认罪认罚案件中量刑建议效力的归宿

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〔摘要〕在认罪认罚从宽制度中，关于量刑建议的效力，立法采用了“一般应当采纳+例外”的规定形式。这一形式对检察机关、人民法院以及被追诉人带来了不同程度的影响。人民法院对人民检察院量刑建议中自由裁量权的让渡，应仅限于对被追诉人有利的情形。在量刑建议“一般偏重”和“轻微偏重”时，人民法院可以径行作出较轻的判决，以此作为其他可能影响公正审判情形的解释之一，符合认罪认罚从宽制度的目的，有利于弥补控辩协商的不足，也是分工负责、互相配合、互相制约原则的应有之义。实务中控辩协商部分沦为“控审协商”的情形，应引起重视。

〔关键词〕认罪认罚;量刑建议;刚性效力

一、问题的提出

关于认罪认罚案件量刑建议的效力，立法采用了“一般应当采纳+例外”的规定形式。2019年10月24日，“两高三部”的《关于认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)中关于量刑建议效力的规定，用“对于人民检察院提出的量刑建议，人民法院应当依法进行审查。对于事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名准确，量刑建议适当的，人民法院应当采纳”代替了刑诉法中“一般应当采纳”的描述。对于这一表述变化，最高检中有意见认为，这是对“应当采纳”和“不采纳情形”两个层次的进一步细化。《指导意见》中的“量刑建议适当”，应结合《刑事诉讼法》第二百零一条第二款规定中的“量刑建议明显不当”进行理解，在量刑建议与法官内心的量刑尺度略有偏差，尚未达到明显不当程度的，仍属于应当采纳的范畴。［1］在量刑建议并非明显偏重，而是一般偏重和轻微偏重时，人民法院如果也对此“照单全收”，那对被追诉人来说，不如没有量刑建议，由人民法院直接判决时反而更有利。需要审思的问题是，为什么要在认罪认罚案件中赋予量刑建议如此的刚性效力，对人民检察院、人民法院以及被追诉人带来了什么影响?如果人民法院认为量刑建议一般偏重和轻微偏重，有进一步从宽空间，径行作出较轻的判决时，在认罪认罚从宽制度中有无正当性?

