行政司法制度的问题与改善

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本文作者：吴敏工作单位：苏州经贸职业技术学院

1行政司法概念的界定

司法,有的法学教材亦称之为法的适用,是法的实施的重要方式之一。它是国家司法机关根据法定职权和法定程序,具体应用法律处理案件的专门活动。行政司法的主体是行政机关,其在作出关系或影响相对人权利义务的行为时,会不同程度地采用司法程序以提高具体行政行为的质量并保证其公正性、合法性,因此被称作准司法。由于行政司法的对象在理论上还存有争议,因此对于行政司法的概念也存有争议。行政司法对象的理论就世界范围而言,主要表现为两种理论学说以及与之相适应的行政司法模式。一种理论认为,行政司法的对象只能是行政纠纷,而且是行政机关同其他行政法主体在行政管理中引起的纠纷;另一种理论认为,行政机关不仅解决行政纠纷,而且对一般民事、经济纠纷都尽可能予以解决,因此,行政司法的对象包括行政纠纷,也包括民事、经济纠纷。[1]第一种理论在大陆法系的法国、德国盛行,为立法机关所接受,在国家行政组织体系内部设立了独立于普通法院之外的行政法院系统,专司行政案件的审判职能。英美法系国家则采纳了第二种理论。美国行政司法不仅涉及民事纠纷和行政纠纷,而且包括对轻罪的判决。我国行政司法,就目前看来,只涉及部分行政争议和部分民事争议。为解决行政争议和民事争议,以保障社会法律秩序的正常和稳定,法律赋予了行政机关的调解、裁决和仲裁的职能,由此构成了行政司法的三大内容或具体制度,即:(1)行政调解;(2)行政复议;(3)行政仲裁。一般说来,行政复议只适用解决行政争议;行政仲裁适用解决民事争议;行政调解既适用民事争议,也适用行政争议。由此,在我国,行政司法是指行政主体依法对有关争议进行复议、调解、裁决和仲裁的活动,它既包括对行政争议的处理,也包括对民事争议的调处。

2当前我国行政司法所面临的挑战

概念本身的模糊性行政司法的主持者。我国目前对于行政司法的主持者还存在理论上的分歧,即行政司法活动的主体是行政机关抑或是在某些情况下的一些独立性较强的但仍带有行政性质的专门裁判机构?我国现有的专门机构仅有商标评选委员会、专利复审委员会、劳动争议仲裁委员会等有限的几种。这些机构的设置比较混乱、分散,条条块块纵横参差,职能上彼此冲突甚至发生推诿,专职化、专业化问题严峻。现在几乎所有的行政争议和大量的民事纠纷仍由行政机关直接解决。12行政司法的性质。关于行政司法的本质属性,远非概念中简单标明的行政和司法所能一言蔽之。我们一般认为法国的行政法院与普通法院构成双轨制司法体系,在法国人自己眼中,却从来都将行政法院的活动看作行政活动,而非司法活动。法国人只把普通法院的活动看成司法活动。英国国内行政界和法学界对行政裁判所活动的性质看法也存在分歧。[2]我国理论界认识比较混乱。有的学者将行政立法、行政执法、行政司法鼎足而三共同构成行政行为,注重其行政性;而有的学者将行政复议和行政诉讼、国家赔偿列入行政救济,更注重其司法性。种属概念混淆不清。与行政司法概念相近的还有行政审判、行政裁判,这些概念并没有严格界定。再加上行政诉讼、行政救济、行政监督等概念的干扰,学术界陷入一片概念沼泽。还有学者对行政裁决分别作狭义、广义、最广义几种不同解释,广义的行政裁决甚至可代替行政司法的概念。212行政司法存在许多程序上的问题行政裁决因无统一、明确的法律规定,其随意性特别大,最缺乏规范性和基本的程序规定。行政调解除基层人民政府对民间纠纷的调解和主管部门对商业经济纠纷的调解有程序规定之外,其他都无法律具体规定。行政复议一般采取书面审理形式,但5行政复议法6又规定申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。,即在特定情况下也可采取开庭审理方式,而5行政复议法6对开庭审理的程序却未作规定。行政仲裁的程序性问题还在更深的层次上表现出来,如同是技术合同纠纷,既可由经济合同仲裁委员会受理,又可由技术合同仲裁委员会受理。所以各类纠纷的仲裁规则和程序都不统一。213司法救济途径冲突行政司法相对于行政执法具有后继性,相对于法院司法具有前置性。我国对于行政复议不服,一般可以提起行政诉讼,而对于行政仲裁、行政调解目前一般提起民事诉讼,对于行政裁决一部分提起民事诉讼,一部分提起行政诉讼,规定的比较混乱。这样的规定对于纠纷的解决是不利的。司法救济途径的冲突,不仅会使公民、法人、其他组织的合法权益得不到及时的保护,也会使各机关之间产生相互推诿的现象。造成公共资源的浪费,影响行政效率。国内新形式的巨大冲击行政仲裁方面的制度的新动向。建国后,我国仿效前苏联和东欧各国,建立了一整套行政仲裁制度。但从8年代中期到5中华人民共和国仲裁法6颁布前的这段时间,有关行政仲裁的法律法规如春笋般涌现。这期间共有14个法律、82个行政法规、192个地方性法规作了有关仲裁的规定。[3]其中只有几个是关于涉外仲裁的规定。一时间行政仲裁严重失范:法律、法规、规章都在设定,仲裁领域急剧扩张;仲裁机构呈分散状态;仲裁程序也不统一。1994年8月31日,5中华人民共和国仲裁法6颁布,除劳动仲裁一枝独秀外,其它行政仲裁归于沉寂。有学者认为:随着我国5仲裁法6的颁布实施,行政性仲裁机构已陆续撤销,因此再作行政仲裁与民间仲裁的分类已无实际意义。[4]12听证制度的建立。听证本是英美国家自然公正原则的要求,行政机关的决定对当事人有不利影响时,必须听取当事人的意见。在中国,听证一词首次出现是在1996年3月17日颁布的5中华人民共和国行政处罚法6中。1997年12月29日颁布的5中华人民共和国价格法6第23条又确立了公听制度。但听证这一新程序的出现,也给我国行政司法理论带来冲击。从5中华人民共和国行政处罚法6的关于听证程序、主持人的超脱地位、两造对抗、听证中事实和证据的拘束力等方面来看,听证初步符合传统行政司法的概念要件。但听证又不同于传统严格意义的行政司法,因为听证后由行政机关的负责人作出决定或负责人集体讨论决定。这是一个纯粹意义的行政决定,与美国带有事先救济性质的事前听证非常相似。

