城市设计规划实施与管理

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［摘要］城市设计作为一种法定规划的补充，重点研究的是规划布局、城市面貌、城市功能，尤其关注公共空间的一种规划设计，但在中山市长期的规划工作中发现，城市设计往往难以落实到规划的实施与管理中。本文将以中山市长江路为例，从城市设计如何通过控制导则、土地管理、政策配套等方面实现规划的有效管控和指导后续的开发建设。

［关键词］城市设计导则；土地管控；控制性详细规划修编

中山古称香山，是一代伟人孙中山先生的故乡。在改革开放之初，秉持着“敢为天下先”的精神，中山迅速崛起，成为广东四小虎之一。当前，广东省正在全面推进“三个适宜”新型城市建设以及珠三角湾区的“二次开发”，中山迎来了区域整合与战略转型的新机遇。凭借自身雄厚的经济实力以及港珠澳大桥、广珠西线高速、沿海高速、深中通道、深茂铁路、广珠城际轨道等区域交通基础设施的建设，中山将逐步发展成为珠江西岸的经济桥头堡和枢纽城市，承担起地区性中心城市的职能。长江路位于中山市中心城区与火炬开发区的结合部，串联岐江新城总部经济区、东区商务中心、中山博览中心、长江旅游休闲度假区等城市重要节点，是中心城区内南北向的重要交通干道，也是中心区城市形象的集中展示地段。面对机遇，同时结合长江路升级改造工程，规划通过对长江路沿线区域的功能定位、用地性质、交通组织、绿地景观、地下空间、公服配套、开发模式等的综合研究，对长江路沿线的土地开发、城市形象提出明确的愿景和控制说明，为下一步控制性详细规划修编以及城市建设提供建议和指导。

1问题与策略

本次城市设计的内容涉及用地规划、交通规划、公共空间及景观设计、公服及市政设施规划等方面，但各部分的规划构想在目前的法定规划体系中无法完全体现，规划通过借鉴目前国内一线城市的先进城市管理办法，结合中山自身的规划管理体系，探讨如何通过城市设计导则，立体综合开发、加强政土地使用管理。

2城市设计导则指导和控制土地开发

本城市设计为蓝图式的规划，是对长江路沿线一定地域空间内各物质要素的综合设计。在此基础上，为提高城市设计与规划管理的衔接，针对城市公共空间环境及具体地块开发两个层面，本规划分别提出了城市设计控制导则与地块控制图则，以指导后续的开发建设。2.1城市设计控制导则。主要为街道、开放空间、建筑形态、场地开发、街道设施与家具、照明、广告标识系统共7个方面，均为指导性控制内容。2.2地块控制图则。强制性控制内容为：地块用地性质、用地面积、容积率、建筑面积、绿地率、建筑限高、公共服务设施、配建停车泊位、公共停车泊位、建筑退缩界线、塔楼控制范围、禁止机动车开口路段、骑楼界面（含骑楼高度、宽度等断面控制）、过街连廊、建筑贴线80%界面共15个方面。指导性控制内容为：地块机动车出入口、过街地下人行通道、公交车站、公共自行车租赁点共4个方面。通过城市设计控制导则可以在整体系统性的设计对片区加以指导控制，再配合地块控制图则的强制性控制内容和指导性控制内容落实各地块中各落实城市设计要素，能有效提高城市三维设计在具体开发中的控制力度，但由于城市设计并非法定规划，上述控制内容，可通过控制性详细规划修编进行研究落实，并在后续的土地开发出让中，作为出让地块的设计条件，提高城市设计的可实施性。