二、量刑建议刚性效力的立法原因及影响

(一)量刑建议刚性效力的立法原因。为鼓励被追诉人认罪认罚，贯彻宽严相济刑事政策，对检察机关调整量刑建议和人民法院不采纳量刑建议，应当予以适当限制。［2］人民法院依法作出判决时，原则上应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。这是对认罪认罚案件在实体上从宽、程序上从简的重要体现。［3］1．体现了对控辩双方合意的尊重。《指导意见》明确规定，犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议。人民检察院提出量刑建议前，应当充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，尽量协商一致。这是在试点期间和2018年刑诉法修正案之后，最高司法机关首次在规范性文件中规定了“协商”二字，标志着意见制定者对控辩协商的明确认可。从具体步骤看，检察机关综合案件的法定、酌定量刑情节，在分别听取犯罪嫌疑人、辩护人或值班律师、被害人及诉讼人意见的基础上，确定量刑建议，之后与犯罪嫌疑人进行量刑具结，这一协商过程凝聚着控辩双方的合意。犯罪嫌疑人具结书的签署，标志着控辩双方协商完成:一方面，检察机关代表国家对认罪认罚的犯罪嫌疑人确定量刑减让幅度;另一方面犯罪嫌疑人参与协商并同意检察机关的量刑建议。具结书的签署(法定不需要签署的除外)，是认罪认罚从宽制度的关键环节。这一协商结果只要在法律规定的范围之内，不影响司法公正，就应得到人民法院的尊重和认可，这也是控辩协商程序的必然要求。赋予量刑建议一定的刚性效力，实际上是对人民法院不采纳量刑建议进行了适当限制，充分体现了对控辩合意的尊重，也显示了司法机关鼓励和引导犯罪嫌疑人认罪认罚有程序性保障，是一以贯之的。2．提高审判效率，节约国家司法资源。认罪认罚从宽制度的价值之一是提高诉讼效率，推动案件繁简分流。规定人民法院一般应当采纳量刑建议，也是提高审判效率，节约国家司法资源的直接体现。在适用速裁程序审理案件时，不受刑诉法规定的送达期限的限制，一般不进行法庭调查、法庭辩论，在判决宣告前听取辩护人的意见和被告人的最后陈述意见，并且可以集中开庭，逐案审理。适用简易程序、普通程序审理认罪认罚案件时，庭审程序也有不同程度的简化。检察机关在起诉阶段可以不再制作量刑建议书，既简化司法程序，又提高司法效率。3．有利于稳定被追诉人的预期。《指导意见》第九条明确规定了从宽幅度的把握原则，其中有“主动认罪优于被动认罪，早认罪优于晚认罪，彻底认罪优于不彻底认罪，稳定认罪优于不稳定认罪”。“早认罪优于晚认罪”表明最高司法机关对于试点地区“阶梯式量刑从宽”的方式予以概括认可。赋予量刑建议一定的刚性效力，有利于被追诉人对自己的境遇进行预判，进而促使其尽早选择走上认罪认罚从宽之路。有论者将其总结为诉判衔接机制，由于对庭审结果有较明确的认知，对于稳定被追诉人的心理预期，确保得到应有的从宽处理，无疑具有重要意义。［4］(二)量刑建议刚性效力对人民检察院、人民法院、被追诉人的影响。1．检察机关的主导地位凸显。有论者认为，刑事诉讼中检察机关分别在全过程、阶段性、环节性、结构性中发挥主导作用，认罪认罚从宽制度及其内含的量刑建议效力，属于结构性主导。［5］事实上，不论从哪个维度去论证检察机关的主导作用，与认罪认罚从宽制度配套而立的关于量刑建议刚性效力的规定无疑是最突出的。作为量刑具结书中最核心的内容，罪名、量刑建议、程序适用的条款，均由检察机关自主确定。［6］《指导意见》进一步明确了人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议，对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。这一规定使得检察机关的主导地位在确定刑量刑建议中达到了极致。2．人民法院对量刑自由裁量权的让渡以及庭审内容的改变。一方面，检察机关在审查起诉阶段主导着罪名、量刑建议的提出和具结以及程序类型的适用，使得本属于法官的定罪量刑职责在一定程度上让渡给了检察官;另一方面，庭审的内容也发生了相应变化，变为依法对被告人认罪认罚的自愿性以及认罪认罚具结书内容的真实性、合法性进行实质审查，并且，量刑建议的审查是重中之重。［7］3．被追诉人在签署具结书时意味着量刑结果基本定局。在量刑具结的过程中，被追诉人通过检察机关的告知，明晰认罪认罚的后果，在辩护人或值班律师的帮助下，对自己的量刑提出意见。且不论实务中检察机关是否真正做到与被追诉人进行协商，也不论被追诉人及其辩护人或值班律师提出的量刑意见对检察机关出具的量刑建议能产生多大影响，只要被追诉人同意并签署具结书，在量刑建议刚性效力的规则下，就基本确定是最终的判决结果。