3进一步健全我国的行政司法制度

鉴于我国行政司法存在的诸多问题,笔者认为应从以下方面来完善我国的行政司法制度:311要实现行政司法的规范化,也即行政司法的制度化和法律化倾向行政法制较为发达的国家都不乏有关行政司法的法律或政府规章,保证了行政司法的制度属性。市场经济下行政司法行为的急速发展对行政司法规范化提出了新的课题。行政司法必须被逐渐地纳入法制大系统和行政法制系统,以法规范行政司法活动,调整行政司法行为。从市场经济下行政司法的实践看,有三大类型的行政司法案件:一是具有民事性质又隶属于行政管理系统,带有很大技术色彩的案件,如专利、产权等;二是纯属行政管理系统的权属争议案件或因其它纠纷引起的案件;三是以司法程序实施的行政执行案件,如行政机关对公民、法人和其它组织实施制裁性行为所必须经过的取证、询问、论辩、裁决等司法环节。对于后两类性质的行政司法案件,我国已有一些法律和法规作了规定。但第一类还没有较为完善的规范性文件予以调整,所以国家应尽快制定有关行政司法的法律、法规和规章。要实现行政司法体制的完善化行政司法体制是行政司法得以有效进行的组织保障和机构保障,行政司法制度完善的国家首先有一套完整的行政司法体系以及体制结构,在英国,有专职的行政裁判所解决行政执行过程中的争议,这些裁判所分门别类,独立性极强。如各种保险仲裁法庭、土地裁判所、工业伤害裁判所、商标裁判所、交通运输裁判所、矿山纠纷裁判所、劳资关系裁判所、专利裁判所、商标裁判所,等等。在美国,有各类负责解决行政纠纷的政府委员会,具有较强的针对性和专业性,如联邦贸易委员会、联邦电讯委员会、联邦动力委员会、原子能委员会等。行政机关的主管部门也负责一定的行政司法案件。[5]可见,行政司法体制的完善与专职的行政司法机构的建立是分不开的。所以我国的行政司法机构及其工作人员应该向专门化、专职化、专业化方向发展,行政复议、行政裁决、行政调解都应设立专门的相对独立的机构,以专职行使行政司法职能,并对其工作人员作为政府法制机构的专业人员的任职资格、任免考核、奖励升迁、培训和职称评定等都有一套专门的办法和规定,使行政司法机构和队伍建设制度化、规范化。我们既应保持和发扬我们国家的特色和优势,又应注意吸收国外行政司法建设的成功经验,并在我国行政司法体制建设问题上考虑到国际接轨的问题,努力使其符合国际上的通例。313应使行政司法与司法衔接化,健全行政司法体系行政司法虽然可以成为一个独立的系统,但它和司法制度不能完全分割开来,尤其有关行政管理相对人权益的争议。行政机关的裁决只是对司法权的必要补充,并不能完全失控,而且有些裁判不能具有终局效力。其目的在于有效保护当事人的合法权益,防止行政权的专断性。在市场经济下,我国一方面要加强行政权的权威性,提高行政机关宏观调控的能力,并尽可能使行政管理过程中发生的纠纷在行政过程中予以解决,而不能一股脑地推给法院。另一方面,对行政权的制约、监督、监控也应有所加强。其中,司法机关对行政权的约束、对行政权的司法审查尤为重要。因此,必须把行政司法限制在一定范围内,使司法和行政司法有机地衔接起来,形成一个连贯的纠纷裁审机制,一些重大的权属关系、敏感的案件可直接由司法机关受理和解决。一些行政技术性强的、较普通的权属案件可由行政机关最终裁决。还有一部分案件可以首先由行政机关裁决,若当事人对裁决结果不服便可进入司法程序。同时,我们还应根据经济和社会发展的要求,探索并及时设立新的行政司法形式。目前,建立和完善行政申诉制度应引起学者的注意。行政申诉在日本称作苦情处理,在台湾地区叫做异议申请,是指行政机关或专门机关为解决因国民对行政行为不满或不服所发生的争议而采取的一种措施,适用非正式法律程序,其范围远大于行政不服审查和行政裁判的范围。在我国,也有着建立行政申诉制度的客观需要,以补充现有行政司法形式的不足。例如,对已超过复议申请和起诉时效的争议而当事人仍不服的;或当事人不愿通过行政复议或起诉解决纷争而希望通过行政监督手段来解决的;或当事人认为作出原具体行政行为的行政机关能够自己纠正的等情况,都可以通过行政申诉途径予以解决。我国宪法明确规定,公民的申诉权利,虽然可以通过信访制度来进行申诉,但因未正式建立起行政申诉制度,有关的许多权利就难以得到有效保障和救济。