3立体综合开发利用城市土地，发挥城市形态效应

虽然城市设计导则能有效指导和控制对各地块开发条件，但基于尊重实际情况的考虑，仍会保留较大的弹性空间供土地开发者进行调整。为实现整体城市形象，发挥城市形态效应，建议实行立体综合开发利用城市土地，进一步实现各城市要素的整合，例如可通过城市土地地上空间和地下空间的综合利用，把各地块、各业主在不同开发时序中仍能保持一定的系统性的联系，实现资源整合的最大化，具体措施如下：3.1城市土地地上空间利用。一是高层建筑楼层的功能分流。高层建筑，特别是临街、城市中心区位、繁华地段的高层建筑，应该实施功能分流。二是设立高架道路或高架人行道。在土地比较紧张的城市，尤其在城市繁华地段或交通枢纽地段，兴建高架道路、高架人行道，可在空中实现人、车分流，解决用地紧张、交通拥挤的问题。三是城市公共设施立体化。根据城市总体规划，因地制宜，可将公共电话亭、行人休息场所、公厕等公共设施建筑修建成多层建筑或集多种项目于一体。3.2城市土地向地下空间拓展。从某种意义上讲，城市土地的地下空间开发比地上空间规划更具可行性，潜力更大。在节约能源和资源、密闭性能等方面比较明显地优于城市土地的地上空间开发。其开发形式多样，前景乐观，主要有：开发地下停车场所；地下交通网，包括地铁、地下公路隧道、地下步行系统及地下过街道等；开发地下商业窗口及综合服务设施；地下仓库；地下公用管线系统、综合隧道等等。

4强化土地用途空间管制、加强土地使用管理

土地用途管制和利用管理是从政府角度保证土地使用恪守社会利益最大化的原则，亦是实现城市设计设想的重要保障。为确保土地使用符合城市设计的设想，必须对不同土地的使用性质、所有权属及其转移等予以必要的限制。土地规划部门应根据土地使用规划的目标和内容，进行一定的功能分区和用途规定，土地必须按规定用途进行规划后才允许开发。建立与新形势相适应的土地规划体系，土地使用规划是市场经济条件下政府对土地使用进行干预的重要手段，有土地使用管理的龙头之称。但目前我国土地规划体系并不完善，土地使用的总体五级规划体系内容比较雷同，大多是宏观上过细，特别是新《土地管理法》的实施，各级规划由于其性质和作用不同，其侧重点和内容深度应不同，土地使用规划的目标、内容、方法应有所改革。越是到下层，越应充分体现规划的具体可操作性。土地使用规划，应充分体现市情和区情，按照社会经济发展目标和土地使用总体规划进行区域性土地使用布局，进行土地用途管制区域划定，确定分区土地使用方向和土地使用管制规划，在此基础上推动城市设计中分区管理与指标控制相结合，采取多种经济措施限制非适宜和非允许用途的建设项目。土地使用是一项复杂的系统工程，在现有体制下，涉及的管理部门也较多。因此必须提高利用过程的科学性，强调各部门协调性，实现综合管理是实现城市设计构想的重要保障。4.1构建土地利用评价体系，实施土地使用跟踪管理。土地使用是一个动态的过程，其集约利用情况直接影响到资源的合理配置，因此决不能做一锤子买卖，只批地不监管。为了切实发现和解决土地使用过程的问题，相关部门应着力构建土地利用评价体系，对已利用的土地进行评价并根据结果提出改进意见，做到土地使用的跟踪管理。4.2建立共享信息平台。加强动态综合管理。因为土地管理工作牵涉的部门众多，在实际工作中往往出现步调不一、数据不一的情况。为保证土地更有效地进行管理，各部门应及时协调工作，首先要在技术层面上解决障碍。政府应考虑跨部门建立统一的GIS平台，实现综合数据库的共享利用，利用信息化手段加强对土地使用的管理工作，使各部门都能做到对新区土地状况的及时把握。

5制定相应的政策强化政府的调控作用

城市规划是城市政府的重要政策手段之一，作为实施这样政策体系的实体，应当是城市的整个政府部门。在发挥规划、土地、环保、房地产管理等部门作用的同时，建立政府、开发商、拆迁户和市民整体利益的四方协调保障机制。在各个部门制定和执行政策时，都应当以规划的基本原则和法定指标作为城市空间和土地使用开发决定的依据。同时，政府应当制定相应的政策强化政府的调控作用：首先，加强对城市用地分期投入开发总量的宏观控制；其次，保持城市公益性用地与开发性用地的合理比例，保障公共设施的实现；再有，控制城市建设容量，引导城市景观设计。建立专家审查制度，针对重要城市节点地段，具体的建筑设计方案需提交专家审查会审查，并将此条款纳入到地块的设计条件中，为建筑管理提供技术支撑。

6结语

通过对中山市长江路沿线用地的发展及当前规划中存在问题的分析研究，初步提出城市设计导则在城市规划中的应用，并探讨一种新的对应于区域协同发展为基点的立体综合开发、土地用途空间管制的办法，并在制定相应政策上，通过政府的组织与运作机制、提升城市设计的编制与管理实施等。

作者:曾健 陈静 单位:中山市规划设计院