三、量刑建议刚性效力面临的问题

(一)检察机关不能有效行使主导权力的问题。尽管认罪认罚从宽制度赋予了检察机关在量刑协商、具结过程中的主导地位，但是实务中承办具体案件的检察官对这一权力行使的意愿未必积极。一些检察官存在畏难情绪，认为量刑具结的过程增加了工作量和办案难度，提出量刑建议的动力不足。［8］笔者对非试点地区多名检察官的访谈也印证了这一现象。并且，有的检察官自身对量刑建议的提出也有不同的认识，对量刑建议的重视程度难免打折扣。有检察官明确表示，在量刑具结时，由检察官提出量刑建议，被追诉人同意就签署具结书，不同意时，则会直接起诉至法院。学界论证、勾勒的控辩协商图景在一定程度上成了“水中月，镜中花”。这种“隐形胁迫”下签署的认罪认罚具结书到了庭审阶段，被追诉人也基本不会、不敢冒着失去“从宽处罚”利益的风险而提出否定意见。认罪认罚的自愿性审查基本会以被追诉人的一句“是我自愿的”而结束。由检察机关单方提出的量刑建议，在未进行充分协商，未有效听取被追诉人一方意见的情况下，其科学性、合理性与最早量刑程序改革时的方式基本一致，多的只是辩护人或值班律师的见证作用。笔者访谈的检察官中，有的为了提高量刑建议的采纳率或者提高量刑建议的合理性，经常提前与法官就个案的量刑建议进行沟通，沟通的原因还包括缺乏量刑经验，想听取法院的意见等，双方在沟通的过程中也不乏观点之间的“交锋”。最终的结果基本是，要么跟法官沟通一致;要么在沟通不一致时，法官“忍气吞声”地采纳量刑建议。所谓的控辩协商在一定程度上沦为了“控审协商”。这一现象究竟在多大范围内存在，有待进一步调研总结，其对认罪认罚从宽制度的影响应当引起理论界和实务界的重视。(二)“一般应当采纳”的理解问题。在法律草案征求意见过程中，面临着“一般应当采纳”量刑建议，不符合以审判为中心的诉讼制度改革精神的质疑。［9］立法机关最终坚持了《试点办法》的规定，赋予了量刑建议的刚性效力，体现了认罪认罚案件中量刑建议与非认罪认罚案件中量刑建议的区别。量刑建议的采纳，关系到量刑建议的效力问题，同样也是认罪认罚从宽制度顶层设计和实践中的难点问题。［10］关于如何理解“一般应当采纳”，有意见认为，“一般应当采纳”指的是除法定不得采纳的情形外，人民法院原则上应予采纳，但不是“应当采纳”，也不是形式审查后的一律确认，在决定是否采纳时，应避免认罪认罚案件的不当和错误处理。［11］这一意见在单独解释《刑事诉讼法》第二百零一条第一款时，是合理的。但是，如何与第二款量刑建议“明显不当”时的处理相融合，该论者语焉不详，也未进一步说明何为认罪认罚案件不当的情形以及不当的情形与“明显不当”的关系。还有意见认为，结合《刑事诉讼法》第二百零一条第二款人民法院认为量刑建议“明显不当”，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议时的处理，意味着如果没有第一款、第二款规定的除外情形，人民法院就“应当采纳”量刑建议。按照这一解释，立法时规定“应当采纳+例外”，不是能更好地达到这一效果吗?进一步审视可以发现，如果将“一般应当采纳”结合例外情形中的第五项“其他可能影响公正审判的情形。”进行阐释，则为量刑建议“一般不当”甚至“轻微不当”时的处理留了一个出路。(三)量刑建议调整前后“明显不当”与“适当”的问题人民法院对量刑建议的基本评价，应当是“适当”与“不当”。对于“不当”的情形可以进一步分为“明显不当”“一般不当”“轻微不当”。这种分类符合社会的普遍认知以及司法经验。抛开认罪认罚从宽制度不谈，在量刑建议不当的情况下，由于量刑建议对于裁判没有约束力，法院可以无视量刑建议直接作出判决。这一裁判方式，在量刑建议明显不当时也自然适用。微妙的是，《指导意见》中关于量刑建议效力的描述变成了“……量刑建议适当的，人民法院应当采纳”。如何理解这一变化以及这一变化和量刑建议不当的关系?从表面上看，量刑建议不适当的，人民法院不应采纳。但是如果这样解释，便不能体现认罪认罚从宽制度对量刑建议效力的特殊设定。对其解释的一个合理路径是对《指导意见》中的“适当”在刑诉法中“一般应当采纳”的范围内理解。人民法院对“适当”的量刑建议应当采纳，是刑诉法中“一般应当采纳”的应有之意，与量刑建议“明显不当”时的处理并不冲突。上述最高检的一种意见即是如此。这一路径放在体系解释的角度，有一定的合理性，但其中一部分是以被追诉人失去进一步从宽的利益为代价。《指导意见》中第四十一条关于量刑建议调整的规定，即“……人民法院认为调整后的量刑建议适当的，应当予以采纳;人民检察院不调整量刑建议或者调整后仍然明显不当的，人民法院应当依法作出判决。”此处“调整后仍然明显不当”的描述，与刑诉法关于量刑调整的规定一致。但是最高院的一种意见与此却不相同，该意见认为，对于调整后的量刑建议，人民法院仍感到“不适当”的，应当依法作出公正判决。并没有用“明显不当”的描述，而是用的“不适当”。这一意见放到认罪认罚从宽制度的目的角度，即用目的解释方法时，有其合理性。但其表述与立法规定不符，也未将不适当的情形作进一步阐释。

