城市规划的编制内容初探

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1现行城市总体规划尚未有效纳入城市更新内容

我国传统的城市规划以引导新增建设为主要工作目标。城市更新的规划往往作为相对独立的专项规划开展。目前，城市更新专项规划在城市规划体系中的地位并不明确，从城市总体规划到控制性详细规划等各层次规划尚未将城市更新作为工作重点②。各层次规划中有关城市更新内容的编制和审批要求并不清晰，城市增量建设与存量更新工作并未得到有效结合。就城市总体规划而言，根据《城市规划编制办法》的规定，城市总体规划对旧城区更新的控制主要集中在城市历史文化遗产保护方面，属于城市总体规划的强制性内容，而对旧区更新则没有作强制性要求③。根据对我国主要大城市城市总体规划文本的整理，除了对历史文化遗产保护的规定以外，其中大部分城市总体规划尚未对城市更新提出充分或明确的控制要求。如表1所示，除了深圳这个新兴城市以外，基本上其他城市的城市总体规划都覆盖了历史文化遗产保护。而专门针对旧城改造和更新（在总规中有旧城改造的章节）的大多为国家中心城市和部分区域中心城市，如有北京、广州、深圳、武汉、重庆、哈尔滨等。另一方面，现行城市总体规划大多仍然停留在“蓝图式”“、终极式”的规划上，但在实际操作中城市更新极具复杂性，土地产权的争议、利益主体的博弈、市场的运作等实际问题往往使城市更新改造脱离原本的规划蓝图，导致规划的失效以及改造的无序发展。因此，将城市更新纳入城市规划体系，本身就是一项重大的课题，需要持续深入地研究。城市总体规划作为城市规划体系中的核心环节，若能率先纳入城市更新的控制与引导内容，对于城市更新规划融入法定规划体系具有重大意义。

2城市总体规划纳入城市更新内容应遵循的基本原则

如上所述，城市总体规划作为中央政府、地方政府重要的政策工具，必然应体现其基本目标和意志，同时也要遵循法律法规和大政方针，彰显社会基本共识。因此，若城市总体规划纳入城市更新内容也应遵循一定的原则。通过梳理我国目前有关城市更新的各类法律法规和政策可以归纳出从中央到地方对于城市更新的基本指导方针，也应该视为编制城市总体规划中城市更新内容时应遵循的主要原则。首先，合乎公共利益的城市更新应予以推进《。国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定，必须以“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”为前提。这意味着，在我国当前正处于经济快速发展的时期，基于公共利益的城市更新仍然是必要的。特别是涉及能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目，以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目等等涉及重大公共利益的建设项目，仍需要政府予以积极推进。其次，城市更新涉及的私有财产应得到合法保护。城市更新难以避免对私有财产的涉及。保护私有财产权，是发挥市场机制的前提，没有私有财产的保护，就没有市场机制。特别是在商业性质的城市更新当中，主导城市更新的市场主体往往追求商业利益最大化，与城市更新的其它相关利益人存在着天然的、不可调和的对抗。在这种情况下，政府应发挥对市场的监管作用，保障私有财产的相关利益人得到公平合法的补偿和安置。进一步而言，即使是出于公共利益的城市更新，体现的是公权力对私有产权的适度干预，但其中的政府行为仍必须通过法律法规予以约束和规范。特别是对于公共利益更应有必要的界定，如果不对之进行必要的界定和约束，更容易导致对私有财产和合法权利的损害。另外，城市更新必须符合城乡规划⑩，一方面缘于城乡规划对于城市更新具有重要的指导和控制作用，是城市更新的重要依据。另一方面，城市规划是城市更新面对利益博弈的重要环节，保障城市更新中的公共利益和公平公正，应始于规划阶段，并使之能贯彻城市更新的始终。城乡规划的科学编制和合法审批，以及城乡规划的公众参与机制是维护城市更新、化解城市更新社会矛盾的重要途径，是积极有效的社会管理措施。最后，城市更新必须保护历史文化和战略性资源，《城乡规划法》明确规定，“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌”。虽然法律未有直接规定城市更新对其他战略性资源的保护要求，但应该认识到，城市更新与资源保护是一对天然的矛盾，城市更新是一种短期内难以逆转的建设行为。错误的城市更新不仅可能使得战略性的空间资源遭到破坏，甚至可能使其面临不可再生的威胁。

