的积极性。从这个角度讲，西方行政改革的许多有益经验还要继续学习。

3．增强基层政府行政能力。近些年，行政领域出现了优质资源上移、管理责任下移的不对称运动，行政领域的权、责、利分布呈现出头重脚轻的特点。这种格局必然扭曲区县、乡镇街道的行为，使它们通过土地出让、房地产、变相举债、招商引资等筹措经费。在这种情况下，转变政府职能，强化公共服务和社会管理的要求势必落空。同时，一些特大城市基层政府的辖区常住人口已经远大于户籍人口，按照户籍人口分配服务资源的做法进一步加重了基层负担。增强基层政府的行政能力关键还是要理顺纵向行政关系，具体内容包括科学分析不同层级政府的事权范围，调整税收分成方式，扭转过多过滥的“垂直化”做法，防止基层管理权限的“碎片化”倾向。

4．研究行政资源配置的标准。长期以来，我国行政管理的各种资源配置缺乏科学的依据和明确的标准。一是人员配置的标准。如财政供养人员与人口比应以多少为宜?其中公务员与人口比应以多少为宜?重要领域的公务员特别是行政执法类公务员(公安、工商、税务、海关等)各自与人口比应是多少?公务员中“官兵”比例应是多少?领导职数应以多少为宜?副职又应以多少为宜?不同层级政府的公务员比例各自是多少?等等。二是机构设置的标准。各级政府应设置哪些工作部门?每个部门应设置哪些内设机构?每个内设机构应设置哪些岗位?每个岗位、每个机构和部门的具体工作包括哪些?三是经费拨付的标准。日常办公经费应是多少?专项经费是多少?这些问题不解决，行政管理容易陷入随意状态，给主管部门留下腐败的空间。上述三类标准，发达国家已相对成熟，有的在20世纪二三十年就已完成(如公务员职位分类)。但时至今日我们还是一笔糊涂账。所有这些也应列入顶层设计考虑的范围，使行政管理更精细、更科学、更规范。