四、量刑建议效力的合理归宿

为了更好地贯彻认罪认罚从宽制度，弥补控辩协商的不足，进一步提高量刑建议的科学性、公正性，本文认为，在认罪认罚从宽制度中，人民法院让渡给检察机关的量刑建议自由裁量权应限定在对被追诉人有利的范围内，在人民法院认为量刑建议“一般偏重”和“轻微偏重”时，可以径行作出较轻的判决，并说明理由;在量刑建议“一般偏轻”和“轻微偏轻”时，因其是检察机关代表国家对被追诉人的承诺，具有公信力，在不是“明显偏轻”的情况下，人民法院应当采纳。(一)符合认罪认罚从宽制度的目的。一方面符合实体从宽的目的。《指导意见》明确提出，落实认罪认罚从宽制度，应当根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，实行区别对待，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪。对于人民检察院提出的量刑建议，在人民法院认为并非“明显偏重”，而是“一般偏重”和“轻微偏重”时，根据被追诉人的量刑情节，仍有进一步从宽空间的，由人民法院径行作出较轻的判决，并说明理由，符合认罪认罚实体从宽的目的。不能为了刻意追求对量刑建议的尊重以及对量刑建议的高采纳率，而忽视被追诉人能够得到的进一步从宽处罚的利益。在量刑建议稍微偏轻时，因为不是明显偏轻，没有背离实体从宽的目的，人民法院应予尊重。另一方面符合程序从简的目的。《刑事诉讼法》和《指导意见》均规定了人民法院经审理认为，量刑建议明显不当时，应当告知人民检察院，人民检察院可以调整量刑建议。在人民检察院不调整量刑建议或者调整后仍然明显不当的情况下，人民法院应当依法作出判决。因此，在量刑建议并非“明显偏重”，而是“一般偏重”和“轻微偏重”时，并不能适用上述程序。由人民法院径行作出较轻的判决，避免了人民检察院再次调整量刑建议，也符合程序从简的目的。在量刑建议“一般偏轻”和“轻微偏轻”时，人民法院也不能动辄就建议调整量刑建议，或直接判决较重的刑罚，因为量刑建议“一般偏轻”和“轻微偏轻”，并未背离认罪认罚实体从宽的目的，由人民法院直接采纳量刑建议时，也符合程序从简的目的。(二)有利于弥补控辩协商中量刑建议的不足。自我国量刑程序改革开始，量刑建议就面临着量刑信息不全面、不准确等局限，在没有辩护律师参与的情况下，这一短板更为凸显。为了确保认罪认罚的自愿性、真实性，值班律师制度在2018年刑诉法修正案中也同步确立。但刑诉法中未赋予值班律师阅卷权，也不具有辩护人地位，只能对犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助，其掌握的关于案件的量刑信息极为有限。即便《指导意见》中明确了值班律师有阅卷的权利，但是其帮助的效果依然依赖于值班律师的负责程度，况且实务中的值班律师经常扮演“见证人”的角色。量刑建议在更多地情况下是在承办案件的检察官主导下直接与被追诉人协商而成。在被追诉人没有委托辩护人，值班律师又不能提供有效帮助的情况下，以其本身所处的境遇、能力更难以对量刑建议产生实质性地影响。再加上检察官提出量刑建议的经验不足，在确立具体量刑时，未必会将与案件有关的全部法定和酌定量刑情节予以考虑，量刑建议的科学性、公正性难免有所欠缺。如果在人民法院认为量刑建议“一般偏重”和“轻微偏重”时，可以径行作出较轻的裁判，能够促使检察机关更全面地把握与案件有关的量刑证据，倒逼检察机关作出更科学、公正的量刑建议。(三)符合分工负责、互相配合、互相制约的原则。在认罪认罚从宽制度确立以后，量刑建议的地位被赋予了前所未有的高度。最初量刑程序改革时，量刑建议规范、制约法官自由裁量权的功能，在认罪认罚从宽制度中实际上演变成了检察官主导，法官一般应当采纳的格局。由此，人民检察院和人民法院对具体量刑的分工，也同步发生了变化。本属于法官自由裁量权的范围，在量刑建议刚性效力的支撑下让渡给了检察官，换来了审判程序的简化。这使得原来互相制约的形式也发生了相应变化，变成了由法官的审判权制约检察官量刑建议时的自由裁量权。不容忽视的是，人民检察院提出的量刑建议，未必能最大限度地实现认罪认罚从宽制度的目的。因此，人民法院在审判时，如果认为量刑建议“一般偏重”和“轻微偏重”，应径行作出较轻的判决，用审判权制约检察机关量刑建议时的自由裁量权，符合分工负责、互相制约的原则。在量刑建议稍微偏轻时，由于是检察机关代表国家与被追诉人达成的量刑协议，在有利于被追诉人的基础上，对此情形下的自由裁量权，并不背离认罪认罚从宽制度的目的，人民法院应予尊重，此时也符合互相配合的原则。(四)其他可能影响公正审判情形的合理解释。《刑事诉讼法》第二百零一条第一款第五项以其他可能影响公正审判情形的兜底条款作为一般应当采纳的例外之一。具体哪些属于影响公正审判的情形，《指导意见》未进一步明确。有论者在解释该项时，原则性地列举了量刑建议明显不当，限制、剥夺犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利，违反诉讼基本原则、诉讼程序等影响公正审判的情形。［12］但是其可操作性依然不强。立法的重要参与者在解释这一项时，象征性地举例说明了“人民法院作出判决前，刑法作出修改，被告人的行为依照修改后的刑法处罚更轻的，人民法院就不应采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”。［13］这充分显示了有利于被追诉人的倾向。但是对“修改后的刑法处罚更轻”是“明显更轻”还是“略轻”，未作进一步界定。不过，按照有利于被追诉人的倾向，哪怕修改后的刑罚处罚“略轻”，人民法院也不应采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。另外，如果人民法院认为量刑建议“一般偏重”和“轻微偏重”时仍采纳，对被追诉人来说，肯定是不公正的。因为被追诉人宁可接受较繁琐的诉讼程序得到更轻的判决，也不可能愿意为了适用简便的诉讼程序而获得较重的刑罚。此种情形下，由人民法院径行作出较轻的判决，作为其他可能影响公正审判情形的解释之一，不仅是行使审判权的应有之义，而且也符合立法目的。