3城市总体规划对城市更新内容的指导目标和主体内容

城市更新目前虽然是社会关注的焦点，但社会对于城市更新本身仍缺乏共识。城市总体规划对于城市更新的意义除了发挥对城市更新建设行为的综合部署作用以外，更重要的是借助城市总体规划这个政府各部门通力合作，以及社会参与的公共政策平台，凝聚对于城市更新的基本共识。因此，鉴于城市总体规划的地位和作用，以及城市更新本身的特点，当前我国大城市的城市总体规划中纳入城市更新内容，其主要目标不可能如同指导新增建设一般对城市更新进行全面、综合、长期的统筹部署，而应重在以下3个方面：首先是通过总体规划对城市更新的指导，引发社会对城市更新综合性目标的共识。彰显城市更新的基本原则，争取社会对城市更新基本价值观的认同。其次是协调城市更新与城市新增建设用地的关系，将城市更新作为城市可持续发展的重要途径，纳入城市发展的整体目标战略中；将城市更新空间纳入城市整体空间结构中统筹规划。最后是将城市更新协作式、参与式的规划方法纳入城市总体规划当中，将城市更新规划纳入常态化和制度化的城市规划管理中。就城市总体规划具体的编制内容而言，笔者认为其中应当纳入的城市更新内容包括：明确实施城市更新范围的标准，划定规划期内实施城市更新的范围，并提出城市更新的总体目标和基本原则；对城市更新的基本方式、城市更新后的用地功能转变方向以及城市更新涉及的配套服务设施建设提出必要指引；对重点城市更新地区可以单独提出规划指引；规划期内城市更新的时序计划应纳入近期建设计划中。

新中国开展旧城改造和城市更新的历史并不短，但真正进入常态化和制度化的城市更新或许才刚刚开始。在深圳、广州、上海等大都市地区，在空间资源紧约束的刚性条件制约下，城市政府都在寻求城市更新的体制机制创新。这样的创新并非是要“从头再来，另辟蹊径”，而是要推动城市更新逐步融入现行成熟的城市规划和城市建设的管理体制当中。城市规划引导城市更新行为，同样城市规划体系纳入城市更新也是其常态化和体制化的首要一步。但城市更新所牵涉的复杂的社会、经济、空间问题，远远超越了新增建设问题的复杂性，因此传统城市规划无论从体系、理念、方法或程序上都需据此进行改革和创新。城市总体规划作为传统意义上典型的“自上而下”“、蓝图式”的“计划经济”规划，与城市更新“自下而上”、“过程式”的“协作式”的特点有天然的冲突和矛盾。而在社会转型时期，我国城市总体规划本身正在进行持续的革新。在城市更新中城市总体规划应当承担何种角色和发挥何种作用，将随着社会和城市规划本身的转型而发展变化。但无论处于何种发展阶段，城市总体规划作为宏观层次的龙头规划更应针对城市更新中存在的核心问题，明确地表达城市更新中应坚持的基本原则和应遵循的核心共识，同时使这些共识能够准确流畅地传递到下层次的规划体系当中。——而置于当前，城市总体规划更应该对当前的缺乏社会共识的城市更新，明确地指出方向，对模棱两可的争论大胆地给出正确的选择“，快”或是“好”，“公平”或是“效率”，“经济优先”或是“社会、生态优先”？当看似简单的选择落在城市总体规划的平台上，重要的或许不是选择的结果，而是社会广泛讨论、参与和获得共识的过程，以及其间凝聚的核心价值观。

本文作者：吕晓蓓工作单位：中国城市规划设计研究院深圳分院研究中心