五、结语

实务中对量刑建议动辄90%以上的采纳率，无法掩盖以下事实:一是检察机关提出的量刑建议未经充分协商或未有效听取被追诉人一方的意见而提交法庭;二是检察机关提出的量刑建议是在未经充分协商或未有效听取被追诉人一方意见的基础上与法官私下协商而成，即“控审协商”。在这两种情形下，被追诉人在认罪认罚从宽制度中能否真正享受到从宽处罚的待遇，不无疑问。立法机关推崇的控辩协商在一定程度上演变为隐形的“控审协商”，这一情形对认罪认罚从宽制度运行的影响，有待进一步总结论证。至少在认罪认罚从宽制度运行的初期，人民法院认为量刑建议“一般偏重”和“轻微偏重”时，径行作出较轻的判决，有其运行的必要性和合理性。具体多大的幅度属于量刑建议“明显不当”“一般不当”“轻微不当”，由人民法院综合全案量刑情节独立判断，未来有待在实践运行的基础上进一步总结、提炼。最后，在量刑建议效力的问题上，人民法院、人民检察院应破除权力的壁垒，用审慎的态度最大限度地完成认罪认罚从宽制度赋予的使命，科学制定考评细则，避免因刻意追求量刑建议的高采纳率而忽视被追诉人应得到的从宽利益。

参考文献:

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作者:刘鲲 单位:河南省新乡市公安局